Участие прокурора в арбитражном процессе

Содержание

Введение 3

Глава 1. Задачи и основные направления деятельности прокурора в арбитражном процессе                                                                                          5

1.1. Понятие и сущность участия  прокурора в арбитражном процессе, как самостоятельного субъекта                                                                          5

Глава 2. Полномочия прокурора в арбитражном процессе 11

2.1. Формы реализации  полномочий прокурора в указанной  сфере 11

Глава 3. Иск прокурора в арбитражном процессе, как средство защиты государственных и общественных интересов                                                17

3.1. Иск как средство  прокурорского реагирования 17

3.2. Особенности арбитражного процесса  и требования к оформлению  материалов, направленных в арбитражный суд                                           28

Глава 4. Участие прокурора при рассмотрении дел в арбитражном суде первой инстанции                                                                                                40

4.1. Особенности правового положения  прокурора в суде первой инстанции                                                                                                              40

4.2. Процессуальный интерес прокурора  в арбитражном суде – как специфика государственных функций                                                            44

Глава 5. Основания и особенности участия прокурора в арбитражном суде по делам, вступившим в законную силу                                                47

Заключение 72

Список использованных источников и литературы 75

Введение

В ходе дискуссии, которая проходила по вопросам проводимой судебной реформы и подготовки проекта нового Арбитражного процессуального кодекса1 (далее АПК РФ) высказывались различные суждения об участии прокурора в российском арбитражном судопроизводстве. Мнения ученых юристов и практиков в этом разделились.

Одни из них поддерживали существующий статус прокурора и даже считали целесообразным расширить его полномочия в новом АПК.2 Другие, напротив, полагали, что следует не только ограничить полномочия, но и полностью исключить участие прокурора в арбитражном процессе.3

Действующий АПК РФ расширил полномочия прокурора в арбитражном процессе.

Актуальность исследования заключается в том, что процесс перераспределения государственной собственности, связанный с прямыми злоупотреблениями, противоречащими государственным интересам, привел к тому, что из всех видов собственности самой незащищенной оказалась именно государственная. Утрачиваемый государством контроль за экономикой и сферой финансов, а также неспособность контролирующих органов эффективно противостоять правонарушениям в сфере экономики создают угрозу экономической безопасности России, которая достигла критического уровня по ряду таких показателей, как: уровень и качество жизни; темпы инфляции; норма безработицы; экономический рост; дефицит бюджета; встроенность в мировую экономику; золото-валютные резервы; деятельность «теневой» экономики и др.

В этих условиях использование возможностей прокуратуры, направленных на защиту жизненно важных экономических интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, представляется весьма актуальным и значимым.

Одной из форм такой защиты является участие прокурора в арбитражном процессе, которую не следует рассматривать как посягательство на самостоятельность, независимость суда и лиц, участвующих в деле. Своим участием прокурор лишь способствует объективности, всесторонности и полноте судебного разбирательства, а его роль должна оцениваться через призму обеспечения законности всеми хозяйствующими субъектами.

Объектом дипломного исследования является участие прокурора в арбитражном процессе.

Предметом исследования данной темы являются нормативно-правовые акты, регулирующие участие прокурора в арбитражном процессе.

Цель данной работы – изучить участие прокурора в арбитражном процессе.

Основные задачи данной работы: проследить исторический аспект участия прокурора в арбитражном процессе и его полномочия; проанализировать роль и иски прокурора в арбитражном процессе; изучить участие прокурора в суде первой инстанции, в апелляционной инстанции, в кассационной инстанции и в пересмотре судебных актов в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Задачи и основные направления деятельности прокурора в арбитражном процессе

1.1. Понятие и сущность участия  прокурора в арбитражном процессе, как самостоятельного субъекта

Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации»1 установлено, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 1).

Участие прокурора в арбитражном процессе было связано с защитой государственных и общественных интересов. На это было указано в ч. 1 ст. 41 АПК РФ, в которой закреплено право прокурора «обратиться в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов», и ч. 3 ст. 35 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в которой установлено более общее правило об его участии в соответствии с процессуальным законодательством в деятельности судов (как арбитражных, так и судов общей юрисдикции), «если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства».2

Участие прокурора в арбитражном процессе зависело от наличия в конкретном деле нарушенного интереса государства и общества.

Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве представляет собой одну из сторон, общей проблемы. «Специализированные государственные органы осуществляют контроль в ограниченном сегменте отношений, в котором они наделены, как правило, широким кругом административных полномочий, каковых нет у прокуратуры». Контакты между прокуратурой и специализированными контрольными органами должны строиться на основе взаимодействия, способствуя консолидации и активизации их деятельности. При этом прокуратура, как правило, выполняет свои надзорные функции, привлекая контролирующие органы, поручая им проведение соответствующих ревизий, проверок, экспертиз. Поскольку «указанные органы обладают большими юридическими возможностями для воздействия на лиц-нарушителей, прокурорам не следует подменять их, вмешиваясь в деятельность указанных органов». Это также касается и полномочия прокурора по обращению с иском в арбитражный суд для защиты нарушенных публичных интересов.

Вмешательство прокурора считалось необходимым, если правонарушение выходило за рамки компетенции отдельного контрольного органа, затрагивало широкий круг отношений и требовало одновременного использования различных форм реагирования (например, обращения в арбитражный суд и привлечения виновных к уголовной ответственности). В таких случаях, имеющих, как правило, особое общественное значение, прокурор, реализуя предоставленные ему законом полномочия, мог наиболее эффективно отстаивать интересы общества, в т.ч. в арбитражном процессе.

Имели место и многочисленные примеры систематического уклонения органов государственной власти от возложенной на них обязанности по обращению в арбитражный суд. Тогда иск прокурора являлся «единственной возможностью использования судебного механизма».

Так, в 1998 г. прокуратурой Тюменской области был направлен в арбитражный суд иск о признании недействительной сделки приватизации ГП «Тюменьнедра».1 По вопросу законности этой сделки в прокуратуру области поступило девять жалоб и обращений (шесть из них были направлены депутатами различного уровня).

Судебными инстанциями арбитражного суда Тюменской области в иске прокурору области было отказано. Постановлением кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа была удовлетворена кассационная жалоба прокурора Тюменской области об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и вынесено новое решение об удовлетворении исковых требований в части включения в уставной капитал акционерного общества двух жилых домов, расположенных на территории санатория «Геолог».1 Таким образом было защищено право государственной собственности и восстановлены жилищные права граждан, проживающих в этих домах.

Поскольку «причины таких действий (бездействия) должностных лиц кроются не только в их юридической некомпетентности, но и, часто, в заведомом игнорировании ими своих обязанностей, в т.ч. из корыстной заинтересованности, прокурор должен дать им правовую оценку и принять адекватные меры воздействия».

В защиту государственных и муниципальных предприятий юга Тюменской области, сельских администраций прокуратурой Тюменской области в 2001 г. было направлено в арбитражные суды 32 иска к юридическим лицам, виновным в неисполнении договорных обязательств. Иски судом рассмотрены и удовлетворены на сумму более 10,2 млн. руб.

Статистические данные по регионам свидетельствую об активном предъявлении прокурорами исков в арбитражные суды.

Так, прокурорами Уральского федерального округа было предъявлено в первом полугодии 2002 г. 568 исков, из которых 83% (из числа рассмотренных) удовлетворено. Прокурорами Сибирского федерального округа предъявлено в арбитражные суды 718 исков, из которых 81% удовлетворен.2

С принятием нового АПК РФ, казалось бы, положен конец спорам и дискуссиям по вопросам полномочий прокурора в арбитражном судопроизводстве. В статье 52 АПК назван перечень споров, по которым прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском (заявлением).1

Из информационного письма Генеральной прокуратуры РФ от 22.08.01 № 38-15-02 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»2 следует, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд только по основаниям, изложенным в ч.1 ст. 52 АПК. Поскольку изложенный в названной статье перечень исков и заявлений не подлежит расширительному толкованию, по другим категориям дел прокурор не вправе обращаться с исками в суд либо участвовать в рассмотрении арбитражным судом этих дел.

Участие прокурора в арбитражном процессе – относительно новое направление работы, обязанное своим появлением созданию системы специализированных судов по разрешению экономических споров: областных, краевых арбитражных судов, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, арбитражных судов республик в составе Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Объективная общественная (государственная) необходимость участия прокурора в арбитражном процессе напрямую связана с исключительной важностью той роли, которую призваны играть арбитражные суды. Основными задачами этих судов ст. 5 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации»3 определяет защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов организаций и граждан, содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Деятельность прокурора в арбитражном процессе регулируется арбитражным процессуальным законодательством. АПК РФ не наделяет прокурора никакими дополнительными полномочиями и преимуществами перед другими участвующими в деле лицами. Представляется, что такой подход согласуется с принципом равенства прав участников арбитражного процесса. Это не препятствует достижений поставленных перед органами прокуратуры целей и задач, в числе и в сфере арбитражного судопроизводства, в реализации закрепленных в Законе о прокуратуре прав прокуроров обращаться с заявлениями (исками) в суд, обжаловать в апелляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные акты.

Закон рассматривает прокурора в качестве самостоятельного субъекта арбитражного процесса (ст. ст. 40, 41 АПК РФ). Прокурор, предъявивший иск в защиту государственных и общественных интересов, несет обязанности и пользуется правами истца (кроме права на заключение мирового соглашения), являясь при этом самостоятельным участником процесса (ст. 52 АПК РФ).

Процессуальное положение прокурора в арбитражном процессе фактически уравнено с положением стороны (истца, ответчика). Однако материальные права во всех случаях принадлежат лицу, в интересах которого начато дело. Лишь в случаях предъявления прокурором иска в защиту так называемого неперсонифицированного интереса в деле нет процессуальной фигуры истца.1

Участие прокурора в арбитражном процессе – это действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской и иной экономической деятельности.

Подводя итог, можно сказать, что по ныне действующему законодательству прокуроры также призваны отстаивать интересы государства в арбитражном суде, предъявляя иски о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований. Прокуроры реализуют имеющиеся полномочия в арбитражном процессе и путем обращения в арбитражные суды с заявлениями об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, в новом процессуальном законе закреплена возможность вступления прокурора в целях обеспечения законности в дела, указанные в ч. 1 ст. 52 АПК и возбужденные иными лицами на любой стадии процесса.

Глава 2. Полномочия прокурора в арбитражном процессе

2.1. Формы реализации  полномочий прокурора в указанной  сфере

Действующий АПК РФ и ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в общей форме предусматривают право прокурора в соответствии с процессуальным законодательством вступить в дело в любой стадии процесса, если это предусмотрено законом. 1

Необходимо еще раз подчеркнуть, что АПК РФ предусмотрена возможность вступления прокурора в дело на любой его стадии, однако лишь по категориям дел, перечисленным в законе.

Закон выделяет две формы участия прокурора в арбитражном судопроизводстве (ст. 52 АПК РФ):

1) инициирование возбуждения производства  по делу путем подачи иска  или заявления в защиту прав  граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

2) вступление в дело, рассматриваемое  арбитражным судом, на любой стадии  арбитражного процесса с процессуальными  правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях  обеспечения законности.

Участие прокурора в арбитражном процессе рассматривается как действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской и иной экономической деятельности.

Участие прокурора в судопроизводстве процессуальный закон связывает с выполнением прокурором определенной публичной миссии, которую в широком смысле часто связывают с основной функцией прокуратуры и которая состоит в надзоре «за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».

Данную формулировку Федерального закона, однако, вряд ли можно признать удачной, поскольку она предполагает фактически тотальный государственный надзор во всех сферах общественной жизни, что, во-первых, невозможно осуществить практически, и во-вторых, в такой всеобъемлющей постановке эта функция не согласуется с конституционным принципом разделения властей и вообще вряд ли уместна вне системы тоталитарного государства.

Поэтому сначала в п.2 ст. 1 Федерального закона, а затем и в разделе III «Прокурорский надзор» сфера надзора сужается, из нее сделана попытка вычленить отдельные секторы и направления надзора (гл.гл. 2, 3, 4 р. III Федерального закона).

Из сферы прокурорского надзора п. 2 ст. 1 Федерального закона изъят надзор за исполнением законов судами. Теперь в силу абз.2 п.1 и п.3 ст. 1, а также раздела IV Федерального закона участие прокурора в рассмотрении дел судами относится к выполнению «иных функций, установленных федеральными законами» (абз.2 п.1 ст. 1 Федерального закона).

В п. 3 ст. 1, ст. 35 Федерального закона достаточно жестко и последовательно проводится положение о верховенстве процессуального закона над законом о прокуратуре, когда речь идет об участии прокурора в рассмотрении дел судами. Согласно п. 1 ст. 35 Федерального закона «прокурор участвует в рассмотрении дед супами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами».

В п. 3 этой же статьи формулировка еще более недвусмысленна:

«Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства».

Отсылки к процессуальному законодательству ставят участие прокурора в рассмотрении дел судами в жесткие процессуальные рамки, и это, безусловно, правильно, в том числе и потому, что ряд основополагающих принципов судопроизводства, таких, как независимость судей, равенство всех перед законом и судом, равноправие и состязательность сторон, закреплены непосредственно в Конституции РФ1 и федеральных конституционных законах (ст.ст.5, 7, 15, 16 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»2, ст. 6 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации»3).

Тем не менее рудименты прежней системы, когда на прокуратуру возлагался надзор за соблюдением законов судами, продолжают сохраняться (хотя и в разной степени) и в арбитражно-процессуальном законодательстве.

Это относится к праву прокуратуры истребовать из суда любое дело после вступления решения в законную силу, приносить протесты на судебные акты и т.д.

Более того, в некоторых случаях попытки поставить прокуратуру фактически над судом продолжают предприниматься, в том числе на законодательном уровне. Так, в п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре сохранено положение о принесении прокурором протестов и жалоб на «незаконное и необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда». Это означает не что иное, как право прокурора по своему усмотрению определять, является ли судебный акт законным и обоснованным.

Между тем предусмотренное процессуальным законом право обжалования судебного акта никак не связано с его законностью и обоснованностью. Лицо вправе обжаловать законный и обоснованный акт и не обжаловать незаконный и необоснованный.

Однако в силу обязательности вступившего в законную силу судебного акта никто, в том числе прокурор, не вправе признавать его незаконным пли необоснованным, пока он не отменен или не изменен судом в установленном порядке.

Прокурор, как и любое другое лицо, участвующее в деле, может обжаловать судебный акт, приводя соответствующие доводы, однако это совершенно не означает, что он обжалует именно незаконный или необоснованный судебный акт. Между тем в формулировке п. 1 ст. 36 Федерального закона это выглядит именно так. Прокурор может обжаловать (опротестовывать) только незаконные (необоснованные) судебные акты, следовательно, подача им жалобы (протеста) в смысле этой статьи фактически является подтверждением незаконности судебного акта.1

Рудименты гипертрофированной роли прокуратуры в гражданском судопроизводстве особенно наглядно видны из сопоставления действующих Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов.

Степень и возможности участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе различны.

В действующем АПК о поднадзорности арбитражного суда прокуратуре уже не упоминается, что отражает изменения в основах конституционного строя, и прежде всего признание судов самостоятельной ветвью государственной власти (ст.ст. 10 и 11 Конституции РФ), закрепление принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (п. 3 ст. 124 Конституции РФ). Эти конституционные принципы несовместимы с каким-либо надзором за судебной властью, а тем более с поднадзорностью суда кому-либо из участников процесса, к числу которых относится и прокурор.

Соответственно положение прокурора в процессе объективно резко меняется — из надзирающего за судом органа он становится одним из участников процесса и пользуется тем же объемом прав, на него распространяются принципы равноправия сторон и состязательности, обязательности судебных актов.

АПК называет прокурора самостоятельным участником арбитражного процесса, а именно лицом, участвующим в деле, однако его действительное процессуальное положение в арбитражном процессе уясняется через ст. 52  АПК, которая определяет условия и порядок участия прокурора в процессе.

Прокурор сам не является носителем публичного интереса, он лишь формирует и озвучивает этот интерес и защищает его в процессе. Как справедливо отмечалось в литературе, прокурор обращается в суд за защитой не своих, а государственных и общественных прав и интересов и материально-правовых интересов в деле не имеет.1

Таким образом, фигуру прокурора в арбитражном процессе можно рассматривать как процессуального истца, т.е. лица, пользующегося всеми правами и несущего обязанности истца (кроме права заключения мирового соглашения), обладающего правом распорядиться судьбой иска - отказаться от иска, изменить предмет или основания иска, уменьшить или увеличить размер исковых требований.

Принимая во внимание, что обращение прокурора в арбитражный суд с иском вытекает из его должностных обязанностей по осуществлению надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, реализация данного правомочия возможна в случае необходимости защиты государственных интересов. При подготовке любого иска в арбитражный суд прокурор выявляет наличие нарушений государственных интересов. Прокурор обращается в суд только в случае нарушения закона, ущемляющего государственные интересы, права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, и при невозможности устранить это нарушение другими (неисковыми) средствами.

К иску прокурора не применяются требования об уплате государственной пошлины.

Вступивший в арбитражный процесс путем предъявления иска прокурор пользуется всеми правами истца и несет все его обязанности. Он может изменить основания или предмет иска, отказаться от иска. Он обязан обосновывать и доказывать предъявленный иск. Однако истцами по этим делам выступают предприятия, организации, органы государственной власти и местного самоуправления, в интересах которых заявлен иск. Прокурор, не являясь в материально-правовом смысле субъектом спора, имеет юридическую заинтересованность, характеризующуюся процессуально-правовыми аспектами и обусловленную возложенной на органы прокуратуры обязанностью по осуществлению надзорных полномочий за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. В связи с последним обстоятельством, исходя из положений принципов диспозитивности и состязательности, прокурор не может закончить процесс, заключив мировое соглашение по спору, к нему не может быть предъявлен встречный иск.

Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на значительное сужение полномочий прокурора в арбитражном процессе, вызванное изменениями в экономической сфере и усилением действия принципов состязательности и диспозитивности, прокурор остается должностным лицом, осуществляющим надзорные полномочия посредством реализации предоставленных ему арбитражным процессуальным законом права и обязанности.

Глава 3. Иск прокурора в арбитражном процессе, как средство защиты государственных и общественных интересов

3.1. Иск как средство  прокурорского реагирования

Проблема иска в арбитражном процессе, предъявляемого прокурором, пока недостаточно исследована в теории, не вполне последовательно она решена и в ст. 52 АПК. Как отмечалось выше, одной из причин этого является недостаточная определенность самого статуса и функций прокуратуры.

Процессуальный закон, называя единственный случай, когда прокурор может обратиться с иском в арбитражный суд, а именно - с иском в публичном интересе, при этом не только никак не очерчивает понятие публичного интереса, но и не содержит никаких критериев, которые позволяли бы суду уяснить, наличествует ли такой интерес в действительности, в чем именно он выражается в конкретном правоотношении, в связи с которым прокурором предъявлен иск, и соответственно определить, доказано ли само право на иск.1

Отсутствие таких критериев фактически приводит к освобождению прокурора от обязанности доказывания права на иск. Не случайно в литературе отмечается, что «право констатировать нарушение общественных интересов в каждом конкретном случае принадлежит только прокурору, обратившемуся с иском». С такой позицией вряд ли можно согласиться, ибо она предполагает, что суд должен априорно, без каких-либо обоснований и доказательств со стороны прокурора, по сути, на веру принимать его утверждение о наличии публичного интереса в конкретном деле и его нарушении.

Между тем, будучи процессуальным истцом и неся все обязанности истца (п. 3 ст. 52 АПК), прокурор, как и любой истец, должен доказать право на иск, что следует из конституционного принципа равенства всех перед судом (ст. 19 Конституции).

Ибо публичный интерес не абстрактен, он проявляется в конкретном правоотношении, спор по поводу которого рассматривается арбитражным судом и реализуется как притязание публичной власти в отношении спорного правоотношения.

Из этого, в свою очередь, следует, что существует лицо, которому принадлежат и материальные права по иску, предъявляемому прокурором в публичных интересах. Так, например, если прокурор просит признать сделку недействительной, как противоречащую основам нравственности и правопорядка (ст.169 ГК), и взыскать в доход Российской Федерации полученное по такой сделке, то материальные права по иску будут принадлежать Российской Федерации, т.е. Российская Федерация и материальным истцом, в интересах которого прокуpop предъявил иск в порядке ст. 52 АПК.

При отсутствии же какого-либо собственного материально-правового притязания публичной власти на предмет иска иск прокурора теряет свою публичность, а при отсутствии к тому же и материального истца становится и вовсе бессодержательным. О том, что за фигурой прокурора, предъявившего иск в защиту государственных и общественных интересов, подразумевается и наличие материального истца, так как отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу.1

Между тем практика участия прокурора в арбитражном процессе идет по иному пути. Иски, предъявляемые прокуратурой, разделяют на две группы — иски в защиту государственных и общественных интересов, при которых материальный истец в обязательном порядке не предполагается (хотя и возможен), и иски, предъявляемые хотя и в защиту прав конкретных лиц (когда фигура материального истца обязательна), но мотивируемые наличием также и публичного интереса, чем, собственно, и обусловлено предъявление иска именно прокурором.