Стратегия развития муниципального образования

ВВЕДЕНИЕ

83

Последнее десятилетие в жизни российских регионов характеризовалось большими изменениями в сфере управления, главным из которых следует счи­тать законодательное закрепление института местного самоуправления. Не­смотря на несовершенство ряда установленных принципов местного само­управления (таких как определение муниципального образования и др.), терри­ториальные единицы низового уровня (районы, города) фактически получили право самостоятельного определения своего развития. В этом процессе особая роль отведена стратегическому планированию и управлению развитием муни­ципального образования (МО).

Анализ принятия управленческих решений в муниципальных образова­ниях показывает, что руководителями органов местного самоуправления в ос­новном используются административные методы управления, базирующиеся на директивных предписаниях, поступающих от вышестоящих уровней власти. Это объясняется сложившимися традициями и принятыми принципами управ­ления, незнанием современных методов менеджмента, а порой и неумением правильно применять тот или иной инструмент [23].

В настоящее время управляющие воздействия местной администрации сосредоточены, как правило, на решении текущих проблем, которые связаны с «латанием дыр» и при этом оттягивают на себя все ресурсы. Между тем, пе­реход к поступательному развитию территории может произойти только в рамках комплексной стратегии, которая позволит расставить приоритеты действии, определить центры прибылей и убытков, выработать комплекс мер по повыше­нию конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности муниципаль­ного хозяйства, распределить должностные обязанности и поручения внутри аппарата управления, увеличить доходы местного бюджета или сократить бюджетные затраты [12, с. 56].

83

Однако, несмотря на позитивные изменения в организации стратегиче­ского планирования на уровне муниципальных образований, в целом карди­нальных перемен не произошло. Во многом это связано с тем, что нет единой методологической     основы     стратегического     планирования     социально экономического развития на муниципальном

уровне, нет методических инст­рументов, раскрывающих сущность, принципы и задачи этого процесса.

В управляющих структурах муниципалитетов, как правило, отсутствуют подразделения, осуществляющие функции стратегического планирования, нет и соответствующих кадров.

Анализ имеющихся в литературе документов, характеризующих страте­гическое развитие, показывает, они относятся к регионам (субъектам федера­ции), или к крупным городам. Однако, зачастую и они не со­держат нескольких обоснованных сценариев развития в долгосрочной перспек­тиве. Большая часть разработанных документов рассчитана на такой короткий срок (2-3 года), что можно говорить о тактике, а не о стратегии развития терри­тории. Документы значительно отличаются друг от друга, как по структуре, так и по содержанию. При этом авторы, раскрывая одни и те понятия, вкладывают в них разный смысл.

Предложения по стратегическому развитию регионов и муниципальных образований не опираются на результаты комплексного анализа внутренних за­кономерностей, стартовых условий и исходных предпосылок, внешних факто­ров их перспективного социально-экономического развития. В концепции стра­тегического развития отсутствует система четко определенных целей, их пер­спективного комплексного социально-экономического развития, не содержит­ся, как правило, изложение намеченной к реализации региональной (муници­пальной) политики в различных сферах экономики и жизнеобеспечения терри­тории.             

Концепции стратегического развития регионов — субъектов РФ практи­чески повсеместно не увязаны с аналогичными документами, разрабатываемы­ми на муниципальном уровне, не содержат «муниципального среза». Практиче­ски нигде нет четко прописанного механизма реализации намеченных страте­гий развития.

Таким образом, тема дипломной работы является актуальной и достаточ­но сложной для реализации. Цель дипломной работы – разработка стратегии развития МО «Ревда» и выработка предложений и рекомендаций по ее эффективной реализации (внедрению). Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1.      Рассмотреть сущность, принципы, формы, стратегии МО.

2.      Исследовать построение  программы стратегического управления МО.

3.      Изучить проблемы перехода к стратегическому планированию и управлению стратегическим развитием в МО.

4.      Рассмотреть цели и методологию разработки стратегии.

5.      Сделать анализ (SWOT- анализ ).

6.      Изучить основные этапы реализации стратегии МО.

7.      Определить основные препятствия эффективной реализации планов МО по стратегическому управлению.

Объектом исследования является МО « город Ревда», включающее все отрасли и сферы жизнедеятельности города, а также протекающие в его границах экономические и социальные процессы.

Предмет исследования - стратегия развития города.

Практическая значимость дипломной работы может состоять в том, что рассмотренные методологические основы стратегического управления и мате­риал по стратегическому развитию и планированию может быть использован при выработке стратегии развития конкретного муниципального образования, эффективной социально - экономической политики муниципального образова­ния.

Анализ литературы, использованный для подготовки дипломной работы, позволяет сделать вывод о существовании достаточно большого количества из­даний, учебников и справочной литературы по стратегическому менеджменту, стратегическому планированию и управлению применительно к хозяйственным организациям. Методологического и практического материала по разработке стратегии развития в муниципальном образовании недостаточно, здесь можно опираться только на отдельные статьи в периодических изданиях. В исследо­вании использованы работы из таких журналов, как «Муниципальная власть», «Проблемы теории и практики управления», «Вопросы управления», «Госу­дарственная власть и местное самоуправление», «Консультант директора». В качестве эмпирического материала для написания работы использовались про­граммы и стратегии развития различных муниципальных образований: «Про­грамма развития социально-культурной сферы г. Новгорода» [16], «Перспекти­вы развития...» города Екатеринбурга [27], «Стратегический выбор города (на примере г. Тольятти Самарской области)» [35] и другие.

При определении соответствия основных стратегических мероприятий развития МО «город Ревда» в целом стратегии региона применялись норма­тивные материалы и планы МО.

1. ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ.

1.1. Сущность, принципы, формы стратегии муниципального образования.

«Муниципальное образование рассматривается как открытая, целостная, сложная, многофункциональная система, способная к саморазвитию»[22, с.23]. При сборе и анализе информации необходимо учитывать, что систему нельзя описать в виде набора признаков. Муниципальное образование описывается как сложная структура, где все элементы связаны между собой и ни один из них не может быть изменен или проанализирован независимо от остальных. Вмеша­тельство в одну городскую подсистему непременно воздействует и на многие другие ее части.

Управление муниципальным образованием кардинально отличается от традиционного менеджмента (управления предприятиями, в том числе и стра­тегического). Проиллюстрируем это на примере города. Местная власть в горо­де не может быть уподоблена органу управления предприятием. «Существова­ние города как социально-экономического комплекса связано с развитием на его территории экономической деятельности, которая выражается в функцио­нировании производств или сферы услуг. Всю эту деятельность осуществляют предприятия, которые часто не имеют административных или имущественных отношений с органами местной власти» [10, с. 15]. Таким образом, местная власть, имея целью стабильное существование и развитие города, не рас­полагает управляющими ресурсами, непосредственно обеспечивающими дос­тижение этой цели.

Сказанное не означает, что местные органы власти совсем не имеют воз­можности управлять экономическими процессами на территориях. Они делают это в разной степени успешно, используя имеющиеся у них инструменты (фи­нансовые рычаги, налоговая политика, нормативные рычаги, кадровая политика и др.).

В то же время муниципальная администрация является не единственным субъектом управления городом. Такими субъектами могут быть и, как правило, являются группировки или кланы, связанные с градообразующими предпри­ятиями, федеральные и областные структуры власти, представители трансре­гиональных финансово-промышленных групп и т.п. В ряде случаев значимыми субъектами муниципального управления могут становиться национальные, культурные, экологические сообщества и организации.

При разработке стратегии развития муниципального образования учиты­вается его место в структуре федерации и области, учитываются его связи с верхними уровнями управления, особенностями политики, законодательства, экономической ситуации на областном и федеральном уровнях. В процессе разработки стратегических программ изначально принимают участие предста­вители всех групп городского сообщества. Для их реального участия целесооб­разно создание двух типов структур. Первый тип — для принятия принципи­альных управленческих решений, второй — для их подготовки и реализации.

Формирование и реализация стратегических программ организуется и ко­ординируется единым органом — муниципальной администрацией, которая также обеспечивает остальных участников методическими разработками и где, как правило, сосредоточены такие элементы системы стратегического управле­ния, как управление информационными потоками, экспертиза, управление про­граммами развития, обеспечение финансирования.

Построение системы управления, набор ее участников и содержание их деятельности в значительной степени определяются политикой муниципально­го образования в сфере стратегического управления. «Политика МО формиру­ется в кратком, открытом и доступном пониманию широкой аудитории доку­менте, официально опубликованном властями МО и лаконично определяющим основное предназначение и принципы осуществления стратегического управ­ления»]8,с.387]. Это может быть самостоятельный документ или раздел других документов.

В настоящее время не только назрела необходимость, но и формируются условия для осуществления работы по налаживанию взаимодействия между субъектами, функционирующими на территориях муниципальных образований.

Вместе с тем данные условия являются необходимыми, но недостаточными. Для того, чтобы потенциальные возможности были использованы, а отношения между субъектами хозяйствования стали действительно эффективными и взаи­мовыгодными, необходима объединяющая всех основа.

В качестве такой основы может и должна выступать стратегия развития муниципального образования, вокруг которой будут сплачиваться все здоровые силы, представляющие муниципальную общественность. Причем под стратеги­ей развития понимают процесс последовательной трансформации действую­щей территориальной социально-экономической системы и ее позиции в со­стояние, соответствующее желаемым, заранее определенным параметрам во времени и пространстве [33, с. 83]

В ряде работ утверждается, что сложное финансовое состояние муници­пального образования не только не отменяет возможности построения страте­гии развития, но увеличивает необходимость в подобных действиях [46, 47].

Ниже перечислены возможные принципы политики муниципального образования:

-         ориентация на повышение качества и уровня жизни населения муни­ципального образования: укрепление общественного здоровья, совер­шенствование образа жизни;

-         учет  интересов   всех   социальных,   профессиональных,   отраслевых групп и слоев местного сообщества;

-         совместное участие и объединение усилий всего сообщества муници­пального образования;

-         ориентация на достижение общественного консенсуса;

-         создание благоприятных условий для устойчивого, эффективного и динамичного развития муниципальной экономики, развития предпри­нимательства, привлечения инвестиций;

-         охват всех направлений развития МО;

-         ориентация на конкурентные преимущества муниципального образо­вания;

         - учет всех имеющихся и доступных для привлечения                     материальных, финансовых, человеческих и интеллектуальны  ресурсов;

-         управление муниципальным образованием как целостным объектом;

-         принятие решения на основе всестороннего анализа ситуации, учет всех возможных сценариев ее развития в муниципальном образовании и за его пределами;

-         гибкость стратегического плана, возможность корректировки страте­гии в соответствии с изменениями социально-экономической ситуации в МО и за его пределами, потребностями жителей, ресурсами му­ниципального образования;

-         открытость и «прозрачность» всех стратегических решений для сооб­щества МО, проведение широких общественных обсуждений страте­гии МО;

-         определение понятных стратегических целей, конкретизация их в реа­листичных программах и проектах;

-              определение персональной ответственности за реализацию  стратегиче­ских планов и программ, обеспечение преемственности

стратегии развития му­ниципального образования при смене руководства МО [41, с. 83]

          Выбор стратегии и ее реализация составляют основную часть содержания управления. Анализ существующей литературы указывает на наличие двух противоположных взглядов на понимание стратегии: первое - понимание бази­руется на том, что стратегия – это конкретный долгосрочный план достижения конкретной долгосрочной цели. А выработка стратегии – это нахождение цели и составление долгосрочного плана. Такое понимание - стратегии базируется на том, что все изменения предсказуемы, что все происходящие в среде процессы детерминированы и поддаются полному контролю и управлению. Однако дан­ная предпосылка для работы районной администрации в условиях рыночной экономики неверна. «Скорость процессов изменения  среды, а также величина стратегии и оценка выбранной стратегии. На выбор стратегии существенное влияние оказывают внешние и внутренние факторы.

Внешние факторы: объем жилого и нежилого фонда; размер территории, разнообразие услуг, возможностей на которые ориентирована муниципальное образование,   отношение к внешнему воздействию.

Внутренние факторы: цели муниципалитета, критерии распределения ре­сурсов и сложившаяся структура использования фондов финансовых ресурсов, отношение к финансовому риску со стороны руководства, уровень и степень концентрации усилий, работоспособность сотрудников, их взаимодействие с советниками.

Выбор стратегии МО осуществляется руководством на основе анализа ключевых факторов, характеризующих состояние муниципалитета, с учетом результатов анализа портфеля планов и программ, а также характера и сущно­сти реализуемых стратегий. Можно выделить следующие ключевые факторы: сильные стороны муниципального образования; цели районной администрации; интересы и отношение руководства; финансовые ресурсы муниципалитета; квалификация сотрудников; оценка выбранной стратегии; соответствие вы­бранной стратегии потенциалу и возможностям муниципалитета; приемлемость риска, заложенного в стратегию.

Сбор информации для построения стратегии может проводиться по сле­дующим направлениям.

Социальная сфера: проблемы функционирования органов здра­воохранения, образования, культуры и спорта, социальной защиты, соци­ального обеспечения; состояние с занятостью населения (безработица); состоя­ние по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий, посо­бий; социальное партнерство и охрана труда; меры, принимаемые органами ме­стного самоуправления по улучшению социального положения на территории.

Жизнеобеспечение: проблемы функционирования предприятий ЖКХ, энергетики, транспорта, связи, торговли и бытового обслуживания; охрана об­щественного порядка, соблюдение законности; охрана окружающей среды (экологическая обстановка); предупреждение чрезвычайных происшествий; меры, принимаемые органами местного самоуправления по улучшению условий жизнедеятельности.

Экономика: программа социально-экономического развития территории; бюджетообразующие предприятия (учредители, руководство, финансово-экономическое положение); использование природных ресурсов (полезные ис­копаемые, водные, земельные, лесные); работа органов местного самоуправле­ния по исполнению доходной части бюджета (предприятия-должники, муници­пальная собственность, местные налоги и сборы) и оптимизация расходов; кон­троль за исполнением бюджета текущего года.

Организационно-кадровая работа: уставы муниципальных обра­зований, соглашения с территориями; обеспечение оперативной связи (сбор и передача информации, в том числе методического характера); информационное и организационное обеспечение поездок по территориям губернатора края и его заместителей; анализ кадрового состава администраций территорий и органи­зация системной работы с муниципальными служащими; контроль за исполне­нием распоряжений и постановлений администрации края, краевых и фе­деральных законов.

Общественно-политическая жизнь: партии, движения, религиозные конфессии (руководство, имеющиеся людские и финансовые ресурсы, отноше­ния с органами власти); СМИ (местные каналы телевидения, газеты, радио и их направленность); взаимодействие всех ветвей власти, федеральных, региональ­ных и местных органов; работа с обращениями граждан, встречи, выступления в СМИ; выборы в органы власти всех уровней (кандидаты, политические силы и т.д.) [12, с. 57].

          Основные элементы и функции системы муниципального управления.

Представительные органы:

-   утверждает концепцию развития муниципального образования;

-              утверждает приоритетные программы развития муниципального образова­ния,

-              утверждает инвестиционную программу муниципального образования;
- утверждает бюджет.

Администрация муниципального образования:

-         организует и координирует деятельность по стратегическому развитию МО;

-         определяет политику в области стратегического развития МО;

-              обеспечивает методическую и информационную поддержку процесса стра­тегического управления;

-              обеспечивает финансовую поддержку процесса стратегического развития.
Агентство развития МО (или другие аналогичные структуры:

-         проводит независимую оценку проектов развития муниципального образо­вания ;

-         занимается разработкой бизнес-планов;

-         оказывает консалтинговую поддержку участникам процесса стратегического развития;

-         способствует   привлечению   высококвалифицированных   специалистов   в рабочие группы целевых программ;

-         организует обучающие семинары и тренинги;

-         готовит информационные и учебно-методические материалы по проблемам экономического развития МО.

Состав операторов МО и их функции могут сильно варьироваться в зави­симости от специфики и размера муниципального образования, наличия в нем тех или иных структур и т.д. Принципиальным в данном случае является то, что администрация МО не должна быть единственным оператором системы управ­ления, а также то, что роли участников должны быть четко определены.

Вместо Агентства развития муниципального образования часто создают­ся фонды, которые выполняют аналогичные функции. В некоторых небольших МО создание такой дополнительной структуры может быть излишним.

«Координационный совет» также достаточно условное название для структуры, которая организуется, как правило, из руководителей основных предприятий и организаций МО, «старожилов» МО, обладающих реальной вла­стью, влиянием и авторитетом (руководители градообразующих предприятий, крупных структур федерального подчинения и т.д.). В Уставе Ревдинского района предусмотрено существование Ассоциации хозяйствующих субъектов и Координационного Совещания [40, ст.50, 51]. Координационный совет может быть именно советом, а может иметь статус организации, например, фонда.

1.2 Построение программы стратегического управления МО.     

Эффективное стратегическое управление комплексным социально-экономическим развитием невозможно без построения системы управления.

Проектирование системы стратегического управления - это сознательное формирование нового института и поэтому представляет собой задачу институ­ционального проектирования.

При проектировании институтов муниципальной системы стратегическо­го управления должны быть определены такие компоненты этой деятельности, как: «субъект и объект управления; средства воздействия; знания субъекта о том, как воздействовать на объект; цели, мотивы и стимулы субъект; условия соединения компонентов в порядке, позволяющем деятельности осуществить­ся» [23, С.65].

На основании вышеизложенного были выделены следующие шесть ос­новных блоков системы управления.

1.   Политика в сфере управления развитием муниципального образова­ния как совокупность основных принципов, которыми руководствуется субъ­ект управления в своей деятельности.

2.   Операторы системы управления муниципальным образованием (субъ­ект управления) - те «организации и структуры, которые не только могут влиять на развитие муниципального образования, но и реально занимаются этим, то есть, наделены конкретными функциями и регулярно участвуют в процессе управления развитием муниципального образования, являясь организаторами или исполнителями конкретных задач» [23, С.62]. Операторы системы управ­ления должны обладать соответствующими знаниями и инструментами стра­тегического управления, а также быть объединенными эффективной системой взаимодействия. В число операторов могут входить администрация МО, орга­ны представительной власти, агентство развития МО или иная аналогичная структура, местные консалтинговые компании, специально созданный коор­динационный совет, тематические комиссии и т.д.

Система охватывает все городское сообщество, однако ведущая роль в ней принадлежит администрации. Именно она осуществляет методическую поддержку в ходе подготовки и реализации стратегических программ, обеспе­чивает координацию деятельности всех участников муниципального развития, продвижение стратегических программ на различных уровнях (региональном, федеральном).

3.              Программы комплексного социально-экономического развития (как объект управления).

4.    Нормативные документы.

5.    Процедуры и инструменты системы управления.

6.    PR-поддержка процесса комплексного социально-экономического раз­вития муниципального образования, как один из инструментов, выделение ко­торого в отдельный блок связано с тем, что это инструмент не собственно стра­тегического управления, а продвижения муниципального образования и его комплексных программ.

Выделяют следующие подходы к формированию документов стратегиче­ского развития МО.

1. Все программы и проекты стратегического плана изначально увязываются между собой и с основными приоритетами развития города.

2.      При разработке стратегических программ надо ориентироваться в первую очередь не на антикризисные программы, обеспечивающие выживание му­ниципального образования, а на программы, приводящие к росту потенциа­ла территории, обеспечивающие ей конкурентные преимущества на регио­нальном, федеральном или международном уровнях.

3.      Разработка стратегических программ основывается на сборе и анализе ком­плексной информации, включающей знание об исторически сложившихся  тенденциях развития города, особенностях его геополитического положения и ресурсного потенциала.

4.      В процессе целеполагания, анализа ресурсов и определения набора целевых программ (в условиях высокой неопределенности и недостаточности ин­формации) используются итерационный и экспертный подходы.

5.      Прогнозирование осуществляется не на основе экстраполяции существую­щих тенденций, а с использованием построения сценариев. Обеспечение ус­тойчивого развития города обеспечивается за счет построения различных вариантов и своевременной корректировки стратегии, а также за счет про­гнозирования и предотвращения возможных негативных тенденций.

6.      Программа стратегического развития формируется не «снизу вверх», когда программы отдельных структурных подразделений «сшиваются» в итоговый документ, а «сверху вниз», когда программы в структурных подразделениях прорабатываются после того, как определены приоритеты развития и выде­лены комплексные программы, а поле проблем межведомственных целевых программ отделено от поля отраслевых программ.

7.      Городское сообщество информируется не о принятых решениях, а активно вовлекается в процесс формирования стратегических программ с самых пер­вых этапов, сначала на уровне «координационного совета», потом в составе рабочих групп и тематических комиссий.

8.      «Вертикальные» или «содержательные» целевые программы дополняются «горизонтальными» программами, обеспечивающими ресурсами основные программы и увязывающие их друг с другом, в том числе городской инвестиционной программой, городской программой продвижения, кадровой программой, информационной и т.п. Это позволяет наиболее эффективно использовать ресурсы и подходить комплексно к решению управленческих задач.

9.      Происходит формирование перспективного и годового бюджетов развития.

10. Применяются современные технологии управления, такие как выделение процессов, управление проектами, проектное финансирование и др.

Список основных документов стратегии социально - экономического раз­вития может быть достаточно широк. Его формирование как уже упоминалось, затрудняется терминологической путаницей и разнообразием используемых в муниципальных образованиях подходов. Рассмотрим следующие основные стратегические документы:

-         концепция развития муниципального образования;

-         программа комплексного социально-экономического развития муниципаль­ного образования;

-         стратегический план муниципального образования;

-         перспективный и годовой бюджеты развития;

-         инвестиционный портфель муниципального образования.

Концепция развития МО является одним из наиболее проработанных во­просов, как в методической литературе, так и в практике муниципального управления.

«Концепция перспективного комплексного социально-экономического развития муниципального образования - это прогнозно-аналитический доку­мент, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратеги­ческих целях и приоритетах развития города, основные положения местной со­циально-экономической политики (стратегий) в ее отдельных составляющих и средства реализации указанных целей» [10, С.ЗО].

По своим содержанию и целям концепция является управленческим ин­струментом, то есть, адресована в первую очередь представителям местной власти, специалистам, занятым в управлении муниципальными образованиями и местному сообществу.

Как следует из определения, важнейшей структурной составляющей кон­цепции развития муниципального образования являются цели. Под целью раз­вития понимается ожидаемый (намечаемый) обоснованный результат, опреде­ляемый качественно (на вербальном, содержательном уровне), количественно и во времени. При этом цель стратегического развития территории дополнитель­но характеризуется, во-первых, долгосрочным (или среднесрочным) временным горизонтом постановки; во-вторых, учетом при ее обосновании факторов внешнего (для объекта планирования) порядка.

Цель развития такого сложного объекта, каким является муниципальное образование, не может быть раскрыта с помощью одного показателя, а должна представляться совокупностью ряда целевых установок (ориентиров).

   Формулировка целей неотделима от разработки стратегии их достижения. Под стратегическим выбором города понимается совокупность приори­тетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить достижение главных целей его комплексного социально-экономического развития.