Способы местного самоуправления

Введение

Местное самоуправление, как одна из основ конституционного строя, представляет собой основополагающий принцип  организации и осуществления  власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране. Местное самоуправление занимает уникальное место в политической системе России и является ключевым институтом отечественного гражданского общества, обеспечивая прямое и непосредственное участие граждан в общественно-политической жизни, в управлении своей территорией.

В настоящее время наиболее актуальным вопросом является непосредственное осуществление  управления населением на муниципальном  уровне. Сейчас как никогда общество заинтересовано в осуществлении  доступных им полномочий самостоятельно. Во-первых это связано со сложившейся обстановкой в стране: все чаще возникают вопросы о несостоятельности государственной власти, возрастает численность аппозиции. Во-вторых общество стало реально осознавать свои права в области управления государством как на федеральном, так и на местном уровне. Но в связи недостаточным регулированием данного вопроса зачастую возникают проблемы при реализации данных прав. Общество учится инициировать, организовывать и проводить мероприятия, на которых осуществляется управление, а органы власти, органы местного самоуправления учатся сдерживать данные действия. Так как иногда вопросы решаемые населением приходятся не «на руку» власти. Именно формы непосредственного управления составляют основные демократические начала государства, на наш взгляд,  поэтому данные формы требуют особого внимания со стороны государства и общества.

Данная работа посвящена формам непосредственного управления граждан  на муниципальном уровне. Данные формы  содержатся в гл.5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» №131 от 06.10.2003 г. Через анализ федерального и регионального законодательства рассматриваются основные вопросы организации и проведения таких форм непосредственного управления граждан как: местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, собрание граждан, конференция граждан, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опрос граждан, голосование по отзыву депутата или члена выборного органа местного самоуправления. Также уделяется внимание публичным мероприятиям, собрания, митинги, шествия, пикетирования, демонстрации, по средствам которых также может осуществляться непосредственное управление на муниципальном уровне.

Рассматриваются проблемные вопросы, связанные в первую очередь с  инициированием данных мероприятий  населением. На примере конкретных правовых актов рассматривается  порядок организации и проведения форм непосредственного управления граждан, а также приводятся выводы по улучшению данного порядка.

Целью данной работы является анализ порядка организации и проведения форм непосредственного управления граждан.

Задачи, решаемые в процессе исследования:

1. Рассмотрение основных форм непосредственного управления граждан.
2. Анализ федерального, регионального законодательства, а также локальных нормативных актов, регламентирующих формы непосредственной демократии.
3. Выявление проблем реализации населением прав на осуществление непосредственного управления.
4. разработка предложений по улучшению порядка организации и проведения форм непосредственного управления граждан.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяются цель и задачи работы.

В первой главе рассматриваются  основные формы непосредственной демократии на муниципальном уровне: местный референдум и муниципальные выборы.

Во второй главе рассматриваются иные формы непосредственного управления граждан на муниципальном уровне: собрания, сходы, конференции граждан, правотворческая инициатива граждан и обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и опрос граждан, голосование по отзыву депутата или члена выборного органа местного самоуправления.

В третьей главе рассматривается  участие населения в управлении на муниципальном уровне через публичные  мероприятия.

В заключении на основе выводов  даются конкретные предложения по решению проблем, связанных с реализацией права на непосредственное участие в управлении на муниципальном уровне.

Приводится список использованной литературы и нормативных актов.

В приложении приведены некоторые  статистические данные о проведении местных референдумов в Пермском крае.

Глава 1. Местный референдум и муниципальные выборы как высшие формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления

1.1 Законодательная основа и  стадии проведения местного референдума и муниципальных выборов

Часть 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации  называет высшим непосредственным выражением власти народа референдум и свободные  выборы. Помимо референдума, проводимого на федеральном уровне, существует также местный референдум.

Местный референдум - это голосование жителей муниципального образования по утверждению наиболее важных вопросов местного значения. Законодательное  определение референдума дано в  Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Согласно ст. 2 данного Федерального закона референдум - это форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Наряду с общероссийским референдумом существуют также региональные и местные референдумы. Местный референдум - это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.¹

Как элемент  конституционной системы, местный  референдум закреплен в ч. 3 ст. 3 Конституции  РФ, Федеральных законах об общих  принципах организации местного самоуправления (ст. ст. 3, 22 и др.), об основных гарантиях избирательных прав (ст. 2 и др.). Детально порядок организации и проведения местных референдумов определяют законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований. Так, например, в Пермском крае правовые основы подготовки и проведения местного референдума содержатся в законе «О местном референдуме в Пермском крае» от 19.07.2007 г. Данный закон частично дублирует федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», но в тоже время более детально определяет порядок проведения местного референдума именно в нашем субъекте.

Согласно закона «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» и  закону Пермского края «О местном референдуме» на референдум могут быть вынесены лишь вопросы местного значения в уставе муниципального образования могут быть прописаны вопросы обязательные для вынесения на референдум.

На местный  референдум не могут быть вынесены вопросы: 1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; 2) о персональном составе органов местного самоуправления; 3) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от нее; 4) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; 5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.²

Вопросы, выдвигаемые  на местный референдум, должны быть сформулированы так, чтобы на них можно было дать однозначный ответ, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятых по ним решений.

Приведенные положения  показывают, что компетенция местных  референдумов ограничена. На наш взгляд, это правильно. Вряд ли разумно, например, выносить на референдум такие сложные вопросы, как утверждение местных бюджетов. Перечень вопросов запрещенных к вынесению на местный референдум является окончательным.

Законодатель приводит основополагающие начала проведения местного референдума в ст.3 Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» №67 от 12.06.2002 г. Данные положения полностью дублируются в региональном законодательстве. Так принципами проведения местного референдума в Пермском крае являются: 1) Местный референдум проводится на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании. 2)  Участие в местном референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в местном референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению. 3) Деятельность комиссий при подготовке и проведении местного референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов референдума осуществляется открыто и гласно.     4) В соответствии с федеральным законом иностранные граждане, за исключением случая, указанного в части 5 статьи 3 настоящего Закона, лица без гражданства, иностранные организации не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению инициативы проведения местного референдума и проведению местного референдума, достижению определенного результата на местном референдуме. 5)  Местный референдум организуют и проводят комиссии. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.³

Право гражданина на участие в референдуме основывается на одних принципах, что и право  граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Таким образом участвовать в  референдуме могут лица являющиеся гражданами Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, место жительства которых расположено на территории проведения местного референдума, независимо от расы, пола, языка, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, религиозных убеждений, принадлежности к общественным объединениям, и других обстоятельств.

Не имеют  права участвовать в местном  референдуме граждане, признанные судом  недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Также на основании  международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном  законом, иностранные граждане, постоянно  проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют  право участвовать в местном  референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. Аналогично федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в законе Пермского края дублируются права: на прямое волеизъявление, тайное голосование и равенство участников.

Местный референдум проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Пермского края, настоящим  Законом, иными законами Пермского  края и иными нормативными правовыми актами о референдумах, принимаемыми в Российской Федерации.

Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума: 1)Референдум не назначается  и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения, 2)Представительный орган муниципального образования вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума, 3)Уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится.⁴ Пермском крае данный срок равен 2 годам.

Организация и  проведение местного референдума включает в себя несколько стадий, которые  можно объединить в следующие этапы.

Первый этап выдвижение инициативы. Инициатива проведения местного референдума может исходить от разных субъектов, так согласно Закону Пермского края право требовать назначения референдума принадлежит: 1.гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в местном референдуме; 2. избирательным объединениям, иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдуме и которые зарегистрированы в установленном порядке не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума; 3. совместно представительному органу местного самоуправления, главе местной администрации.⁵ Установление первых двух групп относится к традиционным общедемократическим требованиям к организации публичной власти. Третий способ выдвижения инициативы о местном референдуме является одной из форм защиты от использования местного референдума в целях разрешения возможных конфликтов представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.⁶

Инициатива  проведения референдума, исходящая  от граждан, избирательных, иных общественных объединений, включает несколько этапов. Первое, необходимо образовать инициативную группу местного референдума в количестве не менее 10 человек. Ее может образовать один гражданин или группа граждан на собрании лиц, пользующихся правом участвовать в референдуме. Если инициатива проведения референдума исходит от избирательного объединения, иного общественного объединения, то в этом случае в качестве инициативной группы выступает руководящий орган объединения, его местного отделения, местной организации независимо от его численности. На собрании инициативной группы, заседании руководящего органа объединения утверждается текст выносимого на референдум вопроса.⁷

Во-вторых, инициативная группа обращается в избирательную  комиссию муниципального образования  с заявлением о ее регистрации. В  заявлении должен содержаться вопрос референдума, фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, данные паспорта или заменяющего его документа, адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от нее. Заявление подписывается всеми членами группы. Избирательная комиссия в течение 15 дней со дня поступления заявления рассматривает его. В случае соответствия заявления требованиям закона она передает его в представительный орган местного самоуправления, в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы. Представительный орган местного самоуправления должен в течение не более 20 дней проверить соответствие выдвигаемого на референдум вопроса требованиям законодательства. Если названный орган признает законность формулировки вопроса, то избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня решения представительного органа регистрирует группу и выдает ей свидетельство о регистрации, о чем извещает средства массовой информации. Отрицательное решение представительного органа влечет отказ в регистрации инициативной группы со стороны избирательной комиссии муниципального образования в тот же срок. Отказ в регистрации должен быть письменным, мотивированным. Отказ по мотивам целесообразности не допускается. Он может быть обжалован в суд. После принятия решения о регистрации инициативная группа не вправе менять формулировку вопроса, выносимого на референдум, или выдвигать иные вопросы.

В-третьих, в  поддержку инициативы проведения референдума  проводится сбор подписей участников референдума, в количестве не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума. Он проводится со дня, следующего за днем получения свидетельства о регистрации инициативной группы. Срок сбора подписей устанавливается законом субъекта РФ и не может быть менее 20 дней.  Сбор подписей проводится на подписных листах, содержащих формулировку вопроса, который предлагается вынести на референдум. Гражданин, поддержавший инициативу проведения референдума, собственноручно проставляет в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, указывая при этом свою фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа.⁸ После окончания сбора подписей, но не позднее срока действия регистрационного свидетельства инициативная группа подсчитывает общее число подписей, а также число подписей по каждому населенному пункту и составляет итоговый протокол. Подписные листы и подлинный экземпляр итогового протокола передаются представителями инициативной группы в избирательную комиссию муниципального образования, которая в течение 15 дней проверяет представленные материалы. В случае соответствия порядка выдвижения инициативы требованиям закона комиссия направляет подписные листы, итоговый протокол инициативной группы, копию своего постановления в представительный орган местного самоуправления. Копия постановления комиссии направляется также инициативной группе.

Инициатива  проведения референдума, выдвинутая совместно  представительным органом местного самоуправления и главой местной  администрации, оформляется их правовыми  актами.⁹

Второй этап назначение местного референдума. Назначение и проведение референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации.

Принятие органом  местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

Местный референдум назначается представительным органом  муниципального образования. Представительный орган обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в данный орган документов, на основании которых назначается местный референдум.

В случае если местный референдум не назначен представительным органом  в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, региональных органов государственной власти, избирательной комиссии субъекта Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума. Представительный орган местного самоуправления вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение местного референдума.

Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования.¹⁰

В соответствии с уставом  муниципального образования голосование  на местном референдуме не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования может быть перенесено уполномоченным на то органом на более поздний срок (но не более чем на 90 дней) в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или органы местного самоуправления либо с днем голосования на ином назначенном референдуме.

Решение о назначении референдума, а также о перенесении дня  голосования на референдуме подлежит официальному опубликованию в средствах  массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Третий этап - подготовка к голосованию. Регистрации подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие правом на участие в местном референдуме. Основанием для регистрации участников референдума является постоянное проживания гражданина Российской Федерации в границах территории муниципального образования. Регистрация избирателей, участников референдума осуществляется главой муниципального образования. Списки участников референдума составляются на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации участников референдума. Для проведения голосования и подсчета голосов участников референдума не позднее чем за 45 дней до дня голосования образуются участки референдума  из расчета не более чем 3000 участников референдума на каждом участке. При проведении местного референдума избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума. Иные избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий, осуществляющих формирование избирательных комиссий.¹¹

В случае вынесения на референдум проекта нормативного акта каждый участник референдума не позднее чем за 30 дней до дня голосования имеет право получить текст этого проекта в комиссии муниципального образования. Если референдум проводится по инициативе инициативной группы, то обязанность изготовления и распространения указанного текста возлагается на данную группу.

Четвертый этап - агитация. При проведении референдума обеспечивается свободное проведение агитации в соответствии с действующим законодательством. Граждане Российской Федерации, общественные объединения, политические партии вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за проведение референдума или против его проведения, за участие в референдуме или против участия в нем, за или против вопросов, выносимых на референдум. Федеральными законами гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации. Агитация при проведении референдума может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий), выпуска и распространения агитационных печатных материалов, в иных установленных законом формах. Инициативная группа по проведению референдума вправе самостоятельно определять форму и характер своей агитации через средства массовой информации.

Пятый этап - определение итогов референдума. Референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более 50 процентов граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым на референдуме, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию, то есть обнародованию. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.¹²

Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение  могут быть обжалованы в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.¹³

Принятое на местном референдуме решение  подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования  и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном  референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Еще одной высшей формой непосредственной демократии являются выборы. В Конституции РФ выборы характеризуются как высшее непосредственное выражение власти народа¹⁴, способ осуществления гражданами не только государственной власти, но и местного самоуправления. В ст. 2 Закона «об основных гарантиях избирательных прав выборы названы формой прямого волеизъявления граждан», осуществляемой в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Также муниципальным выборам посвящена ст.23 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где сказано что муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Гарантии  избирательных прав граждан при  проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения  результатов муниципальных выборов устанавливаются Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и принимаемыми в соответствии с ним региональными законами. Так в Пермском крае существует ряд законов, регламентирующих муниципальные выборы: Закон «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Пермском крае» от 09.11.2009, Закон Пермского края от 13.03.2008 № 208-ПК «О выборах должностных лиц муниципальных образований в Пермском крае». В данных нормативных актах утверждается, что муниципальные выборы проводятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", другими федеральными законами, Уставом Пермского края, настоящим Законом, а также уставами соответствующих муниципальных образований.

Также как  и местный референдум организация  и проведение муниципальных выборов  состоит из нескольких этапов. Все  эти этапы можно назвать избирательным  процессом.

Первый этап - назначение выборов. В соответствии с федеральным законодательством муниципальные выборы назначаются уполномоченным на то органом, а именно уточняется в региональном законодательстве представительным органом муниципального образования. В г. Перми решение о назначении муниципальных выборов принимается Думой не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня принятия. Если Дума не назначит выборы в указанные сроки, выборы назначаются в соответствии с действующим законодательством. То есть в соответствии с региональным законодательством выборы назначаются избирательной комиссией муниципального образования не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Решение избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения срока официального опубликования решения о назначении выборов, установленного настоящим Законом.¹⁵

 Если избирательная  комиссия муниципального образования  не назначит в установленный  срок выборы либо если такая  избирательная комиссия отсутствует,  соответствующий суд общей юрисдикции  по заявлениям избирателей, избирательных  объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого представительный орган муниципального образования, а в случае его отсутствия - соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы. При этом суд также вправе возложить на Избирательную комиссию Пермского края обязанность сформировать в десятидневный срок со дня вступления в силу решения суда временную избирательную комиссию в количестве не более 15 членов комиссии. В случаях, установленных Федеральным законом, суд может установить срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы. Срок полномочий и количество членов временной избирательной комиссии с правом решающего голоса устанавливаются Избирательной комиссией Пермского края.¹⁶