Совершенствование системы управления документооборотом в муниципальных органах

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования выпускной квалификационной работы обусловлена тем, что документационное обеспечение управления является важной функцией в деятельности администрации Муниципального Образования.

Управление документооборотом Администрации Муниципального Образования основано на следующих нормативно-правовых документах: ГОСТ Р 51141-98 (Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения); ГОСТ Р 52292-2004 (Электронный обмен информацией. Термины и определения); ГОСТ Р ИСО15489-1-2007 (Управление документами. Общие требования); Постановление Правительства РФ от 13.08.1997г. №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Объектом исследования выступают общественные отношения в области управления документооборотом в муниципальных образованиях.

Предметом исследования является формы, методы, принципы управления документооборотом в муниципальных органах, нормативно-правовые акты, регулирующие эту деятельность.

Целью исследования выпускной квалификационной работы является совершенствование системы управления документооборотом в муниципальных органах.

Задачи исследования поставлены следующие:

- изучить теоретические аспекты  управления документооборотом в муниципальных органах;

- провести анализ системы управления документооборотом в Архивном отделе Администрации МО «Кезский район» УР;

- выявить особенности и проблемы  системы управления документооборотом;

- разработать предложения по  совершенствованию системы управления  документооборотом;

- произвести расчет бюджетной экономической и социальной эффективности внесенных предложений.

Методологией исследования выступают общенаучные методы (историко-диалектический метод, методы анализа и синтеза, метод аналогии), специальнонаучные методы (системный, сравнительный, статистический, математический), частнонаучные методы (метод прогнозирования).

Источниковую базу работы составляют: Конституция РФ, Федеральный закон от 27.07.2006г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральный закон от 27.07.2004г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Приказ Росархива от 27.11.2000г. №68 «Об утверждении «Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти»», Устав МО «Кезский район» и Положение об Архивном отделе Администрации МО «Кезский район».

Теоретической основой работы явились труды отечественных и зарубежных исследователей, таких как Зотов В.Б., Катышева М.А.,  
Кузнецова Т.В., Медведев А.Н., Судакова А.Г., Фионова Л.Р., Саак А.Э., Тейлор Ф., Файоль А. и других, которые в своих работах раскрывают понятие информационных систем, правовую основу управления документооборотом, основные направления информатизации управления муниципальным образованием.

Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

В первой главе рассматриваются теоретические основы управления документооборотом в муниципальных органах: информационные системы муниципального управления, теоретические аспекты управления документооборотом и законодательные основы управления документооборотом, основные направления информатизации управления муниципальным образованием.

Во второй главе проводится анализ системы управления документооборотом Архивного отдела Администрации МО «Кезский район» УР: раскрывается организационно-правовая характеристика муниципального образования, дается анализ системы управления в муниципальном образовании, проводится оценка эффективности использования систем управления документооборотом.

В третьей главе выявляются проблемы и разрабатываются предложения по совершенствованию системы управления документооборотом, производится расчет экономической и социальной эффективности их внедрения.

В заключении на основе выводов работы даются конкретные предложения по совершенствованию системы управления документооборотом в муниципальном образовании с рассчитанной экономической и социальной эффективностью их внедрения.

Список использованных источников и литературы состоит из нормативно-правовых актов, учебников, статей.

Общий объем выпускной квалификационной работы составляет 95 страниц, из них основная часть 83 страницы, 12 страниц приложения.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ДОКУМЕНТООБОРОТОМ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНАХ

1.1. Информационные системы муниципального управления

Всякое управление включает в себя процесс сбора, накопления, хранения, обработки и передачи информации для превращения ее в управленческие решения.

Информационный ресурс в наше время играет в сфере муниципального управления не менее важную роль, чем материальные, трудовые,  энергетические, финансовые и другие ресурсы. В общем смысле под информацией понимается любое сообщение, содержащее какие-либо сведения о предметах, явлениях, событиях и т.д. Различают следующие основные понятия:

- информационные ресурсы - отдельные  документы и массивы документов  в библиотеках, архивах, фондах, банках  данных, других информационных системах;

- информационная система - организационно  упорядоченная совокупность документов, массивов документов и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы;

- информационные процессы - процессы  сбора, обработки, накопления,  хранения, поиска и распространения информации.1

В Федеральном законе от 27.07.2006г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»2 дается следующее понятие информационным системам и информационным технологиям:

Информационная система - совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств.

Информационные технологии - процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов.1

Информационное обеспечение муниципального управления - это система концепций, методов и средств, предназначенных для обеспечения пользователей (потребителей) информацией. К пользователям информацией относятся любые субъекты, обращающиеся к средствам информационного обеспечения за необходимой им фактографической, документальной, аналитической и другой информацией и пользующиеся ею. Такими общепризнанными средствами являются системы информационного обеспечения различных классов и видов, средства телерадиокомпаний, массовой информации.

Информация, поступающая в органы местного самоуправления по разным каналам, к разным должностным лицам, в разной форме и в разное время, требует создания продуманной системы ее приема, хранения, обработки и использования.

Вся поступающая в органы местного самоуправления информация фиксируется на определенном носителе в виде документа. Особенностью систем документированной информации является наличие операций по составлению, приему, передаче, регистрации, визированию, подписанию,  копированию, хранению, уничтожению документов. Совокупность всех операций, выполняемых с документами, называется делопроизводством.  Движение документов с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления адресату представляет собой документооборот. Рациональная организация документооборота в органах местного самоуправления обеспечивает оперативное прохождение документов.

Документооборот представляет собой потоки документов, движущихся между пунктами обработки информации (руководители и специалисты органа управления) и пунктами технической обработки (экспедиция, машинописное бюро, копировально-множительная служба и т.п.). Он разделяется на входящие,  исходящие и внутренние потоки документов. К основным параметрам потоков документов относятся: направление, определяемое пунктами отправления и назначения; объем, характеризующийся количеством документов, проходящих в единицу времени; структура, характеризующаяся разновидностью документов, авторством и другими признаками; режим, определяемый периодичностью движения информации через пункты обработки.

Порядок работы с документами в органах муниципального управления регламентируют такие нормативные акты, как «Общие требования к документам и службам информационного обеспечения Государственной системы документационного обеспечения управления» (ГСДОУ), «Унифицированная система организационно-распорядительной документации» (УСОРД), государственный стандарт УСОРД, а также инструкции по делопроизводству, издаваемые на основе этих актов органами муниципального управления.3

Эффективность информационных систем органов государственного и регионального управления и, как следствие, качество принимаемых управленческих решений в основном определяют:

- единство концепции построения  и функционирования информационных систем и служб как по вертикали - на муниципальном, региональном и федеральном уровнях, так и по горизонтали - на каждом уровне иерархии;

- полноту и комплексность информационной  поддержки всех контуров управления  в соответствии со структурой объектов государственного регулирования, а также всех этапов разрешения проблем управления - от анализа проблемных ситуаций до реализации, контроля исполнения и оценки эффективности принимаемых решений;

- скоординированность процессов  создания, внедрения, эксплуатации и развития информационных систем.

Поэтому процесс создания информационных систем для органов государственного управления координируется на всех уровнях органов власти, имеет единую методологическую базу разработки и внедрения , основывается на широком применении новых аппаратных платформ с использованием соответствующих системных и прикладных программных продуктов, а также внедряет современные методы и средства организации и функционирования баз данных.

Основная роль в информационном обслуживании структур органов государственной власти отводится информационным и информационно-аналитическим центрам, которые составляют, как правило, ядро информационной системы организационного управления. Поэтому в настоящее время во всех регионах РФ работают, модернизируются и вновь создаются информационные, информационно-аналитические, ситуационные центры, которые решают широкий спектр задач социально-экономического, аналитического и организационно-управленческого характера. В некоторых случаях они являются интегрированными, замкнутыми от федерального до регионального уровня системами.4

Муниципальная информационная система представляет собой целостную технологическую, программную и информационную среду создания, хранения, анализа и распространения информации в интересах муниципальных органов власти, предприятий и граждан. МИС является средством информационной поддержки муниципального управления, и ее необходимо рассматривать как объединение всех принятых в организации технологий обработки информации.

Можно выделить следующие направления использования современных информационных технологий в деятельности органов муниципального управления:

- информационное взаимодействие  субъектов муниципального управления;

- информационно-аналитическая поддержка  управленческих решений;

- обеспечение безбумажной технологии  обработки и хранения информации.

Работа муниципальных органов власти должна обеспечиваться своевременной информационной поддержкой. В связи с этим возрастает роль систем, ориентированных на безбумажную технологию обработки информации. В состав этих систем входят программы электронного документооборота, а также базы данных, формируемые в органах управления, юридически отвечающих за достоверность и полноту соответствующей информации.5

Основные требования, предъявляемые к информации, приводятся на рисунке 1.

Рис. 1, Требования, предъявляемые к информации для целей муниципального управления6

Использование современных систем автоматизированного стратегического и оперативного управления муниципальным образованием позволит получить весомый экономический эффект.

Таким образом, информационная система муниципального управления предназначена для удовлетворения потребности пользователей в информации, необходимой для осуществления деятельности муниципальной органов власти и управления в сферах, определенных актами законодательства или иными нормативными правовыми актами.

1.2. Теоретические аспекты  управления документооборотом

Термин «документооборот» на текущий момент употребляется чрезвычайно широко и встречается в описании практически каждой информационной системы. Автоматизация документооборота реализуется многими системами, и каждая из них претендует на «комплексный подход к автоматизации документооборота». При этом разнообразие систем широчайшее: от систем складского учета до программного обеспечения контроля технологическими процессами.

В данной работе термины «документооборот», «делопроизводство» и т.д. рассматриваются исключительно в контексте организации работы органов местного самоуправления. Соответственно термины трактуются исключительно с использованием общегосударственных нормативных актов в применении к работе органов власти.

Документооборот - движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления.

Документационное обеспечение управления - отрасль деятельности, обеспечивающую документирование и организацию работы с официальными документами.7

Однако в «Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти»8 от 27.11.2000г. функции делопроизводства уже не ограничиваются регулированием только официального документооборота. Это позволяет утверждать, что системам автоматизации делопроизводства должен быть подконтролен не только оборот зарегистрированных (официальных) документов, но и проектов документов.

Рассмотрим теоретические аспекты документооборота в России подробнее:

1. В России, в общегосударственном  масштабе, сложилась единая технология работы с управленческими документами, так называемая государственная система документационного обеспечения управления (ГС ДОУ). Российское делопроизводство не имеет аналогов в других странах ни по детальности проработки технологии работы с документами, ни по масштабам распространения.

Особенности «российской модели» делопроизводства:

- контроль за документом начиная  с момента его поступления;

- централизация контрольных функций;

- единые нормы документооборота.

В отличие от западных методов работы с документами, в российской практике документ ставится на контроль в момент его поступления в орган власти. Внутренние или исходящие документы попадают в поле зрения контроля сразу после «рождения» - то есть утверждения. При этом отслеживается связь документов - в случае если один документ появился в результате выполнения решения, принятого по другому документу. Все это позволяет гарантированно отследить путь любого документа, поступившего в орган государственной власти и местного самоуправления, - ведь ни один зарегистрированный документ уже не может исчезнуть бесследно.

Максимальная централизация контроля за документооборотом предполагает, что документ должен быть сначала доложен руководству, а лишь затем, обрастая резолюциями в соответствии со служебной иерархией, он спускается к непосредственным исполнителям.

2. Другой важной особенностью  «российской модели» является  наличие единых и детально  регламентированных правил работы  с управленческими документами  в организациях независимо от  их сферы деятельности. Вся деятельность делопроизводственных служб - экспедиций, канцелярий, групп контроля - регламентирована вплоть до правил заполнения регистрационных журналов, картотек и отчетных форм.

В условиях существования в органах власти такого детального регламента документооборота внедрение без адаптации принципиально новой технологии того или иного зарубежного программного обеспечения нереально. Речь в этом случае может идти об автоматизации традиционного делопроизводства с использованием современных информационных технологий.

3. Традиционное делопроизводство  предполагает ведение множества  журналов и/или картотек, обслуживающих  бумажный документооборот. И именно  ведение этих картотек является  первоочередным объектом автоматизации  делопроизводства.

Российская модель документооборота не просто вполне совместима с современными подходами к процессам управления, но и существенно превосходит западные модели построения документооборота.

Ведь в российской модели утеря документов может произойти только   из-за прямого нарушения инструкций делопроизводства.9

С документами – независимо от их содержания – необходимо выполнять некоторые общие операции: принимать и отправлять, регистрировать, передавать по назначению, контролировать ход их исполнения, давать справки по документам. В российских органах государственной власти и местного самоуправления традиционно сложились определенные правила организации этой работы.

Документ, поступивший извне, сначала должен быть зарегистрирован. Это означает, что ему присваивается уникальный регистрационный номер, который заносится в журнал или картотеку вместе с информацией о документе.

После этого документ начинает движение по органу власти. Практически на любом этапе движения документ может быть за ненадобностью списан в дело, что соответствующим образом регистрирует делопроизводитель. После списания документ, если это предусмотрено инструкцией по делопроизводству, передается на архивное хранение либо уничтожается в соответствии с принятыми правилами архивного хранения.

В начале движения документ попадает к должностным лицам, обычно руководителям, которые определяют, кто, что и в какой срок должен сделать по данному документу – «выносят» резолюции. Эти резолюции детализируются до тех пор, пока документ не попадает к исполнителям.

Исполнители, по мере исполнения резолюций по документу, возвращают его вместе с отчетами руководителям – авторам резолюций, которые должны оценить результаты исполнения и принять решение о дальнейшей судьбе документа. По завершении работы над документом он списывается в дело.

Как правило, в результате исполнения резолюции исполнителем создается внутренний или исходящий документ. Однако в отдельных случаях под исполнением резолюции могут подразумеваться активные действия служащих. Например – организация инспекций «по факту заявления о нарушении норм» и прочие мероприятия. Отчет о таком мероприятии является внутренним документом, регистрируемым делопроизводителем.10

Создание документа – достаточно сложный и трудоемкий процесс. Даже формирование большого количества простых типовых документов, очень часто может занимать довольно много времени.

Документ, «рожденный» в органе власти, также регистрируется. При этом если документ предназначен для внутреннего использования, он регистрируется как внутренний, а для отправки в другую организацию или другому лицу – как исходящий. Состав регистрируемых реквизитов у внутренних и у исходящих документов, как правило, одинаковый.

Таким образом, документооборот - это полный цикл жизни всего множества документов до передачи их в архив или на уничтожение, а делопроизводство является совокупностью организационных механизмов ведения и контроля документооборота официальных документов.

1.2.1. Использование информационно-коммуникативных  технологий в сфере управления  муниципального образования

Информационное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти.

Международный опыт показывает, что высокие технологии, в том числе информационные и телекоммуникационные, уже стали локомотивом социально-экономического развития многих стран мира, а обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации - одной из важнейших задач государств.

Динамика показателей развития информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и высоких технологий в России не позволяет рассчитывать на существенные изменения в ближайшем будущем без совместных целенаправленных усилий органов государственной власти, бизнеса и гражданского общества. Необходимо уже в среднесрочной перспективе реализовать имеющийся культурный, образовательный и научно-технологический потенциал страны и обеспечить Российской Федерации достойное место среди лидеров глобального информационного общества.11

Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) - совокупность технологий, обеспечивающих фиксацию информации, ее обработку и информационные обмены (передачу, распространение, раскрытие).

Информационно-коммуникационное развитие предполагает использование преимуществ, вытекающих из новых технологических возможностей.

Целью формирования и развития информационного общества в Российской Федерации является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий.

К числу основных задач, требующих решения для достижения поставленной цели, относятся:

- формирование современной  информационной и телекоммуникационной  инфраструктуры, предоставление на  ее основе качественных услуг  и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий;

- повышение качества  образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения на основе развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий;

- совершенствование системы  государственных гарантий конституционных  прав человека и гражданина  в информационной сфере;

- развитие экономики  Российской Федерации на основе  использования информационных и  телекоммуникационных технологий;

- повышение эффективности  государственного управления и  местного самоуправления, взаимодействия  гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг;

- развитие науки, технологий  и техники, подготовка квалифицированных  кадров в сфере информационных  и телекоммуникационных технологий;

- сохранение культуры многонационального народа Российской Федерации, укрепление нравственных и патриотических принципов в общественном сознании, развитие системы культурного и гуманитарного просвещения;

- противодействие использованию  потенциала информационных и  телекоммуникационных технологий в целях угрозы национальным интересам России. 12

Развитие информационного общества в Российской Федерации базируется на следующих принципах:

- партнерство государства, бизнеса  и гражданского общества;

- свобода и равенство доступа  к информации и знаниям;

- поддержка отечественных производителей  продукции и услуг в сфере  информационных и телекоммуникационных  технологий;

- содействие развитию международного  сотрудничества в сфере информационных  и телекоммуникационных технологий;

- обеспечение национальной безопасности в информационной сфере.

Для решения поставленных задач государство:

- разрабатывает основные мероприятия  по развитию информационного  общества, создает условия для  их выполнения во взаимодействии  с бизнесом и гражданским обществом;

- определяет контрольные значения  показателей развития информационного  общества в Российской Федерации;

- обеспечивает развитие законодательства  и совершенствование правоприменительной  практики в области использования  информационных и телекоммуникационных технологий;