Управление природопользованием и окружающей средой

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ  НАУКИ

РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

КАЗАХСКИЙ ГУМАНИТАРНО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

Кошкомбаев А.

Дипломная работа

На тему: «Управление природопользованием и окружающей средой»

Специальность – 050301 «Юриспруденция»

                                                            Астана 2012

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ  НАУКИ

РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

КАЗАХСКИЙ ГУМАНИТАРНО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

ВЫСШАЯ ШКОЛА НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА

КАФЕДРА ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССА, ЗЕМЕЛЬНОГО И ТРУДОВОГО ПРАВА

«Допущен к сдаче»

Зав. кафедрой

к.ю.н., доцент

Джекебаев Ч.У.

_________________

«____»_________2012 г.

Кошкомбаев А.

Дипломная работа

На тему: «Управление природопользованием и окружающей средой»

Специальность – 050301 «Юриспруденция»

Научный руководитель:                                          Базарбек Б.Ж.

Выполнил(а)

студент                                                                          Кошкомбаев А.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Общая характеристика работы. Система охраны окружающей среды и природопользования – важная отрасль экономики и важнейший объект экологической функции государства.  Неотъемлемым элементом этой системы является правовой механизм государственного управления, концептуальные положения и пути реформирования которого в условиях рыночных отношений подверглись серьезным изменениям, обозначившим новые подходы к совершенствованию управленческих отношений в области окружающей среды. В работе определяются понятие, правовая природа, содержание управления, а также дается эколого-правовая оценка теоретического развития института управления в экологическом и природоресурсном праве, сформулированы основные направления по совершенствованию государственного управления в области окружающей среды в условиях рынка.

Актуальность темы исследования обусловлена наличием проводимых в Республике Казахстан мер по реализации: реформы системы природопользования, направленной на обеспечение конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и на исполнение конституционной обязанности бережно относиться к природным богатствам; долгосрочной Стратегии развития страны до 2030 года; Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы.

Концепция правовой политики Республики Казахстан 2002 года устанавливает, что «Действующее законодательство, обеспечивающее функционирование правовой системы страны в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, общепризнанными принципами и нормами международного права, требует дальнейшего развития, в частности, поэтапного совершенствования действующего закона, а также принятия при необходимости новых нормативных правовых актов, отвечающих требованиям дальнейшей демократизации общества и задачам его социально – экономического развития» [1].

Важным направлением совершенствования действующего законодательства является определение и разрешение правовых проблем системы охраны окружающей среды и природопользования и соответственно правовых проблем управления ею. Правовые нормы должны ориентировать государственное управление на удовлетворение общественных потребностей в окружающей среде, благоприятной для жизни и здоровья человека, на построение рыночно открытой экономики, учитывающей как внутренние, так и внешнеэкономические потребности в использовании природных ресурсов. Внешнеэкономический фактор играет всё большую роль в числе нагрузок на окружающую среду Республики Казахстан. С развитием экспортной составляющей природопользования происходит расширение круга зарубежных стран, зависимых от объема и качества природных ресурсов нашей страны.

В Послании Президента Республики Казахстан Назарбаева Н.А. народу Казахстана «Казахстан на пороге нового рывка вперед в своем развитии» отмечается: «Мы инициировали, и будем проводить и дальше открытую политику использования природных ресурсов, обеспечения прозрачных и стабильных условий сотрудничества с транснациональными компаниями и нашими главными региональными соседями. Это укрепляет репутацию Казахстана как перспективного и надёжного партнёра, который вносит свой вклад в обеспечение энергетической безопасности» [2].

В этих условиях становится актуальной проблема разработки мер, позволяющих извлечь максимум пользы из факта заинтересованности многих зарубежных стран в ресурсной достаточности Республики Казахстан. В частности, органам государственного управления следует совершенствовать механизмы привлечения иностранных инвестиций в сферу охраны окружающей среды, получения доступа к западным технологиям рационального использования и охраны природных богатств, укрепления материальной базы управления, направления денежных поступлений от природопользователей на воспроизводство природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды, и в конечном итоге, вывода Казахстана из группы государств с экологически уязвимой территорией и нерешенными экологическими проблемами. Решение данной проблемы, как показывает зарубежный и отечественный опыт охраны окружающей среды и природопользования, невозможно без научно обоснованных и апробированных на практике концепций содержания и форм правового регулирования государственно-управленческих отношений.

Опыт решения этой задачи в условиях суверенного Казахстана показал как наличие бесспорных достижений, так и просчетов в этой важной области общественных отношений.

На данном этапе можно констатировать, что в институте управления, как организационно-правовой гарантии обеспечения исполнения требований экологического и природоресурсного законодательства, имеется немало правовых проблем, основные причины которых видятся:

–   в   несовершенстве правовой базы управленческого законодательства;

– в  организационной нестабильности механизма государственного управления;

– в слабой развитости иных форм социального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан.

При всей значимости правовых проблем совершенствования государственного управления в условиях рынка, их анализ в научной литературе является неполным, эпизодическим, не учитывающим концептуальных и законодательных актов последних лет. Концепция экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы, Указ Президента Республики Казахстан 2004 года «О мерах по дальнейшему совершенствованию органов управления», реформирование общего управления и наделение его некоторыми специальными функциями в сфере охраны окружающей среды и природопользования, начали новый этап совершенствования государственного управления в области окружающей среды.

Все это в совокупности обусловило выбор темы и актуальность научного исследования.

Цель и задачи исследования. Цель дипломного исследования состоит в постановке и разрешении основных теоретических проблем института государственного управления, анализе его современного состояния и правовых проблем совершенствования, выработке на этой основе практических рекомендаций и предложений, направленных на дальнейшее повышение эффективности охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан. Исследование осуществлялось с целью реализации абз.1 Раздела 5 Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы, по разработке и реализации мер государственной поддержки и регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования [3].

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

– определить и теоретически обосновать применительно к рыночным условиям понятие государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования в Республике Казахстан;

– определить и теоретически обосновать правовую природу и место норм об управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования в системе отраслей казахстанского права;

– определить особенности рыночных основ управления в правовом механизме государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в Республике Казахстан;

– определить правовые проблемы совершенствования государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, разработать предложения по совершенствованию экологического и природоресурсного законодательства;

– разработать конкретные предложения по совершенствованию  управленческих отношений, как одних из основных направлений экологической политики Республики Казахстан, заложенных в Концепции экологической безопасности на период 2004-2015 годы.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления охраной окружающей среды и природопользования, а также их место и роль в системе обеспечения исполнения норм экологического и природоресурсного законодательства.

Предметом исследования являются правовые проблемы совершенствования государственного управления в системе охраны окружающей среды и природопользования в Республике Казахстан, как совокупности, предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований экологического и природоресурсного законодательства.

Научная новизна исследования. Научная новизна и значимость полученных результатов состоит в дальнейшем развитии теории управленческих отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования в условиях рынка.

Настоящая работа – это комплексное правовое исследование, отражающее изменения, произошедшие в системе управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в результате ее перехода на рыночные основы управления. В основе изменений лежит рост числа природопользователей, введение частной собственности на отдельные виды природных ресурсов, повышение требований к качеству окружающей среды, что обусловило появление новых структур управления и средств управляющего воздействия.

В работе подробно показана роль права в создании условий для рационального природопользования и охраны окружающей среды. Дальнейшее укрепление правовой основы системы охраны окружающей среды и природопользования, осуществляемое в соответствии со Стратегией развития «Казахстан-2030», в соответствии со Стратегическим планом развития Республики Казахстан до 2010 года, с учетом основных положений Повестки дня на XXI век и принципов Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию 1992 года, решений Всемирного саммита по устойчивому развитию в г. Йоханнесбурге 2002 года, задач, закрепленных в Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы, Концепции реформирования законодательства в области охраны окружающей среды 2005 года, приобретает все большую значимость на современном этапе развития рыночных отношений.

Вместе с тем система охраны окружающей среды и природопользования нуждается не только в правовом обеспечении. Важнейшее значение имеют и организационные условия, обеспечивающие исполнение правовых требований.

Положения дипломной работы, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие выводы, предложения и рекомендации:

1) Определение понятия государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования в условиях рынка посредством взаимосвязанных дефиниций, образующих понятийный ряд:

– это разновидность социального управления, осуществляемого при помощи системы взаимосвязанных организационных структур и специфических правовых форм (технико-юридических, административных, экономико-правовых и др.);

– это юридическое воздействие на соответствующие общественные связи, опосредующие процессы охраны окружающей среды и природопользования, выступающее в форме исполнительно-распорядительной деятельности, направленной на обеспечение исполнения требований экологического и природоресурного законодательства;

– это организационно-правовая гарантия достижения целей, поставленных экологическим и природоресурсным правом и их эффективности.

2) Вывод о том, что нельзя отождествлять административный институт управления и институт управления в экологическом и природоресурсном праве только на основании того, что управление в обоих случаях пользуется административным ресурсом (власть - подчинение). Управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования основывается не только на административных принципах, таких как подчиняемость, иерархичность, недопустимость дублирования функций, но и на экологических – учет природно-географического районирования при создании управленческих структур (бассейновый принцип управления), разумного сочетания экономических и экологических интересов в природопользовании и т. д.

Обеспечение управленческой составляющей в сфере охраны окружающей среды и природопользования – задача как административного права, так и экологического и природоресурсного права. Нормы, которые регулируют возникающие в этой сфере общественные отношения, будучи составной частью сложного института социального управления, содержатся в разных отраслях права. При этом одни отрасли права в силу своего назначения и характера занимаются проблемами управления в большей мере, другие в меньшей. Отсюда следует, что юристы-экологи, разрабатывающие теорию управления отдельными природоресурсными отраслями и охраной окружающей среды в целом, имеют собственную базу для понимания государственно-управленческих отношений в условиях рынка, в основе которой лежит учение об экологической функции государства. Экологический аспект управленческих отношений, состоящий в обеспечении рациональности природопользования, в обеспечении состояния окружающей среды благоприятной для жизни и здоровья человека,  обуславливает принципы, цели, задачи, функции и другие системообразующие факторы управления как комплексного, правового института экологического и природоресурсного права. Комплексность правового института управления позволяет обеспечить комплексное применение средств рациональности природопользования и охраны окружающей среды, которые в сути своей являются «комбинированными», т.е. имеющими организационно-административный, организационно-экономический и организационно-идеологический характер. Это происходит в силу того, что организационная сторона экологической функции государства не является самоцелью. В условиях рынка организационная сторона как бы обслуживает экономические, экологические и идеологические составляющие в системе обеспечения охраны окружающей среды и природопользования.

3) Вывод о том, что в проникновении рыночных основ управления (право частной собственности на природные ресурсы, рыночная ценовая политика за «нагрузки на окружающую среду», внедрение инвестиций в сферу охраны окружающей среды и природопользования) заключается важнейшая особенность совершенствования правового механизма государственного управления в области окружающей среды в условиях рынка.

Это длительный процесс, который нужно проводить постепенно, по мере стабилизации рыночных отношений. В процессе совершенствования рыночного типа правового механизма государственного управления должно четко прослеживаться использование всех элементов системы управления и проявляться различные качества управления, как:

а)   наиболее мобильного института экологического и природоресурсного права, постоянно и динамично изменяющегося в связи с развитием рыночных отношений;

б)  начального и постоянного принципа охраны окружающей среды и природопользования;

в) формы реализации функций, вытекающих из экологической составляющей государственной деятельности;

г) организационно-правовой гарантии, являющейся важной, но не единственной из средств обеспечения исполнения требований экологического и природоресурсного законодательства.

Теоретическая и практическая значимость дипломной работы состоит в направленности исследования на дальнейшее развитие учения о правовом механизме государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также в возможности использования, изложенных в диссертации положений, выводов и предложений:

– в нормотворческой деятельности по совершенствованию действующего экологического и природоресурсного законодательства, регулирующего управленческую деятельность в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

– в   управленческой   деятельности    органов     государственного, ведомственного и производственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

– в деятельности общественности в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

– в   учебном  процессе  при преподавании курсов   экологического и природоресурсного права, при разработке учебной и учебно-методической литературы.

.

1 ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ  В РЕСПУБЛИКЕ  КАЗАХСТАН

1.1                      Понятие и особенности управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в условиях рынка

Необходимость  совершенствования системы охраны окружающей среды и природопользования одна из основных государственных задач Республики Казахстан, ибо в условиях рынка границы управляемости в области окружающей среды имеют тенденцию к расширению под возрастающим давлением общественных интересов.

Поскольку речь идет об общественных отношениях по поводу использования, охраны и воспроизводства природных объектов и ресурсов, каждый раз характеризующихся определенной мотивацией, преследующих определенные цели, постольку существуют меры и способы правового и организационного воздействия на экологические отношения, а через них и на состояние окружающей среды в целом. Выбор вышеназванных мер и способов обусловлен принадлежностью существующей в государстве системы охраны окружающей среды и природопользования к административно-командной или рыночной. Отмечая взаимосвязи между обществом и природой, Маркс К. писал: «Определенное отношение к природе обуславливается формой общества и наоборот» [4, с. 29].

Проблемы природных ресурсов в масштабах мирового сообщества (объем запасов, темпы воспроизводства и потребления, распределение по отдельным странам, ценовая политика и т.д.) стали одними из наиболее актуальных с 90-х годов ХХ века, когда произошли кардинальные изменения в социально-экономической жизни Казахстана, повлекшие (применительно к теме исследования) изменение порядка решения вопросов управления в области окружающей среды. В Советском Союзе правовое регулирование системы природопользования, включая ее организационно-правовой аспект, полностью находилось в «распоряжении» центра, а права союзных республик были существенно ограничены. В результате распада СССР Казахстан обрел независимость в решении не только политических вопросов, но и природоресурсных, что при наличии в Республике Казахстан значительных запасов полезных ископаемых и иных видов природных богатств позволяет надеяться на стабильность и процветание нашей страны.

Если рассмотреть возможности Казахстана с точки зрения обеспеченности природными ресурсами, интеллектуальным потенциалом и малой плотности населения, то в целом шансы достичь высокого уровня дохода и направить необходимую его часть на решение проблем рациональности природопользования и охраны окружающей среды можно оценить как реальные. С позиции ресурсной достаточности Казахстан занимает одно из ведущих мест в мире:

– в отношении земли по данным Государственного земельного кадастра в Республике Казахстан 3 млн. га земли, что выводит нашу страну на 9-е место в мире [5, с.4];

– в отношении полезных ископаемых  в литературе отмечается, что «Республика Казахстан занимает одно из первых мест в мире по запасам нефти, угля, газа, драгоценных металлов. В разведанных месторождениях установлены 70 элементов таблицы Менделеева, а 56 учтены Государственным балансом запасов. Горнодобывающая отрасль республики характеризуется высшей обеспеченностью разведанными балансовыми запасами полезных ископаемых: до 30 лет по алюминию, до 80 лет по полиметаллам, 300 лет по углю» [6, с.1];

– что же касается лесных и водных ресурсов, то запасы их не столь велики. Так, по сравнению с огромной территорией Казахстана, ее лесопокрытая часть выглядит незначительной – всего 6 процентов или более девяти миллионов гектаров, в том числе хвойными породами занято 1,7 млн. га. Однако не совсем уж республика является безлесным регионом. «Казахстан может значительную часть потребности в древесине обеспечить за счет своих лесов, только если будет правильно организован уход за лесом, будет проявлена исключительная забота за возобновлением и приумножением лесных площадей, а также подойти к рубке леса по-хозяйски. Если применять безотходную технологию по использованию заготовленной древесины, то лесные массивы не будут истощены» [7, с.22].

Формирование рыночной системы охраны окружающей среды и природопользования обусловило проведение реформы экологического и природоресурсного права.

В рамках проводимых мер особая значимость придается совершенствованию управленческих отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования  в Республике Казахстан.

Полученная от бывшего СССР сырьевая система природопользования с высокими техногенными нагрузками на окружающую среду, ставит перед Республикой Казахстан фундаментальную проблему – как организовать обеспечение выполнения программ, мероприятий в сфере охраны окружающей среды и природопользования, неукоснительное соблюдение требований экологического и природоресурсного законодательства всеми органами, независимо от форм собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами, достижение качества окружающей среды, необходимого для сохранения здоровья людей, а также природных объектов и ресурсов.

Субъектом права целенаправленного законодательного и организационного воздействия на систему охраны окружающей среды и природопользования,  безотносительно относится ли она к рыночной или нет, является государство.

Рациональное потребление в процессе природопользования и безопасное для жизни и здоровья человека состояние окружающей среды – недостижимо без государственных гарантий обеспечения исполнения требований экологического и природоресурсного законодательства.

Государственные гарантии включают правовую охрану и государственное управление в сфере природных богатств: земли, недр, вод, лесов и иной естественной растительности, зеленых наслаждений в населенных пунктах, типичных ландшафтов, редких и достопримечательных природных объектов, курортных местностей, лесопарковых защитных поясов и пригородных зон, животного мира, атмосферного воздуха.

Государственные гарантии состоят в реализации государством посредством своих органов правотворческих функций, то есть выработке ими общеобязательных правил поведения, которые призваны согласовывать публичные и частные интересы. Государство, представляя наиболее высокую социальную общность, реализует публичный интерес в различных сферах, в том числе и в области окружающей среды. Понятие «окружающая среда» охватывает все компоненты природной сферы, главным потребителем которых является человек (земля, воды, леса и др.), а также те, которые оказывают на него воздействие (шумы, вибрация и др.). «Подсчитано, что за последние 50 лет содержание углекислого газа на планете повысилось приблизительно на 10 – 15%» [8, с. 460]. Право на благоприятную окружающую среду тесно увязано с  основными  правами личности  на жизнь и здоровье. «Существование человека, его жизнь  здоровье зависит прежде всего от важнейших объектов природы – земли, воды и чистоты атмосферного воздуха» [9, с. 21]. Именно государство обязано обеспечить граждан на всей территории Республики Казахстан благоприятной окружающей средой, безопасной для пользования ею.

Государственные гарантии – это   не только законодательное установление системы нормативов качества окружающей среды, контроль за их соблюдением всеми субъектами, деятельность которых влияет на окружающую среду, но и  то, что объектом охраны со стороны государства является как человек, так и сама природная среда, строгое нормирование предельно допустимых норм ее использования, нагрузки на нее.

В системе государственных гарантий охраны окружающей среды и природопользования  важное значение имеет организационно-правовая гарантия. Государство, осуществляя через свои органы экологическую функцию, наделяет их определенным комплексом правомочий как прямого, так и косвенного государственного воздействия (лицензирование, экологическая экспертиза, мониторинг и т.д.), который ни в доктрине, ни в законодательстве обобщенного определения не имеет. Этот комплекс правомочий в доктрине называется организационной составляющей либо организационным методом осуществления экологической функции государства, а в законодательстве – управлением либо регулированием в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Выяснение сущности категории управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования  представляет определенную сложность. Во-первых, управление является базовым, исходным понятием, носит сложный характер и в науке, равно как и на практике, толкуется далеко не однозначно. В настоящее время, как в административном, так и в экологическом и природоресурсном праве (включая его отдельные отрасли: земельное, горное, водное и др.), существует не один десяток суждений по этому поводу. Например, в земельно-правовой литературе управление земельным фондом представляет собой  распорядительную деятельность соответствующих государственных органов, направленную на обеспечение рационального использования и охраны единого земельного фонда страны [10, с. 111]; организационную, исполнительно- распорядительную деятельность соответствующих государственных органов, направленную на обеспечение рационального использования и охраны единого земельного фонда страны и достижение (установление) тем самым земельного правопорядка [5, с. 183].

Во-вторых, в правовой литературе предлагаются различные основания классификации управления, в связи с чем называются разные его виды. Применительно к экологическому и природоресурсному праву, пожалуй, самой распространенной является классификация в зависимости от субъекта, который правомочен на осуществление управления: государственное, ведомственное, производственное управление и участие общественности в деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и природопользования.