Оглавление 

Введение

     Дипломная работа посвящена изучению темы формирования федеральной казны, источников ее пополнения и проблематики института казны в Российской Федерации.

     Разработка  Концепции управления федеральной казной имеет теоретическое и практическое значение, так как учет имущества казны и управление им лежат в основе государственного регулирования экономики всех промышленно развитых стран. В той или иной степени именно право собственности государства используется для прямого и косвенного воздействия на экономику Российской Федерации.

     Целью данной работы является формирование Концепции управления федеральной казной Российской Федерации и проведение анализа в сфере учета использования и распоряжения имуществом, составляющим казну Российской Федерации и.

     В соответствии с целью дипломного проекта необходимо выполнить ряд задач:

     - анализ состава и порядка формирования имущества, составляющего казну Российской Федерации;

     - изучение социально-экономической сущности имущества казны и ведения Единого реестра федерального имущества, составляющего казну Российской Федерации;

     - изучение реализации Росимуществом полномочий Российской Федерации по использованию и распоряжению имуществом, составляющим казну Российской Федерации;

     - анализ зарубежного опыта в  сфере управления имуществом, составляющим  государственную казну;

     - формирование предложений по совершенствованию законодательства правового обеспечения и созданию механизмов управления в части использования и распоряжения федеральным имуществом, составляющим казну Российской Федерации.

     Объектом  исследования в данной работе является система управления объектами федеральной собственности, которая осуществляется специальным федеральным органом - Федеральным агентством по управлению государственным имуществом.

     Предметом исследования является система управления объектами имущества государственной казны.

     Дипломный проект изложен на 96 страницах, содержит 6 рисунков и 1 таблицу.

     В первой главе данной работы описана  организационная структура органов  управления федеральным имуществом, рассмотрено нормативно-правовое регулирование, будут приведены статистические данные.

     Во  второй главе рассмотрена социально-экономическая сущность института имущества казны, выявлен ряд проблем, сопутствующих управлению казенным имуществом.

     В третьей главе описаны предложения  по механизмам реформирования института  казны в Российской Федерации, в  том числе приведена Концепция управления. 
 
 

Глава  1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИМУЩЕСТВА, СОСТАВЛЯЮЩЕГО КАЗНУ РФ

1. Организационная структура и нормативно-правовая база

     В соответствии с Положением  о Министерстве экономического развития Российской Федерации [1] Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, государственной статистической деятельности, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации, управления государственным материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

     Министерство  экономического развития Российской Федерации  осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службы государственной статистики, Федерального агентства по государственным резервам, Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами и Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Рисунок 1).

Рисунок 1- Федеральные службы и агентства, подведомственные Минэкономразвития РФ

     В рамках исполнительной власти в управлении объектами имущества государственной  казны на разных уровнях участвуют: Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и ведомства, главы исполнительной власти субъектов, органы исполнительной власти субъектов и органы местного самоуправления Российской Федерации.

     Осуществление гражданских правомочий государства  как собственника статьей 125 Гражданского кодекса Российской Федерации передано «органам государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов»[2].

     Деятельность  по управлению и распоряжению объектами  федеральной собственности осуществляет специальный федеральный орган по управлению государственным имуществом - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

        Федеральное агентство по управлению государственным имуществом руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства экономического развития Российской Федерации, а также Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом.

     Ознакомимся с нормативно-правовой базой функционирования института казны в Российской Федерации. Особенностью института государственной собственности является то, что институт права государственной собственности охватывает не только нормы гражданского права, но и нормы других правовых отраслей, регулирующих отношения собственности: государственного, административного, финансового права, т. е. представляет собой комплексный правовой институт. По содержанию в нем преобладают гражданско-правовые нормы, а определяющую роль играют конституционные (государственно-правовые) нормы.

      Основными регламентирующими документами являются:

• Постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. №691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом»
• Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. №2007 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом»

     Действующая нормативно-правовая база, регламентирующая отдельные вопросы государственной казны, насчитывает свыше 30 различных документов, включая: отраслевые кодексы; международные договоры и соглашения; Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года № 1024; федеральные законы «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ, «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ, о федеральном бюджете на соответствующие годы; Федеральную адресную инвестиционную программу; прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества на соответствующие годы, утверждаемые распоряжениями Правительства Российской Федерации, и другие нормативные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Минэкономразвития России и Росимущества.

     Институциональными  проблемами на федеральном уровне являются отсутствие государственного института  казны, отсутствие закона, регламентирующего оборот федерального имущества казны, и, соответственно, отсутствие стратегий формирования казны в части большинства видов ее активов.

     В Российской Федерации отсутствуют  как обоснованная оценка текущего состояния, так и прогноз (на 15-20 лет) потребностей в ресурсах отраслей, регионов и социально-экономической системы в целом. Такая оценка, в частности, формируется на основе использования балансовых методов анализа экономики (межотраслевого, регионального, муниципального и других видов балансов), однако исходные данные для использования указанных методов в Российской Федерации отсутствуют. Предполагается, что предварительные результаты балансовых методов по оценке состояния экономики России будут получены только в 2012 году. 

2. Состав и порядок формирования и распоряжения объектами имущества, входящего в состав казны РФ

     Находящееся в государственной собственности  имущество подразделяется на две  части. Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами (предприятиями  и учреждениями) на ограниченных, но самостоятельных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это «распределенное» государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в хозяйственном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц.

     Имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями («нераспределенное» государственное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляют государственную казну  того или иного государственного (публично-правового) образования. Гражданский кодекс Российской Федерации понимает под казной именно «нераспределенное» государственное имущество.

     Правовой  режим имущества, находящегося в  составе имущества казны, имеет  свои особенности: имущество не принадлежит на вещных правах никакой организации; используется организациями (юридическими лицами) для реализации собственных целей только по решению уполномоченного государственного органа.

     К объектам имущества казны Российской Федерацией в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федерации, кроме средств федерального бюджета, Пенсионного фонда, Государственного резерва, Алмазного фонда, Фонда социального страхования, других государственных валютных и внебюджетных фондов Российской Федерации, уставного капитала и иного имущества Банка России, включая золотовалютные резервы, относится движимое и недвижимое имущество.

     Формирование  имущества казны на разных уровнях  государственной власти тесно связано  с проблемой разграничения государственной собственности. Конституцией Российской Федерации предусмотрены три способа разграничения предметов ведения и полномочий - конституционный, договорный (часть 3 статьи 11) и законодательный (статья 76). Основной закон России определяет предметы ведения Российской Федерации (статья 71), предметы совместного ведения (статья 72), а также полноту государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 73).

     В соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к  недвижимому имуществу относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимому имуществу также отнесены подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты.

     Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая  деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом.

     Таким образом, к объектам имущества казны  Российской Федерации в соответствии с законодательством можно отнести:

     - земельные участки, находящиеся  в федеральной собственности;

     - участки леса, недр, водные объекты  и другие природные ресурсы,  находящиеся в федеральной собственности;

     - недвижимое имущество, в том  числе:

• здания, строения, сооружения, находящиеся в федеральной собственности и не закрепленные за федеральными предприятиями и учреждениями;
• объекты инженерного и коммунального назначения;
• бесхозное имущество (на период установления собственника);
• имущество и имущественные комплексы ликвидированных унитарных предприятий и учреждений;

     - движимое имущество, в том числе  акции (доли, вклады) хозяйственных  обществ и товариществ, находящееся  в федеральной собственности;

     - имущественные права, в том  числе права на объекты интеллектуальной  собственности, полученные за счет средств федерального бюджета;

     - иное, находящееся в федеральной  собственности недвижимое и движимое  имущество, в том числе переданное  в пользование, аренду, залог и  по иным основаниям, выморочное  имущество.

     При этом на законодательном уровне перечень, устанавливающий  исчерпывающий состав имущества, составляющего государственную казну Российской Федерации, и подлежащего государственному учету, ведению и распоряжению, не определен.

     В отсутствие нормативных актов, устанавливающих  перечень имущества казны, документами Росимущества (положение об управлении недвижимым и движимым имуществом, приказ Росимущества от 4 июля 2006 года № 160 «Об отчетности территориальных органов Росимущества по осуществлению полномочий собственника в отношении федерального имущества») имущество, составляющее казну, определено как недвижимое имущество (без земельных участков), не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, в состав которого входит имущество, ранее запрещенное к приватизации и выведенное из имущественных комплексов приватизированных предприятий, включающее в себя объекты нежилого назначения, изъятые из гражданского оборота (ограниченные в обороте), и объекты жилого фонда, подлежащие передаче муниципальным образованиям.

     Также в состав имущества казны входят: здания различного назначения, помещения (жилые и нежилые), сооружения, в том числе: взлетно-посадочные полосы, дороги, причальные стенки, инженерно-технические коммуникации, объекты незавершенного строительства, выморочное имущество.

     При этом в Росимуществе отсутствует  единое мнение по этому вопросу. Так, в письме Росимущества от 15 июня 2007 года в адрес собственных территориальных управлений приведен исчерпывающий перечень «объектов учета реестра, составляющих государственную казну Российской Федерации», это:

     а) земельные участки, находящиеся  в федеральной собственности;

     б) участки леса, недр, водные объекты  и другие природные объекты, находящиеся  в федеральной собственности;

     в) находящиеся в федеральной собственности  акции (доли, вклады) хозяйственных товариществ, а также имеющееся у них имущество, не вошедшее в уставный капитал;

     г) иное находящееся в федеральной  собственности недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и  по иным основаниям».

     Основная  масса объектов, относящихся к  имуществу казны, формируется за счет имущества, не вошедшего в состав подлежащих приватизации активов государственных  предприятий и изымаемого собственником  в соответствии с законодательством (государственными программами приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

     В соответствии с Государственной  программой приватизации государственных  и муниципальных предприятий  в Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации  от 24 декабря 1993 года № 2284) в том числе не подлежали приватизации: недра, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, частотный и орбитальный ресурс космических систем, в том числе: охраняемые или особым образом используемые природные территории с находящимися на них объектами недвижимости; движимые и недвижимые объекты исторического и культурного наследия федерального значения (по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации); водохозяйственные и мелиоративные системы и сооружения; портовые гидротехнические сооружения и объекты, обслуживающие Северный морской путь, атомный, учебный, гидрографический, ледокольный флот, имущество для проведения спасательных работ и ликвидации разливов нефти в море, объекты и сооружения, входящие в системы управления движением судов; объекты, предприятия и оборудование для захоронения твердых и жидких радиоактивных и ядовитых химических отходов; объекты, системы и средства управления воздушным движением аэропортов и авиапредприятий, связанных с обеспечением единой системы управления воздушным движением нижнего и верхнего воздушного пространства; аэродромы федерального значения; защищенные объекты органов государственного управления, защитные сооружения гражданской обороны, материальные ценности второй группы и отдельно стоящие специализированные складские помещения для их хранения.

     Большая часть объектов недвижимого имущества, составляющего казну Российской Федерации, являются объектами социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не вошедшими в уставный капитал приватизированных предприятий.

     В соответствии со статьей 154 пункта 11 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данные объекты подлежат передаче в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

     Приказом  Росимущества от 29 ноября 2006 года № 241 территориальным управлениям Росимущества делегированы полномочия по передаче имущества из федеральной собственности  в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в федеральную собственность, а также утверждению актов приема-передачи имущества.

     В том числе, территориальные управления в отношении имущества, составляющего казну Российской Федерации, по месту расположения такого имущества принимают решения о передаче в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность объектов жилищного фонда (за исключением специализированного жилищного фонда) и инженерной инфраструктуры, необходимой для обеспечения эксплуатации объектов жилищного фонда; зданий детских дошкольных учреждений; федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, подведомственных Федеральной службе по труду и занятости, Федеральному агентству лесного хозяйства, имущества ликвидированных федеральных государственных учреждений ветеринарии.

     В 2006 году на основании распоряжений Росимущества на другой уровень публичной  собственности передано более 10 тыс. объектов недвижимого имущества, относящихся к казне Российской Федерации.

     До  середины 2006 года процесс передачи имущества проходил активно. Однако с выходом в 2006 году постановления  Правительства Российской Федерации  от 13 июля 2006 года № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации» процесс передачи имущества замедлился.

     Так была практически прекращена массовая передача федерального имущества Чеченской Республике, так как представляемые документы не отвечали требованиям этого постановления.

     На  сегодняшний день передача осуществляется согласно административному регламенту Федерального агентства по управлению государственным имуществом, процедура осуществления передачи описана в блок-схеме «Административная процедура Осуществление передачи имущества из состава казны РФ, в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» Рисунок 2.

     Росимущество  в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 года № 691, осуществляет в порядке и пределах, определенных законодательством, полномочия собственника в отношении имущества, в том числе составляющего казну Российской Федерации.

     При этом по мнению Росимущества, основной задачей управления федеральным  имуществом казны является минимизация  такого имущества. Агентством в настоящее  время осуществляются мероприятия, направленные:

     - на передачу имущества казны  в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность как имущества, необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации или решения вопросов местного значения (в 2006 году передано 10274 объекта);

     - закрепление имущества казны  за отраслевыми федеральными  предприятиями и учреждениями  на основании предложений отраслевых  федеральных органов власти.

     В настоящее время в Росимуществе числятся более 100 тыс. записей об объектах недвижимого имущества казны (без земельных участков), оставить планируется не более 6 тыс. (в основном имущество мобилизационных мощностей). По состоянию на 1 января 2010 года в федеральной собственности находилось 53586 зданий и помещений (без учета сооружений и иных объектов), составляющих казну Российской Федерации. Из них передано в аренду 2868 объектов (5,35 % от общего количества), в безвозмездном пользовании находится 11374 объекта (21,22 %), в фактическом пользовании - 24961 объект (46,58 %). Остальные объекты казны Российской Федерации или не используются, или информация об их использовании в Росимуществе отсутствует.

     Росимущество, осуществляя права собственника имущества, находящегося в составе  казны РФ, может распоряжаться  собственностью различными способами. Одним из таких способов распоряжения имуществом является передача его в аренду.

     В 2010 году на условиях договорных арендных отношений находится только 5,3 % зданий и помещений, отнесенных к имуществу  казны. В Московской области в  аренде находилось 2 % федерального имущества казны.

     По  сведениям Росимущества, доля поступлений  в федеральный бюджет в 2010 году составила 19,9 % (около 3600 млн. рублей) от общих поступлений  от аренды объектов федерального недвижимого  имущества, а доля задолженности  по поступлениям составила 27,8 % от общих сумм задолженности по договорам аренды.

     При этом проведенные расчеты показывают, что увеличение только на 1 % (2240 тыс. кв. м) площади объектов недвижимого  имущества, вовлеченных в хозяйственный  оборот на возмездной основе, может увеличить доход бюджета на 1,5 млрд. рублей в год.

     По  сведениям Росимущества, в 2010 году действовало 64,9 % договоров, расчет арендной платы  по которым проведен в нарушение  Федерального закона «Об оценочной  деятельности в Российской Федерации» на основании ведомственной методики (утвержденный распоряжением Мингосимущества России от 30 апреля 1998 года № 396-р), занижающей рыночную стоимость аренды в 2 и более раза.

     Проведенные Счетной палатой проверки показали, что в результате отсутствия контроля со стороны Росимущества в 2008-2009 годах в Пермской области заключение договоров об использовании и распоряжении объектами федерального имущества (нежилых помещений, земли) проводилось без определения их рыночной стоимости (ставки) независимым оценщиком.

     Территориальное управление Росимущества по Ставропольскому  краю при передаче в аренду земельных  участков коммерческим организациям не определяло их рыночную стоимость в  соответствии с законодательством  Российской Федерации об оценочной  деятельности. В результате объем недополученных средств в федеральный бюджет в 2008 году только по

     Более 99 % договоров аренды недвижимого  имущества казны заключено без  проведения конкурсов в нарушение  постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 года № 685 «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества» (с изменениями от 23 марта 2006 года). Так, Территориальным управлением Росимущества по Пермской области был заключен договор краткосрочной аренды пассажирского причала с ООО «ФИН» без проведения конкурса на основании одной заявки, поступившей 13 апреля 2008 года, без оповещения других кандидатов об условиях конкурса.