Управление земельными ресурсами городов

1. Городские земли  как объект управления

1. Специфика муниципального управления

Управление воспроизводством и развитием городского или сельского  поселения как места проживания людей, как самостоятельной цели возникло в России лишь в  конце XX в. на волне демократизации общества как принципиально новый тип и уровень управления.

Идеология муниципального управления ориентирована на ценности,  ресурсы, задачи и возможности, связанные  с локальной территорией и  созвучна традиционным российским основам  организации местной жизни.

Характерными чертами  муниципального управления как вида управленческой деятельности являются:

• концепция муниципального управления опирается на философию  и базовые принципы местного самоуправления;

• в системе муниципального управления объектами управления являются локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;

• в системе муниципального управления имеются два субъекта управления:  население муниципального о образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.

Перечисленными характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности обусловлены особенности муниципального управления, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмента а также от менеджмента в сфере государственного управления. Эти отличия вытекают из самого характера муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, на обустройство территории, на создание условий для воспроизводства и развития самого человека. В этом смысле муниципальный менеджмент можно рассматривать как менеджмент социальный. Одна из особенностей муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет - организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности, результативности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли.

Вторая особенность  — роль человека как участника  процесса управления. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как объект управления и как субъект управления. С этой особенностью муниципального управления связана его третья особенность — опора в системе управления на использование человеческого ресурса как главного местного ресурса, т. е. опора на желания, потребности, энергию, волю,  а зачастую и денежные средства отдельных людей.

Четвертая особенность  муниципального управления в том, что  оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных  с местом проживания человека. Задача смены места жительства для человека на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя привязанным к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в обустройстве этого места, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в какой-то мере можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов.

Наконец, пятая особенность  муниципального управления — множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из таких проблем локальными мерами. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложным.

В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, латанию дыр перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность.

Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом виде управленческой деятельности нет столь глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные, сила формы, закона и инструкций, процедуры легитимного принуждения. Для муниципального управления все это нехарактерно.

Процесс муниципального управления и принятия управленческих решений предполагает управляющие воздействия субъекта управления (населения и органов местного самоуправления)  на объект управления (муниципальное образование). В муниципальном управлении сами субъекты управления неизбежно привносят в систему управления элементы неопределенности и субъективности принимаемых решений. Следовательно, особенности процесса муниципального управления вытекают из особенностей самого муниципального образования как объекта, управления а также из особенностей муниципального управления как вида управленческой деятельности. С точки зрения возможностей воздействия субъекта управления на объект управления необходимо разделить характеристики муниципального образования,  на устойчивые, изменение которых в процессе управления затруднено, и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям.

Устойчивые характеристики муниципального образования как объекта управления характеризуются тем, что их изменение приводит к изменению сущности параметров объекта и влечет за собой коренное изменение соотношения между субъектом управления и объектом.

 Поэтому процесс  муниципального управления осуществляется главным образом через воздействие на изменяемые характеристики муниципального образования. Например, повышая квалификацию трудовых ресурсов или совершенствуя систему взаимоотношений органов местного самоуправления  хозяйствующими субъектами и структурами гражданского общества, можно добиться существенного улучшения социально-экономической  и ситуации в  муниципальном образовании.

Процесс муниципального управления, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль над их осуществлением Он тесно связан с организацией деятельности самой муниципальной власти.

Общие принципы принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления обусловлены его спецификой:

• необходимость изучения мнения различных слоев населения  при подготовке управленческих решений, затрагивающих интересы людей;

• коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установленный федеральным законодательством и уставом муниципального образования;

• необходимость отработки  системы взаимоотношений между  отдельными органами местного самоуправления (глава муниципального образования — представительный орган ~ администрация) в процессе принятия управленческих решений;

• наличие, кроме обычных  форм контроля за исполнением принятых управленческих решений, дополнительного  вида контроля — общественного, подконтрольность муниципальной власти местному сообществу.

Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс муниципального управления, однако обеспечивает принятие более качественных решений и более эффективный контроль за их исполнением. И наоборот, нарушение рассмотренных принципов приводит к сбоям в системе муниципального управления, порождая конфликты между ветвями муниципальной власти, недовольство граждан, и в конечном итоге обходится дороже, чем соблюдение.

Муниципальное управление осуществляется через конкретную деятельность населения муниципального образования (местного сообщества) и органов местного самоуправления. Эта деятельность называется муниципальной деятельностью.

Муниципальная деятельность — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Именно совершая какие-то действия, осуществляя муниципальную  деятельность, население и органы местного самоуправления решают стоящие перед ними задачи. Муниципальное управление в этом смысле служит формой организации муниципальной деятельности. Предметом муниципальной деятельности являются благоустройство жизни на территории муниципального образования (благоустройство в широком смысле, как устройство на благо людей) и организация оказания населению различных муниципальных услуг. Эта деятельность многогранна и многоаспектна, поэтому можно говорить об отдельных сферах муниципальной деятельности: охрана общественного порядка, водоснабжение, школьное образование, управление земельными ресурсами муниципального образования и т. д.

В муниципальной деятельности, как любом виде человеческой деятельности, две стороны: законность и целесообразность (эффективность).

Цель управления —  достижение желаемого состояния управляемой системы.

С этой точки зрения можно  говорить о муниципальной политике как системе муниципальной деятельности и механизмов их реализации.

Муниципальная политика базируется на использовании властных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, а право выступает в качестве ограничивающего фактора, определяющего, что можно, а что нельзя делать в той ситуации. Однако право не отвечает на вопрос: что в рамках закона целесообразно, а что нецелесообразно делать.

На выработку целей муниципальной деятельности и формирование муниципальной политики в конкретном муниципальном образовании влияют не только нормы права, но и множество иных обстоятельств. Это состояние дел в государстве, приоритеты федеральной и региональной политики. Это деятельность объектов, расположенных на территории муниципального образования, преследующих свои корпоративные цели. Наконец, это население, жители муниципального образования и различные местные структуры гражданского общества, преследующие свои, зачастую противоречивые цели. Отсюда следует, что формирование муниципальной политики в каждом конкретном муниципальном образовании и в конкретной социально-экономической ситуации является весьма сложной задачей.

В зависимости от целей  муниципального управления определяются его функции, определяются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка целей имеет основополагающее значение для организации муниципального управления.

Главная (генеральная) цель муниципальной деятельности и стратегическая задача муниципальной политики могут быть сформулированы как повышение качества жизни населения на территории муниципального образования.

Качество жизни человека — важнейшее понятие, связанное  с целеполаганием в муниципальной деятельности и формированием муниципальной политики.

Под качеством жизни  понимают систему показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, возможность получить образование,  доступ к информации, и т. д.) и степень их удовлетворения.

Качество жизни имеет  объективную и субъективную стороны. Критерием и качества жизни служат научно обоснованные нормативы материальных  и духовных потребностей и интересов людей, по соблюдению которых можно судить о степени удовлетворения этих потребностей и интересов. Критерием субъективной оценки качества жизни является оценка самим индивидом степени удовлетворения его потребностей.

Интегральный показатель качества жизни может быть определен  весьма условно, но можно установить некую систему локальных показателей (критериев), каждый из которых поддается измерению. В международной статистике для этого используются три показателя:

• средняя продолжительность  жизни (косвенно характеризует и  состояние здоровья населения);

• средний уровень материального благосостояния (годовой доход или валовый внутренний продукт на душу населения);

• средний уровень  образованности населения.

По каждому из этих показателей можно сравнивать отдельные  регионы и муниципальные образования  России, а также Россию и зарубежные страны. Такая статистика существует, и, как известно, она во многом не в пользу России (за исключением уровня образования). Мировым банком делались также расчеты сводного «индекса развития человеческого потенциала» (ИРЧП) как средневзвешенного значения трех названных показателей, каждый из которых представляет долю некоего «идеального» значения. Так, ИРЧП российского жителя снизился с 0, 918в 1985 г. до 0, 849 в 1992 г. и  
0, 771 в 2001 г., а в 2003 г. он составил 0, 763. На деле показателей, характеризующих качество жизни человека, гораздо больше. Измерителями отдельных таких показателей могут выступать потребительские, социальные, экологические, образовательные и иные стандарты и нормативы.

Муниципальная деятельность влияет на качество жизни человека лишь частично. Очевидно, что оно зависит от многих факторов: от самого человека, от состояния дел в государстве и его политики, от местной власти. Например, состояние здоровья человека определяется его образом жизни и поведением, состоянием системы здравоохранения в государстве и в конкретном муниципальном образовании, состоянием окружающей среды и т. п. Вклад органов местного самоуправления в повышение качества жизни состоит в создании комфортной среды проживания и организации предоставления соответствующих муниципальных услуг.

Именно в этом смысле можно говорить о муниципальной  политике как о системе мер  по повышению качества жизни населения  на территории муниципального образования.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Земельный участок города как объект имущественных прав

 

Город - это  муниципальное образование, крупный населенный пункт, основная часть жителей которого занята в промышленности, науке, культуре, здравоохранении, управлении. До 80% населения заняты несельскохозяйственным трудом. В этом - главное отличие городского населенного пункта от сельского.

В зависимости от численности  населения различают следующие  городские населенные пункты:

1.сверхкрупные  города - свыше 3 млн. чел.

2.крупнейшие -1 мл. чел.-3 млн.чел.

3.крупные - 250 тыс.- 1 млн.чел.

4.большие -100 тыс.- 250тыс.  чел.

5. средние – 50 -100 тыс.чел.

6.малые города и  поселки - до 50 тыс.чел.

Современный город –  это комплексная социальная и  хозяйственная система, в состав которой входит множество разнофункциональных  объектов и относительно самостоятельных структур, образующих в совокупности сложное городское хозяйство.

В городе работают и взаимодействуют  разнообразные объекты производственной и непроизводственной инфраструктуры, живут тысячи и миллионы людей. Все они используют общегородские ресурсы, в том числе и природные, и, прежде всего –  землю.

Земля является продуктом  природы, возникла независимо от воли человека, без участия его труда, поэтому является объектом уникальным. Как объект, связанный с хозяйственной деятельностью, она по своим свойствам принципиально отличается от рукотворных производственных ресурсов. Земля невоспроизводима, поэтому – ограничена, многофункциональна, что предопределяет особые подходы к ее использованию.

Земля проявляет различные  функции, которые обуславливают ее взаимосвязь с человеком. Как природный объект, существующий независимо от воли человека, земля выполняет экологическую функцию; как место и условие жизни человека – социальную; как территория государства, пространственный предел государственной власти – политическую; как объект хозяйствования – экономическую функцию.

Городская земля –  не просто территория, служащая местом размещения промышленных объектов, развития производительных сил; это природная среда, предназначенная создать для существования и развития общества благоприятные условия. К городским землям законодательство относит все земли, находящиеся в пределах городской черты городских поселений, которая является для них внешней границей. 

По данным государственного кадастра недвижимости, по общему размеру земельной площади наша страна занимает первое место в мире. Земельный фонд России составляет 1709,8 млн. га, где земли сельскохозяйственных предприятий всех форм собственности имеют площадь 656,5 млн. га (38,4%); земли государственного лесного фонда – 844,0 млн. га (49,4%); земли государственного водного фонда – 19,4 млн. га (1,1%); земли государственного запаса – 104,8 млн. га (6,1%); земли населенных пунктов – 38,7 млн. га  (2,3%) и земли промышленных, транспортных организаций, курортов, заповедников – 46,4 млн. га (2,7%) [Варламов, А. А. Земельный кадастр. В 6 т. Т.1. Управление земельными ресурсами: учебное пособие / А.А.Варламов. – М.: КолосС, 2003. – 527 с.].

Особую категорию образуют земли городов и других поселений. В России насчитывается 3262 города и поселка городского типа и 151,1 тыс. сельских населенных пунктов, при этом в ведении городских и поселковых органов власти находится 7,3 млн.га. В городах и поселках городского типа площадь под постройками, дорогами составляет 2,2 млн. га [Варламов, А. А. Земельный кадастр. В 6 т. Т.1. Управление земельными ресурсами: учебное пособие / А.А.Варламов. – М.: КолосС, 2003. – 527 с.].

Отметим черту, которая существенно отличает эту  группу земель и которая сводится к тому, что земли городов – это, по сути, конгломерат земель – представителей практически всех категорий. Здесь мы найдем участки, занятые промышленными объектами, объектами связи и транспорта; природоохранные зоны; земли, занятые водой и лесом. Имеются резервные участки, и даже участки, используемые для производства сельскохозяйственной продукции.

Однако последнее  – явление в черте городов  редкое, занимающее малую долю городской  территории. Основное для городов  – использование земли под  жилую застройку; объекты общественного назначения (культурно-бытовые, административные, деловые, финансовые, религиозные и т.п.); промышленности; коммунально-складское хозяйство; транспорт, связь и инженерные коммуникации.

Земля в городах  реально выступает в итоге  как «территория для застройки». Земля в городе не является ни средством производства, ни орудием труда, но она есть несущая часть единой сложной поселенческой системы с ее многочисленным населением, промышленностью и инфраструктурой. К тому же города, как правило, не богаты землей, не имеют свободных площадей, хотя земельные резервы часто существуют. В их числе: территории, занятые вредными для города предприятиями, нуждающимися в выводе за его пределы, участки несостоявшегося строительства; занятые территории, размеры которых не оправданы производственной необходимостью и т.д. Иначе говоря, в городах реально существует проблема необходимости повышения эффективности использования территории,  посредством построения системы управления муниципальными землями [Руднев, А. В. Управление земельными ресурсами городов: учебное пособие / А. В. Руднев. – М.: ГАУ, 1998.].

Инструментарий управления городскими землями отражен на  
рисунке 1.

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 1. Инструментарий управления городскими землями

 

Для раскрытия сущности гражданско-правовых сделок с земельными участками важное значение имеют понятие  правового режима земельных участков определяется, который определяется:

- оборотоспособностью  участка;

- категорией земли  (целевым назначением);

- разрешенным использованием участка;

- территориальной зоной  и градостроительным регламентом  (для земель населенных пунктов).

По целевому назначению земли в Российской Федерации  подразделяются на следующие категории:

1. земли сельскохозяйственного назначения;
2. земли населенных пунктов;

3) земли специального  назначения – промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,  информатики, земли для обеспечения  космической деятельности, земли  обороны, безопасности и иного  специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Категория земель указывается в:

1) актах федеральных  органов исполнительной власти, актах органов исполнительной  власти субъектов Российской  Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

2) договорах,  предметом которых являются земельные  участки;

3) государственном  кадастре недвижимости;

4) документах  о государственной регистрации  прав на недвижимое имущество  и сделок с ним;

5) иных документах  в случаях, установленных федеральными  законами и законами субъектов  Российской Федерации.

 Перевод  земель из одной категории  в другую осуществляется в  отношении:

1) земель, находящихся  в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;

2) земель, находящихся  в собственности субъектов Российской  Федерации, и земель сельскохозяйственного  назначения, находящихся в муниципальной  собственности, - органами исполнительной  власти субъектов Российской  Федерации;

3) земель, находящихся  в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;

4) земель, находящихся  в частной собственности:

земель сельскохозяйственного  назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

земель иного  целевого назначения - органами местного самоуправления.

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий  в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Перевод земель иных категорий в земли особо  охраняемых территорий и объектов осуществляется путем установления или изменения в порядке, установленном Земельным Кодексом и законодательством Российской Федерации об особых экономических зонах, границ туристско-рекреационной особой экономической зоны.

Виды и условия  разрешенного использования земельных  участков предусматриваются для каждой категории отдельно. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования, если иное не установлено федеральными законами.

Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства  может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного  использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними [ч.1 ст.37 ГрК РФ].

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные  и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 Градостроительного Кодекса РФ.

Вид разрешенного использования  земельного участка может быть изменен двумя способами:

1) при переводе земельного  участка из одной категории  в другую в соответствии с Федеральным законом от 03.12.2004 № 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую";

2) без перевода земельного участка в другую категорию в соответствии со  статьями 37 и 38 Градостроительного кодекса РФ и статьей 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

В первом случае земельный  участок может получить любой вид разрешенного использования.

Во втором случае вид  разрешенного использования земельного участка может быть выбран только из перечисленных в законодательстве видов разрешенного использования для конкретной категории земель.

Изменение вида разрешенного использования земельного участка осуществляется в соответствии со схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов и населенных пунктов, градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Заявление об изменении вида разрешенного использования направляется в орган местного самоуправления. Проводятся публичные слушания с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен участок, и правообладателей смежных участков. Участники слушаний вправе представить свои предложения и замечания и результаты слушаний подлежат опубликованию. На основании заключения и рекомендации комиссии по организации слушаний глава местной администрации принимает решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка или об отказе в таком изменении.

Рассмотрим существующие особенности приобретения прав на земельные  участки.

Действующим законодательством  предусмотрены следующие виды прав на землю:

- собственность

- постоянное (бессрочное) пользование

- пожизненное наследуемое  владение

- ограниченное пользование  чужими земельными участками  (сервитут)

- аренда

- безвозмездное срочное  пользование.

Из государственных  и муниципальных земель гражданам и юридическим лицам земельные участки сегодня могут быть предоставлены только на правах собственности, аренды и безвозмездного срочного пользования. Права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения физических лиц сохраняются, не ограничены по времени переоформления. Право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками юридических лиц должно быть переоформлено до 01.01.2010г. на право собственности или аренды. За несоблюдение сроков переоформления с 1 января 2011г. предусмотрена административная ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – штраф в размере от 20 тыс. до 100 тыс. руб. С 30 октября 2001 г. в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки могут получить только: