Проблемы управления унитарными предприятиями в современной России

Российская академия государственной  службы

при Президенте РФ

Уральская академия государственной  службы

Факультет подготовки государственных и муниципальных  служащих

Кафедра теории и практики управления

                               Допустить к защите

Зав. кафедры ________________

«   »  __________________ 2004г.

Проблемы  управления унитарными предприятиями в современной России

Дипломная работа

Кирилловой  Ольга Леонидовны

студентки курса ГМУ-55, группы ГМУ-552

Специальность: 061000 «Государственное

и муниципальное  управление»

Научный руководитель:

Кириллов  Л. Г.,

кандидат экономических наук,

доцент

Екатеринбург

2004

Оглавление

                                                                           с.                                                                                   

Введение

В результате проводимой c начала 90-х годов приватизации в  Российской Федерации общее число  приватизированных предприятий  превысило 130 тыс., что составляет свыше 60% от общего количества государственных предприятий по состоянию на начало приватизации. В настоящее время в Российской Федерации, по данным статистики, продолжают свою деятельность около 80 тыс. унитарных предприятий, включая федеральные предприятия, предприятия субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. В указанное число входит около 10 тыс. федеральных государственных унитарных предприятий.

Объективная необходимость  сохранения государственного сектора  экономики обусловлена необходимостью обеспечения потенциала для решения круга стратегических и социально-ориентированных задач. Одной из основных задач политики государства в области управления государственным имуществом было и остается повышение эффективности управления унитарными предприятиями, сохранение которых объективно необходимо в интересах государства.

В данной работе мы попытаемся разобраться с вопросом, что же такое «унитарное предприятие». Можно считать, что унитарное предприятие как форма хозяйствования является наследием государственно-плановой экономики. Отечественная хозяйственная практика прошла в своей эволюции путь от крайности до крайности: от тезиса – «государство – собственник, а предприятие только оперативно управляет   его имуществом», до – «государство не вмешивается в экономику, а государственные предприятия получают имущество в полное хозяйственное ведение, максимально не завися от собственника». Главные вопросы: в чем цель существования государственных унитарных предприятий, так ли необходимо публичной власти создавать данные хозяйственные формы, способно ли общество существовать с единственным частным способом хозяйствования,  -  и еще много других вопросов, без ответов на которых трудно разобраться со смыслом существования унитарных предприятий.

Объектом исследования дипломной работы являются унитарное предприятие как объект государственного управления. Предметом – проблемы управления унитарными предприятиями, осуществляемого органами государственной власти.

Основной целью данной работы является – рассмотрение правовых,  управленческих и экономических основ существования  унитарных предприятий в России и определение возможных путей совершенствования государственного (правительственного) управления ими. Для достижения указанной цели в работе ставятся следующие задачи:

1. Определить экономический статус и перспективы развития унитарных предприятий в РФ
2. Рассмотреть изменения в правовом статусе унитарных предприятий в связи с принятием нового закона и степень влияния этих изменений на деятельность унитарных предприятий на территории РФ
3. Обосновать наиболее эффективную форму (теоретическую и практическую)  существования унитарных предприятий или субоптимальную среду (арену) их хозяйствования 
4. Определить возможные направления совершенствования системы управления унитарными предприятиями, рассмотреть наиболее важные вопросы реформирования унитарных предприятий на основе современных тенденций в управлении и экономике
5. Определить практическое значение современных технологий управления для управления унитарным предприятием
6. Разработать практический алгоритм применения некоторых технологий управления для повышения эффективности работы унитарных предприятий. 

Проблема унитарных  предприятий активно рассматривается  различными авторами. Наиболее крупными исследованиями являются работы И. В. Дойникова, В. И. Кошкина, В. М. Шупыро, Д. С. Львова, Л.Бальцеровича и других авторов.

Структурное построение дипломной работы обосновано логикой раскрытия темы, последовательностью решения задач и реализации цели исследования. Диплом состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников. В первой главе унитарное предприятия рассматривается с точки зрения его правовых и организационных  особенностей; во второй главе рассмотрены экономические основы деятельности унитарных предприятий в условиях; в заключительной главе приведены теоретические и практические рекомендации для стратегического анализа управления субфедеральной собственностью. В заключении подводятся итоги проделанной работы и формулируются основные выводы, даются рекомендации по внедрению результатов исследования.

Апробация работы. Основные положения исследования излагались автором на Всероссийской научной конференции «Практическое решение государственных проблем глазами будущего чиновника: экономический, правовой и политический аспекты» (Екатеринбург, 2003), Первой Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых «Теория и практика структурных преобразований экономики отраслей и регионов» (Екатеринбург, 2003), Международной конференции «Роль политических партий и общественных организаций в формировании органов власти в соответствии с интересами различных групп населения» (Екатеринбург, 2003), материалы исследования применялись в практической деятельности Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области и Территориального управления Минимущества России по Свердловской области.

Предложенные рекомендации с учетом особенностей могут быть спроецированы на уровень управления конкретными унитарными предприятиями, а так же могут быть использованы в деятельности уполномоченных органов государственной власти всех уровней.

Глава 1. Правовой и организационный статус унитарного предприятия в современной России.

1.1. Понятие предприятия и

особенности унитарного предприятия.

Понятие «предприятие» можно определить с двух точек зрения:

1. Предприятие как имущественный комплекс, имеющий характер недвижимости.
2. Предприятие как элемент хозяйственной системы, территориально – организованное, технически обособленное производство, которое выполняет задачи удовлетворения спроса на основе самостоятельных  экономических решений.¹

           В данной работе мы будем придерживаться второго подхода, то есть будем рассматривать предприятие как самостоятельный, организационно обособленный хозяйствующий субъект производственной сферы, созданный в порядке, установленном законом. Предприятие производит и реализует продукцию, выполняет работы промышленного характера или предоставляет платные услуги в соответствии с заданными или выбранными целями.

Предприятие как хозяйственная организация систематически осуществляет производство товаров, выполняет работы и оказывает услуги  с целью удовлетворения внешних относительно предприятия потребностей.  Предприятие самостоятельно распоряжается своим имуществом и результатами своей деятельности.

В правовой науке понятие  предприятия обычно дается путем  перечисления его основных признаков: ²

1. организационное единство - предприятие имеет определенную структуру и организацию, которые закрепляются уставом предприятия или иными учредительными документами;

2. цель деятельности предприятия – получение прибыли, т. к. предприятие признается коммерческой организацией (ст. 50 ГК РФ),  и удовлетворение общественных потребностей;

3. задача предприятия – осуществление хозяйственной деятельности по изготовлению продукции, производству работ и оказанию услуг;

4. наличие у предприятия трудового коллектива;

5. хозяйственная самостоятельность предприятия (зависит от формы собственности, на базе которой действует предприятие);

6. имущественная самостоятельность предприятия (ее уровень зависит от формы собственности предприятия на данное имущество – имущество может принадлежать на праве собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления);

 7. предприятие является субъектом права и обладает правами юридического лица;

8. наличие у предприятия фирменного наименования, которое индивидуализирует предприятие в правовых отношениях.

В современной российской экономике предприятие занимает особое место в системе организации  производства. После ликвидации системы  отраслевого управления и соответствующих  министерств, распада большинства  производственных и научно-производственных объединений в процессе приватизации предприятие осталось едва ли не единственным типом производственных организаций в сфере экономики.³ В условиях рыночных отношений предприятие является основным звеном всей экономики, поскольку именно на этом уровне создается нужная обществу продукция, оказываются необходимые услуги.  

Предприятие – разновидность  организации, осуществляющих в отличие от органов власти не управленческие, а экономические, социально-экономические функции в целях удовлетворения материальных, духовных и других потребностей граждан, общества, государства.⁴ Предприятие – организация, в которой органически соединяются три вида процессов: производство, реализация продукции, воспроизводство израсходованных ресурсов. ⁵

В соответствии с формами собственности могут действовать предприятия следующих видов: ⁶

- индивидуальные предприятия,  основанные на личной собственности  физического лица и исключительно  его труде;

- частные предприятия,  основанные на собственности  отдельного гражданина, с правом найма рабочей силы;

- совместные предприятия,  основанные на базе объединения  имущества разных собственников 

- государственные предприятия,  основанные на общегосударственной  собственности и т.д.

Государственное предприятие - предприятие, основные средства которого находятся в государственной собственности, а руководители назначаются или нанимаются по контракту государственными органами. Государственные предприятия получают основную часть своих доходов за счет продажи товаров и услуг, а не из государственного бюджета.

УНИТАРНОЕ ПРЕДПРИЯТИЕ — один из видов государственных предприятий, находится в непосредственном ведении государственных органов. Согласно ст. 113 Гражданского кодекса под унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.

Унитарное предприятие  признается коммерческой организацией, все имущество которой находится  соответственно в собственности  Российской Федерации, субъекта РФ или  муниципального образования. Исходя из степени «государственности» государственных предприятий, можно графически изобразить все государственные предприятия на некой оси, характеризующей их место в системе координат от чистых общественных благ до чистых частных благ:

1. унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения
2. унитарные (казенные) предприятия на праве оперативного управления
3. хозяйственные общества со 100-% государственным капиталом
4. хозяйственные общества, товарищества на вере с доминированием государственного капитала.

       Государство как организация в той или иной мере участвует в хозяйственной деятельности, в производстве и обращении товаров и услуг и использует рыночные механизмы в деятельности органов государственной власти и государственных организаций. По определению право государственной собственности не может использоваться с целью извлечения частного дохода. Но создаваемые государством организации должны учитывать необходимость безубыточного функционирования, чтобы быть полезными обществу и людям, а не существовать за счет их доходов. Главной особенностью предприятий, создаваемых в особой организационно-правовой форме «унитарное предприятие» является то, что являясь по закону коммерческими, то есть предназначенными для извлечения выгоды, они не используются в интересах частных лиц, вовлеченных в их деятельность, не выделяют доли в активах и не выплачивают дивиденд. Деятельность унитарных предприятий связана с созданием и обращением не частного, а общественного блага. Это благо, тем не менее, создается путем доходного хозяйствования. Вот в чем заключается, по нашему мнению, основная особенность унитарных предприятий, вот с чем связана необходимость введения особых процедур управления ими и особых процедур контроля над их деятельностью, деловым поведением. Другой важной особенностью управления унитарными предприятиями является определенная зависимость их деятельности от политических процессов и интересов и накладываемые законом или условиями учреждения строгие ограничения на возможные сферы деятельности и стратегии.

1.2. Анализ ФЗ №161 от 14.11.2002г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

В  соответствии с Гражданским  кодексом РФ 14.11.2002г. был принят Федеральный  закон №161-ФЗ «О государственных  и муниципальных унитарных предприятиях». Учеными и действующими руководителями унитарных предприятий данный закон оценивается неоднозначно. Отмечается, что Положения Закона направлены на реализацию Основных направлений социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу и позволяют распространить сложившуюся систему управления федеральными унитарными предприятиями на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, определив единый правовой режим для такой организационно-правовой формы, как унитарные предприятия. ⁷

Законодательство  об унитарных предприятиях не имеет  традиций и пишется в основном «с чистого листа». В силу этого  оно недостаточно развито и по качеству значительно уступает корпоративному праву, имеющему вековую историю  в цивилизованных правопорядках.⁸

Нормы принятого Федерального закона «О государственных и муниципальных  унитарных предприятиях» развивают  и детализируют основные положения  Гражданского кодекса РФ. В нем  регламентирована деятельность унитарных  предприятий, а также прописан целый ряд положений, позволяющих обеспечить приоритет интересов собственника имущества, перед интересами наемного менеджмента, зачастую рассматривающего предприятие как «собственную вотчину» и открыто пренебрегающего указаниями нанимателя.

Необходимо отметить, что рассматриваемый Закон отражает основные подходы к управлению федеральными унитарными предприятиями, заложенные еще в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации 1999 г. и в основном реализованные Правительством РФ в нормативных правовых актах, принятых в ее развитие.

В Российской Федерации  создаются и действуют следующие  виды унитарных предприятий, которые  определяют статус имущества данных предприятий:

1. унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения – государственные и муниципальные предприятия. Право хозяйственного ведения включает следующие правомочия УП по отношению к этому имуществу:

• Самостоятельное распоряжение движимым имуществом, за исключением случаев, установленных законодательством;
• Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества;
• Распоряжение движимым и недвижимым имуществом только в пределах, не лишающих предприятие возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия;
• Предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества и т. д. в соответствии с законом.

2. унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления - казенные предприятия. Правомочия предприятия к переданному на праве оперативного управления имуществу определяется уровнем органа власти, учреждающего данное предприятие:

• Федеральное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия Правительства Российской Федерации или уполномоченного им федерального органа исполнительной власти.
• Казенное предприятие субъекта Российской Федерации вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
• Муниципальное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления.

Казенное предприятие  самостоятельно реализует произведенную  им продукцию (работы, услуги), если иное не установлено федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Казенное предприятие вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе с согласия собственника такого имущества, только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия.

Основными нововведениями федерального закона являются:

1. Допускается создание казенных  предприятий на уровне субъекта  РФ и на уровне муниципалитетов. Допускается возможность создания казенных предприятий субъектами РФ и муниципальными образованиями (внесены соответствующие изменения в ст. 115 ГК РФ). По мнению законодателей это является необходимым для расширения возможностей по осуществлению отдельных дотируемых видов деятельности по ведению убыточных производств в целях решения социальных задач. Это еще раз подчеркивает «социальную» направленность УП и ставит вопрос о возможности рассмотрения УП в качестве коммерческих организаций, основной целью создания которых является извлечение дохода.

2. Определен закрытый перечень оснований создания унитарных предприятий. Закон четко определяет исчерпывающий перечень случаев, в которых может быть создано унитарное предприятие и казенное предприятие. В соответствии с законодательством унитарное предприятие может быть создано только в случае:

• необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;
• необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач, а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
• необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
• необходимости осуществления научной и научно - технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;
• необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
• необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенное предприятие  может быть создано в случае:

• если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
• необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, а так же при необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
• необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации, а те же продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
• необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
• необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Фактически  введение таких жестких ограничений  приводит к тому, что УП, не отвечающие и не обеспечивающие «стратегических интересов РФ», должны быть либо упразднены, либо «предложены рынку» путем их полной приватизации или создания АО с долей государственного участия.

3. Дочерние  предприятия упраздняются. Запрещается предприятиям, созданным на праве хозяйственного ведения, выступать учредителями другого унитарного предприятия путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие). Введение подобного запрета предусмотрено необходимостью ликвидации существующей на сегодняшний день политики выхода из-под контроля имущества путем создания дочерних предприятий.

4. Четко  распределены полномочия собственника  имущества и руководителя предприятия,  а так же ограничения для  руководителя предприятия. К полномочиям собственника отнесены:

• определение цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия
• согласие на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах;
• дает согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия;
• определение порядка составления, утверждения и установления показателей планов финансово-хозяйственной деятельности (программы) предприятия;
• назначение и увольнение руководителя, главного бухгалтера предприятия;
• осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества, в том числе принятие решений о проведении аудиторских проверок.

Руководитель же предприятия в соответствии с законом не в праве:

• быть учредителем (участником) юридического лица, в число учредителей (участников) которого входит унитарное предприятие;
• занимать должность и заниматься иной оплачиваемой деятельностью (кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности);
• быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального органа коммерческой организации;
• принимать участие в забастовках.

С введением  данных ограничений статус руководителя УП уже на правовой основе приближается к статусу государственного и муниципального служащего.

5. Четко определен порядок реализации  собственником имущества унитарного  предприятия права на получение  прибыли от использования имущества,  принадлежащего унитарному предприятию. Собственник имущества государственного или муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия. Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется Правительством Российской Федерации, уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления.

6. Важнейшим экономическо-хозяйственным ограничением деятельности УП является введение ограничений по сделкам, совершаемым унитарными предприятиями. Законом определен порядок совершения предприятием крупных сделок по согласованию с собственником.  В данном случае под крупной сделкой (ст. 23 ФЗ №116) понимается сделка, несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более 10% уставного фонда унитарного предприятия или превышает сумму в 50тыс. МРОТ. Государственные и муниципальные предприятия не в праве без согласия собственника: совершать сделки с недвижимым имуществом, сделки, связанные с выдачей займов, поручительств, гарантий, уступкой прав требований, переводом долга, приобретать и отчуждать акции, заключать договоры простого товарищества и т.д.

Итак, из всего выше сказанного следует, что большинство действующих  унитарных предприятий должно быть акционировано или упразднено. Получается, что мы имеем дело с законом о ликвидации системы унитарных предприятий в России? Исключение допускается только для предприятий, непосредственно обеспечивающих выполнение государственных функций и решение вопросов местного значения. В отношении их может быть принято решение о сохранении в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, однако при условии максимального перевода предприятий в статус казенных, контроль собственника за деятельностью которых максимален. Но является ли такой подход рациональным, позволяющим повысить эффективность экономической деятельности?

Имеется богатый фактический  материал по сопоставлениям предприятий, находящихся в собственности  государства и частных лиц. Взвешивая  выгоды и издержки акционерной собственности, большинство современных авторов  приходят к выводу, что она не может быть единственным средством повышения эффективности.

1.3. Спецификация права собственности унитарных предприятий.

Эффективность реализации государственным предприятием своей  функциональной роли в рыночной экономике  во многом (при прочих равных условиях) зависит от специфики их прав собственности. В общем смысле право собственности – это «пучок» правомочий в отношении ресурсов, причем правомочия на один и тот же ресурс могут принадлежать разным субъектам.  С институциональной точки зрения спецификация означает установленные в различных формах режим и степень обладания тем или иным ресурсом или благом и меры использования его полезных свойств, закрепление за каждым правомочием четко определенного собственника, а не определение единого и абсолютного собственника ресурса. Иными словами, право собственности специфицировано, когда у каждого правомочия есть свой исключительный собственник.

Таблица 1

Правомочия  в отношении собственности по теории А. Оноре.⁹