Проблемы и перспективы развития банковского надзора в России

Введение

Надзор —  форма деятельности различных государственных  органов по обеспечению законности.

Банковский  надзор — это надзор в банковской сфере. Организация банковского  надзора основывается на национальной законодательной базе и рекомендациях  международных банковских комитетов.

Система банковского  надзора обычно включает:

типы банковских учреждений, подлежащих надзору;

процедуру выдачи лицензий на совершение банковских операций;

стандарты бухгалтерского учета, банковской и  статистической отчетности;

порядок аннулирования лицензий на банковскую деятельность или ограничение банковских операций;

обязательность  аудиторских проверок;

порядок назначения временной администрации по управлению банком; объявление банков неплатежеспособными.

Организационная структура банковского надзора характеризуется значительным разнообразием. В таких странах, как Великобритания, Италия, Нидерланды надзор за деятельностью коммерческих банков осуществляют национальные центральные банки. В Канаде и Швейцарии органы надзора отделены от центральных банков. В Германии, США и Японии существует смешанная система, при которой центральные банки разделяют обязанности по надзору с государственными органами.

В отечественной  практике надзор за деятельностью коммерческих банков и кредитных учреждений выполняет Центральный банк Российской Федерации, который имеет три подразделения, выполняющие функции надзора:

Контрольно-ревизионное  управление, осуществляющее ревизии  главных территориальных управлений Центрального банка;

Департамент банковского надзора;

Управление  инспектирования коммерческих банков.

Свои полномочия органы надзора могут выполнять  в процессе выдачи лицензий на банковскую деятельность; принятия решения об ограничении круга выполняемых  операций; осуществления контроля за действующим банком.

Можно выделить следующие виды контроля за деятельностью  коммерческих банков: государственный, ведомственный и независимый  контроль.

Государственный контроль за деятельностью коммерческих банков выражается действующей системой банковского законодательства. Все банки функционируют в рамках принятых законодательными органами законов, регламентирующих деятельность Центрального банка, коммерческих банков и кредитных учреждений.

Ведомственный контроль включает надзор за деятельностью  коммерческих банков со стороны Центрального банка страны. Задачи, цели и границы ведомственного контроля определены соответствующими законодательными актами.

Независимый контроль — это контроль, осуществляемый независимыми вневедомственными организациями, т.е. аудиторскими фирмами.

Целью данной дипломной работы является выявление  проблем и перспектив развития банковского  надзора в России и анализ опыта  других стран в этой области.  

1. Банковская  система как объект банковского  надзора

1.1. Центральные  и коммерческие банки (как объект банковского надзора)

В современных  банковских системах развитых стран  существует два основных типа банков — коммерческие и центральные. К  группе коммерческих банков в разных развитых странах относится целый  ряд институтов с различной структурой и разным отношением собственности. Не одинаково трактуется в разных странах и само понятие "коммерческие банки". Главным их отличием от центральных является права эмиссии банкнот. Среди коммерческих банков различают два типа — универсальные и специальные банки. Универсальные банки осуществляют все или почти все виды банковских операций: предоставление как краткосрочных, так и долгосрочных кредитов; операции с ценными бумагами, прием вкладов всех видов, оказание всевозможных услуг и т.п.

Специальный банк, напротив, специализируется на одном или немногих видах банковских операций. В отдельных странах банковское законодательство препятствует или просто запрещает банкам осуществлять широкий круг операций. Тем не менее прибыли банков от отдельных специальных операций могут быть настолько велики, что деятельность в других сферах становится необязательной.

Преобладание  одного типа банков в кредитной системе  той или иной страны следует понимать как тенденцию. В отдельных странах, где господствуют, например, универсальные банки, существуют многочисленные специальные банки. И наоборот, в странах с доминированием специальных банков особенно в последние годы все больше проявляется тенденция к универсализации. Это происходит как в результате либерализации банковского законодательства в отдельных странах, так и в результате обхода банками существующих законов. Примером может служить практика создания самостоятельных специальных банков, которые практически принадлежат крупным банкам и расширяют диапазон банковских операций последних. К странам, где преобладает принцип специализации банков, относятся Великобритания, Франция, США, Италия и, с оговоркой Япония. Принцип универсализации доминирует в Швейцарии, Германии и Австрии. Однако во многих развитых странах отражаемые статистикой различия двух этих типов банков становятся все более расплывчатыми и спорными, так как даже в тех странах, где согласно статистике господствуют специальные банки, фактически многие из них уже превратились в универсальные. В любых преградах, выставляемых государственными властями на пути универсализации, находятся лазейки. В США — это банковские холдинги. Аналогичные примеры существуют и в других странах.

На ранней стадии развития стран банки второго  типа назывались эмиссионными. Между  тем функции эмиссионных банков к настоящему времени значительно расширились. В теории и практике стало употребляться понятие центральные банки. В условиях государственно-монополистического регулирования экономики центральные банки во всех развитых странах играют значительную роль, так как эти банки держат в руках ее важнейшие нити. Если к началу XX столетия эмиссионные банки были частными, то накануне второй мировой войны начался процесс их национализации. В 1938 г. государственным стал банк Канады, в 1939 г. — Немецкий Рейхсбанк, в 1942 г. — банк Японии, в 1946 г. — банк Англии и Франции.

В Германии центральный банк как государственный  был создан в 1957 г. Ранее в таком  качестве выступал Банк немецких земель. В Австрии центральный банк с 1955 г. является акционерным обществом, 50% участия в нем имеет государство, а остальной капитал принадлежит частным и государственным учреждениям. Банк Швейцарии — также акционерное общество, главным акционером которого являются власти кантонов, кантональные банки и другие государственные институты, а также свыше 5 тыс. частных акционеров. Членами американского центрального банка являются около 6000 различных банков. В Австрии, Швейцарии и США влияние государства на политику центрального банка регулируется законами.

Из того факта, что во многих развитых странах центральные банки являются государственными, не следует, что государство может безгранично влиять на их политику. Сила этого влияния в разных странах различна. Положение центральных банков в целом двояко. С одной стороны, в важнейших областях экономики и политики они "работают" вместе с правительством, с другой — в вопросах тактики и отдельных областях экономической политики между ними существуют подчас большие разногласия. Эти разногласия иногда носят принципиальный характер. Центральные банки независимо от того, государственные они или нет, как правило, юридически самостоятельны и не подчиняются государству. Политика центральных банков всегда была камнем преткновения для государства, монополий и профсоюзов. Так, ориентирующиеся на экспорт монополии выступают за снижение курса валюты их стран. Представители ссудного капитала заинтересованы в стабильности покупательной силы денег. Промышленные предприниматели поддерживают политику "дешевых денег", так как дешевые кредиты стимулируют и позволяют расширять их инвестиции. Профсоюзы выступают за денежную политику, обеспечивающую полную занятость. Государство стремится проводить политику, помогающую устранить дефицит платежного баланса. Все эти и другие противоречия в свою очередь отражаются на политике центральных банков. Приоритет в политике отдается интересам той или другой стороны в зависимости от конкретной расстановки сил. Эта противоречивость целей экономической политики получила в литературе название"магического четырехугольника", углами которого являются экономический рост, полная занятость, стабильность стоимости денег и сбалансированность платежного баланса. Как показывают исследования, в современных условиях одновременное достижение этих целей невозможно.

1.2. Статус  центральных банков

Центральные банки являются юридическими лицами, имеющими особый статус, отличительный признак которого — обособленность имущества банка от имущества государства. Хотя формально это имущество находится, как правило, в государственной собственности, центральный банк наделен правом распоряжаться им как собственник.

Этим центральный  банк отличается от государственного банка, имущество которого полностью  контролируется государством.

Правовой  статус центральных банков развитых стран закреплен в правовых актах: законах о центральных банках и их уставах, законах о банковской и кредитной деятельности, в валютном законодательстве. Как правило, основным правовым актом, регулирующим деятельность центрального банка, является Закон о центральном банке, в котором определяются его организационно-правовой статус, функции, процедура назначения высшего руководящего состава, взаимоотношения с государством и национальной банковской системой. Данный закон устанавливает полномочия центрального банка как эмиссионного института страны.

Центральный банк сочетает в себе отдельные черты  коммерческого банковского учреждения и государственного ведомства, располагая некоторыми полномочиями в сфере  регулирования кредитной системы.

Центральный банк обычно создается в форме  акционерного общества. Как правило, его капитал принадлежит государству (Франция, Великобритания, Германия, Нидерланды и Испания) Если государство владеет лишь частью капитала (Бельгия, Япония) или акционерами центрального банка являются коммерческие банки (например, в США) и другие финансовые учреждения (Италия) , государство, тем не менее, играет ведущую роль в формировании органов управления центрального банка.

Содержание  и форма взаимосвязей центральных  банков с органами государственной  власти существенно различаются  в разных странах. Взаимодействия такого рода могут быть условно представлены в виде двух моделей: центральный банк выступает агентом министерства финансов и проводником его денежно-кредитной политики; центральный банк независим от правительства в проведении денежно-кредитной политики без давления со стороны правительственных органов.

Однако в  действительности эти модели в чистом виде не действуют. В большинстве  стран функционирует промежуточная  модель, в рамках которой используются принципы взаимодействия исполнительной власти с центральным банком при определенной степени его независимости.

В законодательстве лишь 5 стран — США, Германии, Швейцарии, Швеции и Голландии — предусмотрено  прямое подчинение центральных банков парламентам. В большинстве государств центральные банки подотчетны казначейству или министерству финансов.

В Великобритании, Франции, Италии, Японии и некоторых  других развитых странах министерства финансов уполномочены давать инструкции центральным банкам, однако, на практике такие случаи довольно редки. Как правило, консенсус достигается на заседаниях правительства, союзов предпринимателей и банкиров и находит отражение в подписании представителями министерства финансов и центрального банка совместных заявлений.

При разногласиях министерства финансов и центрального банка возможен только административный путь их разрешения в форме резолюции парламента или решения правительства. В странах, в которых центральные банки непосредственно подчинены парламентам, с помощью проведения законодательных процедур возможно принятие решений, обязывающих исполнительные органы оказывать содействие центральным банкам в достижении той или иной цели денежно-кредитной политики.

Законодательством ряда стран предусмотрена отчетность центральных банков перед парламентами. Так, Федеральная резервная система США (ФРС) представляет Конгрессу США отчет о своей деятельности 2 раза в год, а центральный банк Германии и Японии направляет отчеты в парламенты своих стран ежегодно.  

В настоящее  время в России действует двухуровневая  банковская система. В нее входят Центральный банк РФ (Банк России) и кредитные организации, к которым относятся коммерческие банки и небанковские кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. Формирование современной российской банковской системы происходило в весьма короткие сроки и совпало с периодом глубокого общеэкономического кризиса, сильнейшей инфляции в стране, что не могло не отразиться на ее состоянии.  
Часть коммерческих банков, организованных на базе бывших государственных специализированных банков, даже войдя в этап подлинной экономической самостоятельности и провозгласив курс на универсализацию своей деятельности, сохранили за собой не только собственный экономический потенциал и создававшуюся на протяжении многих лет инфраструктуру, но и свою клиентуру и своеобразие выполняемых функций по ее обслуживанию. Будучи вынужденными продолжать работу с многочисленными клиентами, чье финансовое положение становилось все более затруднительным в связи с общим ухудшением экономической ситуации в стране, нарастанием неплатежей, эти банки становились заложниками проблем, решение которых мало зависело непосредственно от их собственной деятельности.  
Отрицательное воздействие на финансовое положение банков оказало и предоставление ими в 80-х - начале 90-х годов централизованных кредитов государственным предприятиям, которые вследствие неперечисления им средств из бюджета во многих случаях оказались безнадежными должниками банков.  
Высокая инфляция в первой половине 90-х годов создавала трудности для многих промышленных предприятий-заемщиков в изыскании денежных средств для погашения ими задолженности банкам из-за ухудшения соотношения между затратами на выпуск продукции и ценой ее реализации. В то же время инфляция позволяла банкам получать большие прибыли за счет существенного увеличения стоимости их посреднических услуг и тем самым порождала благодушное отношение банковского руководства к контролю за издержками и резервированию средств на покрытие убытков по безнадежным ссудам.  

Банковский надзор - это наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, установленных им нормативных актов, в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности.

Сущность  банковского надзора состоит  в проверке соответствия решений  и действий кредитной организации  законам, регулирующим банковскую деятельность, и нормативным актам Банка  России.

По сути, это надзор за реализацией нормативности в банковской деятельности. Его значение заключается в том, что он используется Банком' России для управления рисками в банковской системе.

Банковская  система регулируется не административным, а банковским правом. Соответственно этому Банк России не имеет административных полномочий по управлению коммерческими банками и другими кредитными организациями. Он не имеет права вмешиваться в деятельность коммерческих банков и других кредитных организаций, поскольку они самостоятельны и действуют на основе договорных отношений. Поэтому Федеральный закон не предоставил Банку России полномочия контролировать целесообразность деятельности кредитных организаций. Ему предоставлены права осуществлять надзор, то есть наблюдать за кредитной организацией с точки зрения нормативности принимаемых ею решений. Это означает, что Банк России может проверять соблюдение кредитной организацией законов, финансовых нормативов и нормативных актов Банка России.

Дистанционное наблюдение - это наблюдение за деятельностью кредитных организаций на основе представленных ею банковских и, в частности, бухгалтерских документов (балансы, отчеты о прибылях и убытках, платежные документы и т.п.).

Для решения  этих задач в системе Банка  России созданы подразделения банковского  надзора - Департамент пруденциального надзора, Департамент лицензирования кредитных организаций и некоторые другие департаменты, а в территориальных учреждениях - управления (отделы) регулирования банковской деятельности.

Контактный  надзор - это проверки деятельности кредитных организаций с выходом на места их расположения и изучением всех запрашиваемых группой инспекторов банковских документов.

Для этих целей  в структуре Банка России создаются  специальные подразделения - Департамент  инспектирования кредитных организаций и соответствующие структуры в его территориальных учреждениях (управления, отделы).

И тот и  другой вид банковского надзора  должны быть взаимосвязаны. Характер этой взаимосвязи имеет значение с  точки зрения оперативности надзора  и достоверности его результатов.

В системе  банка России можно выделить две  группы подразделений: а) регулятивные; б) надзорные.

К регулятивным относятся такие, например, департаменты и соответствующие им управления, как департамент эмиссионно-кассовых операций, департамент регулирования  денежного обращения, департамент  лицензирования; юридический департамент, административный департамент, департамент бухгалтерского учета и отчетности, департамент ценных бумаг; департамент валютного регулирования и валютного контроля; департамент информатизации, различного рода расчетно-кассовые центры и некоторые другие подразделения.

Надзорный блок составляют два департамента и соответствующие им управления, отделы в территориальных учреждениях Банка России: департамент банковского надзора и подразделения инспектирования кредитных организаций.

Между регулятивными  и надзорными блоками нет абсолютных разделений. Они не самостоятельны в принятии окончательных решений и не изолированы между собой.

Например, департамент  лицензирования, осуществляя государственную  проверку кредитной организации, одновременно обязан проверить достоверность  тех фактов, которые отражены в представленных учредителями документах. Так, выдавая генеральную лицензию, подразделение лицензирования может прибегнуть не только к проверке документов, представленных руководителями кредитной организации, но и направить соответствующий запрос в подразделение банковского надзора или в подразделение инспектирования кредитных организаций, с тем, чтобы была проведена соответствующая проверка.  

3. Банковский  надзор в России

3.1. Правовые  основы банковского надзора в  России

Правовые  основы организации надзора и контроля определены:

а) в ФЕДЕРАЛЬНОМ  ЗАКОНЕ от 02.12.90 N 394-1 (ред. от 20.06.96) "О  ЦЕНТРАЛЬНОМ БАНКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (БАНКЕ РОССИИ) " в статье 4 пункта 7 читаем: " Банк России выполняет  следующие функции: осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций". "Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Нормативные акты Банка России, непосредственно  затрагивающие права, свободы или  обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств.

Проекты федеральных  законов, а также нормативных  актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение Банка России. " В главе "Банковское регулирование и надзор" в статье 55 сказано, что: "Банк России является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций.

Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности установленных ими обязательных нормативов ПРИКАЗ ЦБ РФ от 30.01.96 N 02-23 (ред. от 20.08.96) "О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ИНСТРУКЦИИ N 1 "О ПОРЯДКЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ" (вместе с ИНСТРУКЦИЕЙ ЦБ РФ N 1) .

Главная цель банковского регулирования и  надзора — поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Надзорные и регулирующие функции Банка  России, установленные настоящим  Федеральным законом, могут осуществляться им непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора. Решение о создании данного органа принимается Советом директоров. " В статье 74 выше названного Закона подчеркивается, что: "Для осуществления своих функций в области банковского надзора и регулирования Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные настоящим Федеральным законом санкции по отношению к нарушителям.

Проверки  могут осуществляться уполномоченными  Советом директоров представителями  Банка России и по его поручению  — аудиторскими фирмами".

б) в ФЕДЕРАЛЬНОМ  ЗАКОНЕ от 02.12.90 N 395-1 (ред. от 03.02.96) "О БАНКАХ И БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ" в главе VII. "Бухгалтерский учет в кредитных организациях и надзор за их деятельностью", в статье 41 говорится, что: "Надзор за деятельностью кредитной организации осуществляется Банком России в соответствии с федеральными законами".

В статье 19 выше названного Закона указаны меры Банка России, применяемые им в  порядке надзора в случае нарушения  кредитной организацией федеральных  законов и нормативных актов  Банка России.