Современное состояние и основные проблемы социально-экономического развития муниципального образования. 2

Тема: «Современное состояние и основные проблемы социально-экономического развития муниципального образования»

Введение

Глава 1. Общая характеристика полномочий местного самоуправления в социально-экономическом  развитии муниципального образования

1.1. Понятие и структура органов местного самоуправления

Местное самоуправление является институтом государственного устройства и представляет собой часть структуры государства как политико-территориального образования.

В ст.3 Европейской Хартии местного самоуправления записано следующее: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [2, с. 1].

В п.2 ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма  осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [6, с. 3].

Основная цель местного самоуправления – обеспечить эффективность управления в местах совместного проживания людей, создать все условия, необходимые для жизнедеятельности населения, максимально приблизив к населению сам управленческий процесс.

Одним из отличий различных  систем местного самоуправления является территориальная организация местного самоуправления. Существуют два основных подхода к ней – так называемые поселенческий и территориальный. В первом случае муниципальные образования формируются в границах поселений (городов, поселков, сельских населенных пунктов), не исключая возможности включения в эти границы прилегающих территорий, во втором – в границах более крупных территориальных образований, представляющих собой объединение нескольких (иногда значительного числа) поселений с целью совместного осуществления местного самоуправления [21, с. 359]. Для современной России характерно сочетание поселенческого и территориального принципов [18, с. 40].

Территориальные правовые основы местного самоуправления в общем  виде определены ч.1 ст.131 Конституции  РФ: местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно [1, с. 85].

Это убедительно доказывает, что муниципальное образование это образование со всеми полагающимися атрибутами должен стать крупный город или район, имеющий отлаженные хозяйственные связи и развитую инфрастуктуру.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Это означает, что все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих городских и сельских поселений, муниципальных районов и внутригородских территорий городов Москвы и Санкт-Петербурга реализацию права на местное самоуправление.

Местное самоуправление должно быть максимально приближено к населению и обеспечивать защиту и осуществление интересов граждан, которые основаны на совместном проживании во всех городских поселениях, крупных и больших сельских поселениях, сельских округах.

До 1993г. в России местное самоуправление осуществлялось в 29445 административно-территориальных единицах, в 1999г. – 13669 муниципальных образованиях, а на начало 2002г. – 13496, в 2007г. – 24396 [66, с. 290].

Во Франции, например, действуют более 36000 коммун (муниципалитетов), причем 90% из них имеют менее 2000 жителей. В Италии образовано 8000 муниципалитетов, а в небольшой Швейцарии насчитывается более 3000 общин. Анализ данных свидетельствует, что после 1993г. местное самоуправление не приблизилось, а, наоборот, во многих субъектах Российской Федерации значительно удалилось от городских и сельских поселений не только по сравнению с советским периодом развития России, но даже и по сравнению с 1917г., когда были образованы земские учреждения в волостях. К тому же появилась тенденция к объединению муниципальных образований, к еще большему их укрупнению.

Полянский В.В. отмечает, что Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает создание огромного количества новых муниципальных образований (примерно в восемь раз больше, чем существует в настоящее время), однако для этого не созданы необходимые материальные, финансовые условия – нет ни денег, ни профессионалов [58, с. 47].

Необходимо  наличие определенных социально-экономических факторов, благоприятствующих созданию самоуправляющегося муниципального образования, которые выступают существенными социально-экономическими признаками состоявшегося муниципального образования:

1) экономическая самодостаточность территории (наличие достаточного числа хозяйствующих субъектов, имеющих возможность и заинтересованность финансово ее обеспечивать);

2) особое место территории  в системе общественного разделения  труда (привлекательность для  сторонних инвесторов и возможность влияния на развитие других территорий);

3) значительная доля  активного населения (достаточное  число граждан, способных решать  вопросы местного значения и  проводить для этого организационную  работу);

4) заинтересованность региональной власти в наличии территориальных единиц, способных к самообеспечению и пользующихся поддержкой населения [30, с. 519].

В Российской Федерации  в результате формирования органов местного самоуправления в 1996-2003гг. в основном сложились три формы территориальной организации местного самоуправления:

1. Муниципальные образования созданы практически во всех административно-территориальных единицах (в районах, городах, поселках и сельских округах). В этих случаях система муниципальных образований представляет двух-трехуровневую структуру. Двухуровневая структура – когда в границах территории муниципального образования района имеются муниципальные образования городов районного значения, поселков и сельских округов, а в границах территории муниципального образования города регионального значения созданы внутригородские муниципальные образования. Трехуровневая структура – когда в районе в границах территории муниципальных образований сельских округов имеются муниципальные образования сельских поселений.

2. Муниципальные образования созданы лишь в районах и городах регионального значения, а также в некоторых городах районного значения, поселках городского типа и сельских округах. Как правило, в этих случаях муниципальные образования в границах своих территорий не имеют других муниципальных образований.

3. Муниципальные образования созданы преимущественно в городах и сельских округах, а иногда еще и в сельских поселениях.

Наличие территории является одним из необходимых элементов  статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его границах [11, с. 253].

В соответствии с п.1 ст.2 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. №131-ФЗ муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения [6, с. 2].

Муниципальное образование  обретает статус органа местного самоуправления, если управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, обладает правом установления местных налогов и сборов или учреждения муниципальных предприятий, а также имеет выборные органы представительной и исполнительной власти [63, с. 154].

Муниципальное образование  приобретает правоспособность с момента своего возникновения (образования). Моментом его возникновения и соответственно приобретения правоспособности необходимо считать момент вступления в силу правового акта, определившего их границы [43, с. 52].

Под структурой органов местного самоуправления понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления [33, с. 25].

В структуру  органов местного самоуправления согласно ст.34 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения [6, с. 25].

В соответствии с ч.2 ст.34 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации должно быть обязательным [6, с. 25].

О первичности статуса  главы муниципального образования  по отношению к статусу председателя представительного органа (главы  местной администрации) говорит и формулировка п.2, 3, 5 ч. 2 ст.36 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», из которой ясно, что именно глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа (возглавляет местную администрацию), а не наоборот [48, с. 43].

Полномочия главы муниципального образования общего характера изложены в ч.4 ст.36 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

1) представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действие без доверенности от имени муниципального образования;

2) подписание и обнародование нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

3) издание правовых  актов в пределах своих полномочий;

4) право требования созыва внеочередного заседания представительного органа.

5) обеспечение осуществления  органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Орган местного самоуправления –  это орган публичной власти, не входящий в систему органов государственной власти, действующий на территории муниципального образования, обладающий внутренней организационной структурой, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [50, с. 37].

В словаре под редакцией С.И. Ожегова термин «представительный» определяется как: 1) выборный, основанный на представительстве; 2) вполне отражающий чьи-либо интересы [55, с. 581]. В свою очередь, термин «выборный» это: 1) замещаемый по принципу выборности; 2) человек, избранный группой людей для представительства где-либо в качестве ходатая [55, с. 109].

В ч.2 ст.35 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах [6, с. 26].

Представительный орган муниципального образования – это орган публичной  власти, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, и наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Представительный орган муниципального образования может формироваться двумя способами: посредством муниципальных выборов, т.е. прямым голосованием и путем делегирования, т.е. «косвенным», опосредованным голосованием.

Таким образом, голосование на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании – важнейший критерий, позволяющий отличить выборный орган.

Представительные органы занимают особое, ведущее положение в системе  местного самоуправления. Представительные органы избираются непосредственно  самими жителями муниципального образования  и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач [62, с. 113].

Согласно ст.37 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации [6, с. 28].

В соответствии со ст.38 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности [6, с. 29].

В ч.2 ст.130 Конституции РФ упоминаются «выборные и другие органы местного самоуправления». А ч.1 ст.131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно [1, с. 85]. Однако данные конституционные положения необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции РФ. Так, в соответствии с п.«н» ч.1 ст.72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов [1, с. 67].

Согласно ч.1 ст.34 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. В нее могут входить органы, которые должны быть обязательно образованы, а также иные органы и выборные должностные лица [6, с. 25].

В соответствии со ст.12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако, несмотря на то, что органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, они остаются в системе государственно-властных отношений [1, с. 7].

В Федеральном  законе «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» прописаны случаи участия  органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления. Так, ч.5 ст.37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что при формировании конкурсной комиссии для замещения должности главы местной администрации в муниципальном районе (городском округе) одна треть ее членов назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В соответствии с ч.3 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, утверждаются федеральными законами и законами субъектов РФ [6, с. 29].

Если лицо назначается на должность главы  местной администрации муниципального района (городского округа) по контракту, то уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут  быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (ч.4 ст.37 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Органы государственной  власти могут участвовать в вопросах прекращения полномочий органов  местного самоуправления. Так, контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (п.2 ч.11 ст.37 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») [22, с. 79].

В настоящее время  большинство муниципальных образований  являются дотационными, несостоятельными в финансовом отношении. Такое положение  определяет зависимость муниципальных образований от органов государственной власти. Также следует учитывать, что в переходный период муниципальной реформы местная власть оказывается недостаточно подготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояния муниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количества квалифицированных кадров.

Таким образом, местное самоуправление можно определить как особый институт государственного устройства, наделенный публичной властью  в целях наиболее эффективного решения части общегосударственных дел в границах муниципального образования посредством осуществления самостоятельной и ответственной управленческой деятельности органами местного самоуправления либо населением непосредственно в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

В настоящее время  местное самоуправление проходит трудный  путь самоидентификации, поиска оптимальной  структуры, которая позволит эффективно взаимодействовать со всеми ветвями и уровнями власти.

Целью муниципального образования и органов местного самоуправления является развитие населения  как создателя и потребителя  благ на основе сбалансированного роста  производительности труда и конечного  потребления. Решение этой задачи возможно лишь через совершенствование демографической и социальной структуры, повышение эффективности производства, технической вооруженности труда, уровня и качества жизни, улучшение экологических условий. Необходимо также совершенствовать экономические отношения, связанные с созданием условий для активизации предпринимательства и инвестиционной деятельности, функционирования рынка, с использованием различных форм собственности, с развитием новых форм территориальной экономической организации. Эти и другие мероприятия имеют одну главную цель – превратить муниципальное образование в основное звено территориального хозяйствования и самоуправления, поднять на новый уровень его социально-экономического развития.

1.2. Полномочия органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии муниципального образования

Основной  целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов по удовлетворению бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Для этого в распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы публичной власти организуют на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих услуг и товаров [22, с. 81].

Вместе с тем реализация органами местного самоуправления своих  полномочий зависит от того, насколько  эффективно они будут использовать имеющиеся в их распоряжении ресурсы. Для этого органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей муниципального хозяйства, частного сектора производства и потребления, а также социальной сферы муниципальных образований.

В настоящее время у органов местного самоуправления не хватает финансовых ресурсов для формирования и реализации планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, осуществления капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие экономики соответствующих территорий. Размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей.

Земельный налог и  налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, пока не могут стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов.

В.С. Мокрый отмечает, что все налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов не могут обеспечить формирование достаточной собственной доходной базы местных бюджетов. В большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации [52, с. 21].

Органы местного самоуправления, выступая в качестве представительной и исполнительной власти, вправе:

• оценивать состояние муниципальных образований, обосновывать цели и задачи его развития;

• обеспечивать права граждан и юридических лиц;

• регулировать отношения хозяйствующих субъектов различных форм собственности;

• развивать новые формы экономической организации;

• выступать в качестве собственника и непосредственно хозяйствовать, создавая соответствующие структуры.

Органы местного самоуправления не в состоянии полностью охватить все многообразие хозяйственных  вопросов, поэтому методы их работы должны носить преимущественно организаторский характер. Они должны заниматься главным образом созданием благоприятных экономических и организационных условий для деятельности хозяйствующих субъектов.

Муниципальный сектор экономики по своей природе эффективнее других функционируют в сферах разработки и проведения политики развития, обеспечения социальной справедливости, поддержание стабильности в предоставлении услуг населению.

Деятельность местных властей  в сфере экономики, учитывая ограниченность ресурсов, заключается в ускорении необходимых процессов, а не в прямом участии в деятельности отдельных предприятий. Процесс формирования конкретной местной экономической политики заключается в подготовке стратегии экономического развития города и концепции местной экономической политики.

Основные сферы деятельности местных  органов власти при проведении местной  социальной политики:

• определение и оценка реального качества жизни всех социальных групп и слоев населения;
• прогноз возможных изменений положения социальных групп и слоев под воздействием экономических и социальных факторов;
• разработка основных принципов, целей и задач формирования и реализации социальной политики;
• выявление общих проблем каждой из социальных групп;
• изыскание источников финансирования мероприятий;
• разработка проектов по решению социальных проблем;
• исследование отношения населения к предлагаемым проектам;
• корректировка проектов с учетом общественного мнения;
• реализация проектов и программ, включая контроль за реализацией.

Последовательность (технология) разработки местной социально-экономической  политики включает:

• определяется система показателей, характеризующих качество жизни населения, образующего местное сообщество;
• определяется фактическое значение показателей качества жизни местного сообщества;
• выявляются причины отрицательных и положительных отклонений фактических значений показателей качества жизни местного сообщества от показателей, принятых за базу;
• определяются резервы повышения показателей качества жизни;
• определяются возможности улучшения качества жизни населения за счет бюджетных, внебюджетных, привлеченных и заемных средств;
• определяется размер финансовых и материальных средств, необходимых для достижения высоких показателей качества жизни населения.
• производится правовое, информационное, техническое, кадровое, социально-экономическое обеспечение практической реализации разработанной социально-экономической политики.
• проверяется готовность к реализации разработанной местной социально-экономической политики и принимается решение о ее практическом осуществлении [63, с. 256].