Способы обеспечения исполнения обязательств

Министерство образования и  науки Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Ульяновский государственный педагогический университет

им. И.Н. Ульянова

Юридический факультет

Кафедра теории и истории  права и государства.

                                                               «УТВЕРЖДАЮ»

             Зав. кафедры, 

                                                      док. ист. наук:                       ……………

Выпускная квалификационная работа

Тема: «Способы  обеспечения  исполнения  обязательств»

Выполнил: студент 6 курса                 

                                                               заочного отделения 

юридического факультета

………………..                                                                                            

                                                                                        Научный руководитель:

                                                      …………………....                                                                                                                                     

Ульяновск, 2012 г.

Содержание:

Введение…………………………………………………………………...3

Глава 1. Понятие  и принципы взаимодействия федеральных  государственных органов исполнительной власти………………………....11

§  1.1 Понятие  и функции исполнительной власти.…………………...11

§  1.2 Принципы взаимодействия федеральных государственных органов исполнительной власти.…………………………………………….14

§ 1.3 Конституционный  статус Правительства Российской Федерации  как высшего исполнительного  органа государственной власти…………...21

Глава 2. Основные направления реформирования системы федеральных государственных органов исполнительной власти……….27

§ 2.1 Реформирование системы  функционирования государственных  институтов. …………………..........................................................................27

§ 2.2 Основы правового регулирования организации взаимодействия федеральных государственных органов исполнительной власти Президентом и Правительством Российской Федерации.………………..34

§  2.3 Взаимодействие Правительства Российской Федерации  с иными федеральными органами государственной власти.……………………….40

§ 2.4 Взаимодействие органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных  органов федеральных органов  исполнительной власти ……………………………………………………..62

Заключение……………………………………………………………...69

Библиография………………………..………………………………….75

Введение.

От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы социально - экономических  преобразований и наше движение вперед. В управлении страной из трех ветвей власти на исполнительную, ложится основная тяжесть. Слабая исполнительная власть - и никакая другая ветвь власти не решит судьбу дела.

Одна из актуальных проблем  законодательства заключается в  обеспечении необходимого взаимодействия властей и контроле за деятельностью Правительства и органов управления в целом. Однако это не означает полную самостоятельность органов исполнительной власти их полную независимость и бесконтрольность.

Исключив верховенство одной власти над другой, Конституция кардинально изменила взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти, а также сам механизм контроля и подотчетности исполнительной власти. Закрепив самостоятельность каждой из ветвей власти, Конституция вывела центральные федеральные органы исполнительной власти из своеобразного двойного подчинения. В то же время конституционный выбор, сделанный в ходе референдума 12 декабря 1993 г. в пользу сильных прерогатив Президента в государственном руководстве, не оставляет исполнительную власть бесконтрольной в ее самостоятельности.

Многие полномочия Президента непосредственно касаются деятельности Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Хотя Президент  не глава исполнительной власти, он сохраняет мощные рычаги воздействия на Правительство путем персональных назначений членов Правительства и принятия необходимых решений, в том числе в сфере исполнительной власти.

Очевидно и другое. Конституция закрепила ряд функций  непосредственного государственного управления одновременно за Президентом и Правительством. На практике это привело к появлению множества правовых коллизий и управленческих тупиков, требующих законодательного разрешения. Неясно, к примеру, какая мера ответственности лежит на Правительстве по "политическому" и "силовому" блокам министерств и ведомств, находящимся в прямом подчинении Президента. Если Президент осуществляет эти функции непосредственно через министерства (МИД, МВД, Минобороны и др.), минуя Правительство, это неизбежно отрицательно скажется на реализации Правительством своих конституционных правомочий и обязанностей.

В организации федеральной  исполнительной власти пока отсутствует  четкое "разделение труда" между  Президентом и Правительством. В  руках главы государства сосредоточено политическое руководство - определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней политикой. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на Правительство (ст. 114). Ряд министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного подчинения отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен. Подобные ведомства обычно ориентируются в своей деятельности на более сильного "хозяина", а другой выполняет, как правило, минимальные функции по руководству таким подведомственным органом.

Следствием двойного подчинения является неизбежность создания специального аппарата в Правительстве и Администрации Президента, разного рода консультативных советов и комиссий, дублирующих друг друга. В результате появляются дополнительные "координаторы", а система управления еще более усложняется.

Таким образом, независимость  центральных федеральных органы исполнительной власти допустима в  тех пределах и до тех пор, пока их курс отвечает интересам Президента, определяемым им направлениям внутренней и внешней политики. При возникновении разногласий между первыми лицами о путях и способах достижения целей последнее и решающее слово остается за Президентом. Он может принять решение об отставке Правительства, отменить тот или иной правительственный акт (ст. 115 Конституции), наконец, издать указ по вопросу, отнесенному к ведению федерального Правительства.

На практике и после  принятия новой Конституции Президент  неоднократно издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению Правительства, в частности об управлении федеральной  собственностью, индексации вкладов, повышении минимального размера оплаты труда, введении различных социальных выплат и льгот. Оценка таких актов Президента с точки зрения конституционных полномочий и прерогатив различных органов власти - предмет специального рассмотрения. Заметим только, что для эффективного управления страной и исключения коллизий в законодательстве проблема разграничения компетенции Президента и Правительства в сфере исполнительной власти является достаточно актуальной.

Отношения законодательной  власти с исполнительной властью строятся по трем основным направлениям, где они тесно взаимодействуют. Прежде всего они реализуются через принимаемые парламентом законы, которые Правительство как исполнительная власть должно исполнять и проводить в жизнь. Другое направление проходит в согласовании их интересов при утверждении федерального бюджета. Для парламента это активный рычаг воздействия на Правительство, он обеспечивает возможность финансового контроля за деятельностью Правительства.

Третья, энергично развивающаяся область сотрудничества Правительства с палатами Федерального Собрания касается законопроектной работы. Как субъект законодательной инициативы Правительство обеспечивает подготовку значительной части законопроектов, вносит их в Государственную Думу, назначает своих официальных представителей, участвует в согласительных, рабочих и иных комиссиях по доработке законопроектов. Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе по законопроектам, вносимым Президентом.

За последние годы Правительство достаточно активно  проявило себя как участник законодательной  инициативы, ответственный прежде всего за экономический блок законопроектов, создающих правовую основу развития реформ и обеспечивающих социальную защищенность граждан.

Вместе с тем выявились  некоторые негативные моменты "использования" законотворческих предложений Правительства. Значительная часть законопроектов, внесенных Правительством после незначительных корректировок в комитетах Государственной Думы, рассматриваются и фигурируют как депутатские законопроекты. Нередко депутаты используют в качестве основы для своих законопроектов те наработки, которые сделаны в министерствах и ведомствах¹. Все чаще мы имеем дело с ведомственным лоббизмом, когда инициатива исходит от самих ведомств и реализуется их "представителями" в парламенте. И это несмотря на то, что в Регламенте Правительства имеется прямое запрещение федеральным органам исполнительной власти представлять законопроекты в палаты Федерального Собрания, минуя Правительство.

Поэтому многие оценки депутатов  о слабом участии Правительства  в законотворческом процессе представляются поверхностными. Так, было высказано мнение, что "вряд ли можно признать нормальным, когда на долю Правительства приходится менее чем одна шестая от общего числа законопроектов, внесенных в Думу. В абсолютном большинстве парламентов 80 - 90 процентов законопроектов представляются правительством"². "Лукавство" этих цифр заключается в том, что если из общего количества принятых федеральных законов исключить свыше 90 федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерации (которые в силу их специфики должны учитываться "отдельной строкой"), то на долю Правительства приходится свыше 50 процентов внесенных и принятых законов.

В отличие от законодательной  и судебной власти, органы которых  работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть всегда работает в "системе", т.е. с определенной административной субординацией и последовательностью внутренней организации, что позволяет, руководствуясь законом, осуществлять управленческие функции и оперативно проводить в жизнь принимаемые решения.

Правительство и другие структуры исполнительной власти не могут эффективно работать вне рамок  единой системы. В унитарном государстве  исполнительная вертикаль действует "в чистом виде", т.е. на основе строгой иерархии и подчиненности. В федеративном государстве система органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, сам механизм действий администрации, правительств республик, краев, областей находится в постоянном взаимодействии, сцепке с федеральными властями, и прежде всего с Правительством и его органами. Особенно это касается обширной сферы предметов совместного ведения.

Федеральным законом (ст. 77 Конституции) устанавливаться лишь общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому одной из неотложных задач Правительства становится определение конкретных форм и методов взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Федерации, порядка и процедуры обсуждения предложений и решения вопросов по предметам федерального и совместного ведения. Особо актуальны вопросы взаимного делегирования полномочий, разрешения споров и разногласий между органами исполнительной власти.

Необходимо отметить, что активные полномочия субъектов Федерации в рамках предметов собственной компетенции и совместного с федеральными властями ведения охватывают весьма широкую сферу хозяйственной деятельности, социально - культурного строительства и законодательства. Тем самым конституционные положения создают прочный фундамент для гармонизации интересов Федерации и ее регионов, практического осуществления децентрализации власти и организации местного самоуправления.

Смысл нововведений не в  административном подчинении органов исполнительной власти на местах Центру, а в необходимости проведения единой политики в сфере управления, исполнения федеральных законов Правительством Российской Федерации совместно с правительствами и администрацией всех субъектов Федерации. Говоря о системе исполнительной власти в Российской Федерации, нужно учитывать именно ее федеративное устройство. Такой системы не может быть на уровне законодательных органов, поскольку Федеральное Собрание, в отличие от прежнего Верховного Совета, не направляет деятельность представительных органов власти на местах, да и сам процесс принятия законов и иных актов представительными органами субъектов Федерации, исходя из их законодательных функций, не требует указаний и директив федеральных органов.

Основной Закон упрочил вертикаль исполнительной власти в рамках полномочий Российской Федерации (ст. 71) и предметов совместного ведения федеральных властей и субъектов Федерации (ст. 72). Законодательное закрепление единой системы исполнительной власти в этих сферах (ст. 77) ставит Правительство во главу угла как орган, возглавляющий, объединяющий и координирующий деятельность всех исполнительных властных структур, отвечающий за состояние управления делами государства. Обеспечение единства исполнительной власти в Российской Федерации на основе строгого соблюдения Конституции, сочетания интересов Федерации и ее субъектов становится одной из первостепенных задач Правительства.

Рациональное выполнение исполнительно - распорядительных функций, исключение при этом дублирования и несогласованности, обеспечение постоянного контроля за исполнением правительственных решений, повышение персональной ответственности государственных служащих любого ранга за выполнение принятых решений являются главным содержательным критерием указанных нормативных актов.

Объектом  настоящего исследования является система федеральных государственных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Предметом исследования выступают: правовые нормы, устанавливающие модели и типы взаимодействия федеральных государственных органов; принципы, влияющие на формирование  и функционирование федеральных государственных органов исполнительной власти; практическая деятельность по осуществлению государственной политики и нормативно правовому регулированию сфер общественной жизни.

На основании всего  выше сказанного следует выделить цель, предмет и задачи исследования проведенного в данной работе:

Цель исследования - комплексный теоретический анализ основных правовых проблем, связанных с функционированием и взаимодействием федеральных государственных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели в рамках данного исследования решаются следующие задачи: теоретическое обобщение основных юридических понятий, связанных с функционированием системы государственной власти; анализ особенностей и состава нормативно-правовых актов, влияющих на функционирование и взаимодействие федеральных государственных органов; определение основных принципов правового регулирования деятельности государственных органов; разработка предложений по совершенствованию отдельных норм и принятию новых нормативно-правовых актов, направленных на оптимизацию правового регулирования осуществления исполнительной власти  и др.

Глава 1.

Понятие и принципы взаимодействия федеральных государственных органов исполнительной власти.

1.1 Понятие  и функции исполнительной власти.

Первоначально, особого внимания заслуживает раскрытие  понятия "исполнительная власть Российской Федерации".

Дело в том, что это понятие и в теоретической мысли, и в общественной практике трактуется весьма по-разному. Прежде всего сказываются стереотипы советского периода, когда деятельность Совета Министров (Правительства) усматривали в исполнении руководящей и направляющей роли партии. Правительство не имело собственных функций в выработке государственной политики и должно было лишь исполнять то, что ему предписывали.

Проведенное Конституцией Российской Федерации разделение осуществления  государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) определило, что исполнительная власть соотносится с законодательной и призвана обеспечивать, прежде всего, практическую реализацию Конституции и законов Российской Федерации. Отсюда логично проистекают и взаимоотношения органов исполнительной власти с органами судебной власти³.

Формула разделения осуществления государственной  власти ориентирует на адекватную интерпретацию  сущности исполнительной власти. Важно  также учитывать, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 10) "органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Следовательно, и исполнительная власть Российской Федерации, т.е. всего государства, должна иметь самостоятельные характеристики.

Конституционные документы и государственно - правовое знание многих стран под исполнительной властью подразумевают основной, ведущий механизм государственного управления общественными процессами. Считается, что именно исполнительная власть (через систему своих органов) призвана, исходя из конкретных обстоятельств, непосредственно и практически целеполагать, организовывать и регулировать общественную (публичную) жизнедеятельность людей⁴.

Управление - творческий, интеллектуальный процесс, направленный на инновационное изменение общественных явлений и отношений. Оно всегда связано с преломлением норм законов, положений программ и концепций, пожеланий и замыслов в реальную практику поведения и деятельности людей и их коллективов. Но поскольку термин "государственное управление" не употребляется в Конституции Российской Федерации, некоторые ученые и практики стали полагать, что исполнительная власть не обладает управленческими свойствами и представляет собой некое формальное явление, лишь отвечающее на импульсы общества. Исполнительную власть пытаются лишить активного, созидательного, конструктивного, преобразующего характера⁵.

Между тем исполнительная власть объективно, даже если это недостаточно четко отражено в конституциях или  иных нормативных правовых актах, выполняет  перед обществом, во взаимоотношениях с ним такие функции:

а) обеспечивает практическое исполнение законов и  актов главы государства путем  их применения в конкретных ситуациях  и для решения конкретных вопросов;

б) непосредственно  управляет общественными процессами, поведением и деятельностью людей в целях поддержания и качественного преобразования воспроизводственной системы - системы создания, обращения и потребления материальных, социальных и духовных продуктов;

в) выполняет  по отношению к гражданам и  их организациям экономические, социальные и правовые функции, возложенные в современный период на государство и его аппарат;

г) осуществляет государственный менеджмент (непосредственное управление) в отношении объектов государственной собственности, вовлеченных  в рыночный экономический оборот⁶.

С точки зрения поддержания должного уровня управляемости общества, исполнительная власть занимает исключительно весомое и ответственное место, что предъявляет высокие требования к ней в смысле ее правового регулирования, системной организации, технологий функционирования, профессиональной подготовки персонала и других параметров. Именно состояние исполнительной власти определяет характер и результативность взаимодействия государства и общества, государственных органов и граждан.

1.2 Принципы  взаимодействия федеральных государственных органов исполнительной власти.

Поясним вначале  смысл принципа. Это - исходное положение, основа устройства, главное правило  деятельности. Принципы, содержащиеся в правовых актах, представляют собой  нормы - принципы. Им присущи: а) закрепление сущностных характеристик правового явления; б) длительное существование; в) устойчивая нормативная ориентация субъектов права; г) базовая роль для других правовых норм⁷.

Приведем здесь  основные принципы взаимодействия федеральных  государственных органов исполнительной власти. Их семь, они типичны и применимы как к взаимодействию, так и к деятельности всех органов исполнительной власти, а также иных органов государственной власти.

Особое выделение  принципов свидетельствует об их значении как разновидности правовых регуляторов.

При сомнениях  в толковании норм принципы могут  служить содержательным критерием  их оценки.

Принципы служат обязательным нормативным ориентиром для многих  законов, особенно для  тех, которые регулируют правовое положение и деятельность органов исполнительной власти. Именно принципы служат своего рода исходной базой для: а) принятия любых решений; б) совершения различных действий; в) подзаконного правотворчества; г) применения органами исполнительной власти законов. С этими принципами должны соизмеряться как совершаемые, так и планируемые, предполагаемые акты и действия федеральных органов исполнительной власти⁸.

Принципы распространяются на всю деятельность федеральных  государственных органов исполнительной власти. Это означает, что ими охватываются все виды деятельности, осуществляемые с помощью документов, правовых актов, в организационных и иных формах. Принципами надлежит руководствоваться не в отдельных, а во всех сферах, отнесенных к компетенции федеральных государственных органов исполнительной власти. Отступление от принципов либо их неприменение в тех или иных сферах недопустимы.

Рассмотрим  эти принципы более подробно.

Принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов означает устойчивую ориентацию федеральных государственных органов исполнительной власти на законоисполнительную деятельность.

Во многих тематических законах, регулирующих разные сферы  государственной жизни, четко отражена законоориентированная деятельность федеральных государственных органов исполнительной власти - в федеральных законах о связи, о недрах, об образовании, об обороне, о безопасности, о государственной границе и др. Тем самым выявляется строгая связь между полномочиями и их конституционно - законодательной основой⁹.

Верховенство  Конституции и законов обеспечивают нормы, где четко установлен подзаконный  характер актов федеральных государственных  органов исполнительной власти. В  соответствии с этим федеральные  государственные органы исполнительной власти обязаны во исполнение норм Конституции, во-первых, принимать свои акты; во-вторых, вносить в свои акты изменения либо отменять их; в-третьих, готовить проекты федеральных законов; в-четвертых, контролировать соблюдение законности в деятельности  нижестоящих органов исполнительной власти.

Принцип народовластия  применительно к деятельности органов  исполнительной власти служит одним  из способов реализации общего конституционного принципа народовластия (ст. 3 Конституции). Речь идет об обеспечении демократического характера деятельности федеральных органов исполнительной власти путем всемерного учета интересов населения и общественного мнения, взаимодействия с общественными организациями. В состав госорганов могут включаться ученые, специалисты, представители общественных организаций (абз. 8 ст. 16, Федерального Конституционного Закона «О Правительстве Российской Федерации»¹⁰; ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях, ст. ст. 15, 17 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности")¹¹, создаются координационные и совещательные органы, подлежат рассмотрению обращения органов местного самоуправления (ст. 45 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации")¹².

Как видно, содержание данного принципа раскрывается в  широком спектре законов. Такая  строгая регламентация призвана направлять деятельность федеральных государственных органов исполнительной власти в демократическое русло. Игнорирование либо ограничение принципа народовластия ведет к ослаблению связей федеральных государственных органов исполнительной власти с населением и уменьшению их общественной поддержки.

Между тем социальный потенциал этого принципа и его  нормативно - правовая урегулированность  должны быть использованы в полной мере в деятельности всех органов  исполнительной власти - федеральных  и субъектов Федерации¹³.

Принцип федерализма  в деятельности федеральных государственных органов исполнительной власти означает их стабильную ориентацию на реализацию интересов как Федерации, так и ее субъектов, на обеспечение прав последних, строгий учет федеральных аспектов при принятии правовых актов и совершении иных действий. Это - императив для всей деятельности федеральных государственных органов исполнительной власти.

Данный принцип  имеет прочное конституционное  основание. Достаточно сослаться на ст. ст. 1, 5, 11, 77, 78 Конституции Российской Федерации о федеративном устройстве нашего государства и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, о построении системы исполнительной власти и взаимной передаче полномочий ее звеньями. Эти нормы должны как бы пронизывать все решения и действия федеральных государственных органов исполнительной власти. Здесь уместно подчеркнуть три аспекта¹⁴.

Во многих федеральных  законах, изданных по предметам совместного  ведения Федерации и ее субъектов, либо регулируются в общем виде соответствующие предметы ведения (например, в ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации), либо в рамках федеральной компетенции особо выделяется компетенция федеральных государственных органов исполнительной власти.

В положениях, определяющих статус министерств и других федеральных органов исполнительной власти, фиксируются, хотя и очень скупо, федеральные аспекты их деятельности. В актах о статусе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в их договорах, соглашениях с федеральным Правительством предусматриваются соответствующие взаимоотношения¹⁵.

Принцип разделения властей в деятельности федеральных  государственных органов исполнительной власти означает их построение и деятельность как одной из ветвей государственной власти. Они самостоятельны в своих действиях и одновременно взаимодействуют с другими ветвями государственной власти, защищены от вмешательства иных видов государственных органов и, в свою очередь, не должны вторгаться в их компетенцию. Конституционное закрепление принципа разделения государственной власти (ст. 10) сочетается с определением статуса федерального Правительства, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации (ст. 110 Конституции) и возглавляющего единую систему исполнительной власти.