Виды ответственности государственных служащих

Содержание

Введение 3

1. Сущность, содержание и основные признаки ответственности7

1. Ответственность, как комплексный правовой институт 7
2. Цели, функции, стадии ответственности 21
3. Виды ответственности 34

2.Виды ответственности государственных служащих 43

1. Дисциплинарная ответственность 43
2. Административная ответственность 55
3. Уголовная ответственность 60

Заключение 68

Список использованной литературы 71

Введение

Актуальность темы. Выдающийся русский мыслитель И.А.Ильин отмечал, что жизнью человечества руководит слепое, корыстное, беспринципное и бессильное правосознание. «Образованные и необразованные круги народа одинаково не верят в объективную ценность права и не уважают его предписаний; они видят в нём или неприятное стеснение, или в лучшем случае, - удобное средство для защиты и нападения»¹. В условиях перехода России к рыночным отношениям среди приоритетных задач российское государство на одно из первых мест выдвигает защиту и охрану конституционных прав граждан, их законных интересов во всех сферах жизнедеятельности. В условиях перехода России к новым экономическим отношениям во всех сферах государственной и общественной жизни, политической и культурной деятельности, в осуществлении гражданами своих прав и исполнении ими своих обязанностей исключительно важное значение имеет ответственность государственных органов, общественных организаций и объединений, должностных лиц, а также всех граждан за правильное, добросовестное, неуклонное и эффективное исполнение возложенных на них обязанностей. Государственный гражданский служащий выступает субъектом юридической ответственности, которая является официальной регулирующей оценкой и воздаянием за несоблюдение установленных норм, правил и критериев служебно-должностной деятельности. В этой связи его ответственность является неотъемлемой частью, своего рода связующим фактором для всех элементов социально-политического и правового статуса гражданского служащего. Правовая ответственность гражданского служащего представляет собой сложное многоаспектное явление и наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей и несоблюдение служебной дисциплины, за нарушение законности и правопорядка, прав и свобод человека и гражданина и по иным, установленным законодательством, основаниям. Ответственность государственных служащих, мало разработанная и недостаточно изученная тема. Анализ общетеоретических аспектов названной темы имеет особую значимость в связи с повышением роли личности в процессе осуществления принадлежащих ей прав и свобод, что диктует необходимость сформировать целостную картину данного правового явления и выработать единые для всех отраслей права рекомендации по развитию и более интенсивному применению данного института на практике.

Степень разработанности  проблемы. Общие проблемы юридической ответственности как в общетеоретическом, так и в отраслевом аспекте неоднократно являлись предметом специальных исследований. Между тем в правовой науке до сих пор отсутствует общепринятое мнение о понятии и сущности юридической ответственности. Нет единства учёных в этом плане и в общей трактовке юридической ответственности. Ответственность государственных служащих не получила широкой общетеоретической разработки и рассматривалась как правило в рамках отраслевых наук. В последнее время наблюдается изучение отдельных вопросов ответственности государственных служащих в рамках гражданского, уголовного, трудового и других отраслей права.

Теоретическим началом  работы послужили выводы и концепции, содержащиеся в различных сферах юридической науки. Работа основывается на изысканиях как советских, так и современных российских ученых - юристов.

Основой для формирования собственных научных положений и выводов относительно сущности ответственности выступили теоретические разработки таких ученых - юристов, как С.С. Алексеев, М.И. Байтин, С.Н. Братусь, и др.

Объект и предмет  работы. Объектом работы является институт ответственности. Предметом исследования является деятельность государственных служащих противоречащая интересам права.

Цели и задачи работы. Основная цель настоящей работы заключается в комплексном и всестороннем анализе с политико-правовых позиций теоретических и практических аспектов деятельности государственных служащих в современной России, дающих основание для привлечения к юридической ответственности, разработке предложений по совершенствованию механизма привлечения к ответственности государственных служащих.

В процессе достижения поставленной цели, были решены следующие задачи:

• рассмотреть ответственность как комплексный правовой институт;
• выделить цели, функции и стадии ответственности;
• проанализировать виды ответственности;
• проанализировать основания юридической ответственности государственных служащих;

Методологическая и  теоретическая основы работы.

Основополагающим методом  познания правовой действительности в данной работе была избрана материалистическая диалектика, раскрывающая закономерности взаимосвязи и развития социальных явлений. Широко использовался и синергетический метод, руководствуясь которым автор исследовал различные аспекты деятельности государственных служащих. При анализе теоретической и нормативной базы, различных точек зрения применялся метод сравнительного правоведения. В работе активно использовался системный подход, выразившийся в познании ответственности как социально правового явления, анализе отдельных сторон ответственности, как на общетеоретическом уровне, так и на уровне исследования различных отраслей права.

Теоретической базой настоящей работы выступила специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории права, философии, социологии, политологии и т.д.

Нами обосновывается необходимость всестороннего исследования ответственности государственных служащих, которую следует рассматривать не только как самостоятельное юридическое средство, но и как особый механизм, способствующий повышению социальной активности и возможности осуществления конституционных прав. Главное в проблеме сегодня - теоретическая разработка и законодательное закрепление гарантий, условий и различных способов обеспечения ответственности.

В работе анализируется понятие «ответственность», его сущность, содержание, природа. С учетом современных достижений российской науки применяется попытка определить ответственность, как правовую категорию с более/широких позиций, выявить ее особенности.

Глава I Сущность, содержание и основные признаки ответственности

1.1 Ответственность, как комплексный правовой институт

Поведение людей в  обществе, урегулированное нормами  права может быть правомерным  и неправомерным (противоправным). Реакцией на неправомерное поведение выступает ответственность, которая является одной из форм или разновидностей, общесоциальной ответственности.

В отечественной и  зарубежной литературе до сих пор  не сложилось общее представление  о юридической ответственности². В российской научно-исследовательской и учебной литературе ответственность в одних случаях представляют, как «предусмотренную правовыми нормами обязанность претерпевать неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение». В других случаях это - «мера государственного принуждения за совершенное правонарушение, связанная с претерпеванием лишений личного или имущественного характера». Самое упрощенное представление об ответственности сводится к необходимости применения предусмотренных законом мер в установленном порядке.

Представленные подходы  отнюдь не взаимоисключают друг друга, более того даже согласуются, поскольку  отражают различные аспекты природы  ответственности. Показанные определения  ответственности изображают основные позиции в определении этого  явления, между тем как проблематика ответственности столь многочисленна, а высказывания по всем аспектам этой многогранной темы столь разнообразны, что российская наука рискует оказаться в застойной ситуации вызванной «завалом» авторских теорий и концепций ответственности, каждая из которых автономна и  претендует на определенную долю истины. Принимая во внимание сложность проблемы, исследователи предпринимают попытки осмысления и обобщения точек зрения, касающихся понятия ответственности³.

Проанализировав, имеющиеся  наработки, следует согласиться с мнением Ж.И. Овсепян о необходимости дифференцированного исследования понятий ответственности. Названным автором определяются три возможных сферы анализа: социологическое, нормативо-правовое и институционально - функциональное направление.

Социологический аспект определения ответственности позволяет  ответить на вопрос: всегда ли связанна ответственность с государственным  принуждением?

В размышлениях таких  видных исследователей как И.А. Галага, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородского, И.С. Самощенко, поддерживается позиция, в которой «ответственность - форма (вид) социального принуждения, осуществляемого государством на основе права». На социальную природу ответственности обращал внимание один из классиков юриспруденции О.С. Иоффе, в своих размышлениях о гражданско-правовой ответственности, написав следующее: «гражданско-правовая ответственность есть, прежде всего, санкция за правонарушение, последствия установленные в законе на случай его совершения⁴». Эта санкция выражается в применении мер принуждения к правонарушителю. Таким образом, ответственность связывается автором с принуждением, применяемым в отношении к правонарушителю.

В более поздней работе О.С. Иоффе вместе с М.Д. Шаргородским дает определение, которое детализирует социальную природу ответственности в следующей форме: «ответственность следует определять как меру государственного принуждения, основанную на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в форме ограничений личного или имущественного порядка⁵». В своем определении И.А. Галаган отметил, что под ответственностью «следует понимать конкретные меры государственного принуждения, применяемые уполномоченным на то органами государства и должностными лицами, содержащее государственное осуждение противоправным действиям и выражающееся в отрицательном для правонарушителя последствиях»⁶.

Однако если обратиться к ст. 360 Гражданского кодекса РФ, там предполагается возможность  привлечения к ответственности в форме удержания кредитором, а не государством. Взыскание требований кредитора с удержаемой вещи обращается по специальным правилам. «Хранителю предоставляется право в силу п.2 ст.899 ГК РФ самостоятельно продать вещь по цене, сложившеюся в месте хранения, и только при условии, если стоимость вещи превышает установленный максимум, необходим аукцион. Пункт 6 ст.720 ГК РФ допускает самостоятельную продажу удерживаемой вещи заказчика подрядчиком по истечении месяца со дня, когда договор должен был быть исполнен, но лишь при условии двукратного уведомления заказчика. При превышении стоимости вещи по оценке сто установленных законом минимальных размеров оплаты труда, вещь должна быть непременно продана с аукциона в порядке, предусмотренном ст. 447 - 449 ГК. Если предметом удержания служат деньги, они поступают в собственность кредитора»⁷.

Однако в этой связи  не следует девальвировать связь  ответственности с карой и  наказанием, которая по замыслу законодателя выступает формой ее обеспечения. В этой связи следует согласиться с точкой зрения Н.И. Матузова, отметившего, что «назначение юридической ответственности в самом общем виде - охрана конституционного строя, правопорядка, прав и свобод граждан, а в более узком смысле - наказание правонарушителя, предостережение остальных членов общества от возможных противоправных поступков и их последствий»⁸.

Такое представление  об ответственности актуализирует  наличие позитивной ответственности, в которой усматривается особое состояние индивида, характеризующееся глубоким пониманием интересов общества и государства, активным и добросовестным выполнением им своих обязанностей, гражданского долга. Здесь акцентируется внимание на субъективной стороне поведения, которая приводит к экстраполяции юридической ответственности на правомерное поведение. Принимая во внимание это обстоятельство, важным является рассмотрение хотя бы в общих чертах сущности правомерного поведения, что позволит выявить одну из составляющих природы ответственности.

Обращение к исследованию правомерного поведения получило свое распространение относительно недавно, поскольку преимущество отдавалось правонарушению в виду его социальной опасности.

Самое простое определение  правомерного поведения сводится к  такому поведению, которое соответствует  предписаниям права. Если обратиться к научным исследованиям, можно отметить более сложные и объемные дефиниции. Отдельные авторы определяют правомерное поведение «как структурированную правовыми принципами и нормами, деятельность коллективных и индивидуальных субъектов, государства в целом, его институтов и должностных лиц, осуществляемую в форме соблюдения правовых запретов, исполнения юридических обязанностей, использования субъективных прав, а также правоустановления и правоприменения компетентными субъектами»⁹. В представлениях других исследователей «правомерное поведение представляет собой вид волевой активности и нормативно - правовой аспект деятельности человека, в котором опредмечиваются позитивное субъективное отношение к правовым принципам и нормам, обладающее, поэтому социальной ценностью»¹⁰ и т.д..

Классическая формулировка гласит «закон вступает в силу с  момента опубликования». Государство  берет на себя обязанность обнародовать, опубликовать закон, только тогда закон  выступит основой для правомерного поведения или ответственности. Однако, как показывает история есть примеры, когда государство не выполняло своих обязательств по обнародованию и привлекало к ответственности. Подобная ситуация в современной России исключается, поскольку в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ говорится о том, что закон подлежит официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Это великое завоевание отечественной демократии, продвижение к развитию прав и свобод российских граждан. В развитии этого положения Конституцией РФ устанавливается, что «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». При соблюдении перечисленных условий принцип «незнания закона не освобождает от ответственности» и действительно может действовать и обеспечивать правомерное поведение. Такой подход в урегулировании общественных отношений стимулирует политико - правовую активность граждан, нацеливает всех адресатов закона на необходимость во - первых, контроля за появлением новых законов, во - вторых, изучения законов, в -третьих, организации своего поведения в соответствии с законными требованиями.

Обращаясь к действительности, следует заметить, что в большинстве  случаев граждане не всегда ищут и изучают законы, чтобы вести себя правомерно. Нет ничего более далекого от действительности, чем подобное представление.

Если оценивать поведение  с позиции ответственности, можно  выделить её качественную характеристику - не всё поведение субъектов общественных отношений представляет юридический интерес, а только то, которое связано с правовым регулятивным воздействием и включает в себя процесс наделения участников общественных отношений правомочиями, обязанностями, (дозволениями, запретами, управомочиями) превращая их в субъектов правовых отношений. Нарушение реализации правомочий, обязанностей влечет за собой ответственность. Поэтому ответственность характеризует результат действия, реализации норм права, их воплощение в поведении конкретных субъектов права, придавая праву жизнь, превращая его из абстрактного правила поведения в конкретное действие или бездействие. Чем чаще участники общественных отношений для реализации своих интересов прибегают к ответственности, тем менее эффективно правовое регулирование общественных отношений.

Ответственность оценивает  поведение и в случае его несоответствия духу права, используя государственное  принуждение, она может корректировать характер общественных отношений.

Следует особо остановится  на специфике представлений чиновников о справедливости, заставляющих последних размышлять следующим образом: «Как! Я принимаю решение, которой позволит какой - то фирме, её владельцу получить контракт на несколько миллионов долларов. А что я буду с этого иметь?». Этим обстоятельством объясняется незаинтересованность чиновников всех уровней в реализации интересов общества, государства, в обеспечении сущности содержания права. Происходит подмена государственных ценностей личными и групповыми материальными интересами.

Чиновники, в большинстве  случаев, при выполнении своих функций преследуют групповые (корпоративные) интересы, создавая систему «круговой поруки», что весьма снижает персональную ответственность служащих за принимаемые решения.

Приверженцы приведенной выше формы рассуждений об ответственности переносят последнюю не только в правовую плоскость, но и позволяют выделить политический аспект ответственности, превращая ее в политико - правовой феномен.

Раздвоение природы  социального аспекта ответственности на политическую и правовую предполагает возникновение вопроса. В частности, какое место отводится виновности в политико-правовой ответственности.

В этой связи следует, основываясь на рассуждениях Н.И. Матузова заключить, что социологический  аспект ответственности сводит ее в общем виде к «охране конституционного строя, правопорядка, прав и свобод граждан», обеспечению законных интересов, а в узком смысле к «наказанию правонарушителя, предостережению остальных членов общества от возможных противоправных поступков их последствий»¹¹.

В своем исследовании мы подошли к рассмотрению ответственности  с формально-юридических параметров, что предполагает, прежде всего, разные концепции определения структуры  ее нормативно-правовой основы. Анализ имеющихся наработок относительно нормативно-правовых основ ответственности позволяет выделить две основные точки зрения.

Первая трактует ответственность  как сумму гипотез и санкций  правовых норм. Показательным, в этом плане выступает мнение Б.Т. Базылева, отметившего, что «всякая норма ответственности состоит из гипотезы и санкций. Своеобразие гипотезы таких норм заключается в том, что в ней в типических признаках содержится описание противоправного юридического факта - правонарушения. Санкция - главный конструктивный элемент нормы ответственности¹²». В таком контексте реализация ответственности связывается с реализацией государственно-властных велений по основаниям, предусмотренным в гипотезе нормы права в связи с фактором правонарушения.

Вторая, связывает реализацию ответственности с процессом осуществления не только санкций, но и диспозиций правовых норм, формулирующих обязанности субъектов права.

Вместе с этим следует  заметить, множественность подходов к интерпретации ответственности  связано с разнообразием представлений  по такому важному вопросу как соотношение понятий «гипотеза», «санкция», «юридическая обязанность».

Так, например, Н.С. Маленин  обращает внимание на связь между  исполнением обязанности и ответственностью. По этому поводу он пишет: «Исполнение  обязанности и ответственность за ее исполнение тесно связаны между собой. Без обязательства нет обязанности, без ее нарушения нет ответственности. При исполнении долга, как при ответственности, остаются прежними некоторые элементы правоотношения и возможность тех же возражений против исполнения долга и против ответственности за неисполнение»¹³. Таким образом, автор связывает санкцию и принуждение с неисполненной обязанностью субъекта. Подобной точки зрения придерживается и Д.Н. Бахрах, о чем свидетельствуют его высказывание: «ответственность по административному праву - часть принуждения по административному праву»¹⁴.

Сторонники представленного  узкого подхода определения ответственности  классифицируют меры государственного принуждения на три блока: 1) предупредительные  меры; 2) меры взыскания; 3) меры (санкции) юридической ответственности. Таким образом, сторонники узкого понимания связывают ответственность только с понятием санкции юридической ответственности.

Наша точка зрения в данном вопросе сводится к более широкой интерпретации, которая даёт иное определение понятий санкции и юридической ответственности их соотносимости с государственным принуждением. В этой связи, следует согласиться, что не исполненная добровольно первоначальная обязанность, реализуемая под принуждением, без дополняющих ее карательных мер, это тоже санкция юридической ответственности, а не воспитательные меры.

Основываясь на приведенных  точках зрения можно сделать промежуточный  вывод. Юридическая ответственность  напрямую связана с санкцией нормы  права. При этом санкцией могут определяться такие неблагоприятные последствия, которые связаны с незапрещенным поведением членов общества, но совершенным не в той форме или не в том порядке, как полагается для того, чтобы породить определенный желаемый ^положительный правовой результат; или поведение, выражающееся в невыполнении субъектом предписанных в норме права действий, с осуществлением которых закон увязывает возникновение социального блага, к получению которого стремится субъект права.

При этом стоит отдельно остановиться на рассмотрении «санкций ничтожности». Концепция данных санкций была сформулирована в XX веке. С.С. Студеникин так определил содержание такой санкции: «санкция ничтожности предполагает, что имеющийся в виду результат не может быть достигнут при несоблюдении нормы»¹⁵. Подобное определение предложил П.Е. Недбайло, сведя суть названной санкции к тому, что «действие, совершенное вопреки требованиям нормы с юридической точки зрения рассматривается как не совершившиеся, юридически безразличное»¹⁶.

Необходимость формирования эффективного функционирования института государственной службы в современной России требует гармоничного использования широкого понимания формально-юридического аспекта ответственности. Направление работы законодателя по данному пути будет способствовать укреплению права в общественной жизни.

Следующим важным направлением научных исследований ответственности  выступает институционно-функциональная характеристика этого явления, которая  предполагает анализ реализации норм права, их применение либо исполнение одним из двух субъектов права - государством или индивидом.

В зависимости от угла зрения, с одной стороны ответственность  квалифицируется как институт правообеспечительной (правоохранительной) деятельности государства  вне субъекта ответственности, с другой как элемент правового статуса личности, как личностное свойство субъекта ответственности. В этой связи выделяется два направления в конструировании представлений об ответственности, первый из которых государственно-охранительный, второй личностно-статусный.

Использование этих подходов позволяет рассмотреть особенности  социально-правовой природы ответственности, ее содержания; отметить разницу отраслевого (административного, уголовного) института  ответственности в сравнении  с гражданско-правовой ответственностью.

В число авторов придерживающихся такой интерпретации входили  О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский, И.А. Галаган, И.С. Самощенко.

В своих работах О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский представляли ответственность как меры принуждения  к исполнении норм права, применяемые государством в отношении тех, кто их нарушает. В формулировке названных авторов ответственность определяется, «как меру государственного принуждения, основанная на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающаяся в установлении для него определенных отрицательных последствий в форме ограничений личного или имущественного порядка»¹⁷.

В основу представлений  О.Э. Лейста ложится формально-юридический  признак, обращающий внимание на нормативно-правовую основу, в связи с чем, ответственность рассматривается как институт правообеспечительной деятельности государства. В своем определении О.Э. Лейст пишет: «ответственность есть применение и осуществление санкций; ее основным содержанием является реализация права на наказание, взыскание, принудительное исполнение, возникающее в результате правонарушения»¹⁸.

С иных позиций определяется ответственность в личностно-статусном  подходе. Суть сводится к отождествлению ответственности не с правоохранительной или правообеспечительной деятельностью, а с состоянием индивида, его правовым статусом, наличием прав, обязанностей. Такая интерпретация проблемы содержится в работах В.М. Горшенева, В.А. Кучинского, Е.А. Лукашевой, Н.И. Матузова, М.С. Строговича и др.

Между тем меры государственного принуждения не являются самоцелью, они устанавливаются главным образом потому, что общество нуждается в особых средствах воздействия на индивидов, имеющих психологическую установку на совершение правонарушений, с целью достижения определенных результатов в поведении субъекта, нарушающего правопорядок. Поэтому они предполагают такое состояние личности, при котором она способна воспринимать эти меры воздействия. И в этом смысле категория ответственности сводится в основном к собственному состоянию личности индивида, выступающего в качестве объекта приложения внешнего принудительного воздействия на личность.

В своих рассуждениях В.М. Горшенев приходит к выводу, что  «имея в виду органическую связь  ответственности и мер государственного воздействия, нельзя в тоже время забывать, что меры государственного воздействия представляют собой фактор внешнего порядка по отношению к индивиду, а ответственность есть личное свойство. Оно раскрывает следующие стороны проявления интеллектуально-волевого содержания: за что отвечать, перед кем отвечать и как отвечать. Ответы на эти вопросы лишний раз подчеркивают, что ответственность - качество индивида, выражающееся в определенных свойствах реагировать на внешние принудительные меры воздействия».

Рассматривая структуру правового статуса личности Н.И. Матузов приходит к заключению, что правовой статус личность есть «сложная собирательная категория, отражающая весь комплекс связей человека с обществом, государством, коллективом, окружающими людьми», в свою очередь юридическая ответственность входит в структуру этого понятия наряду с такими элементами как законные интересы, правовые принципы, правовые нормы, устанавливающие данный статус¹⁹.

В другой из своих работ  Н.И. Матузов характеризует ответственность  как производную от основных прав и обязанностей закрепляемую правовым статусом личности.

Такой вывод можно  сделать из данного Н.И. Матузовым  определения понятия субъективного  права, как гарантированной меры поведения, «которая предполагает возможность: 1) положительного поведения самого управленческого лица; 2) возможность требования соответствующего поведения от правообязанного лица; 3) применение государственного в случае неисполнения противостоящей стороной своей обязанности; 4) пользование на основе данного права определенным социальным благом»²⁰.

Вместе с государственно-охранительным  и личностно-статусным подходом к ответственности стоит выделить еще одно направление концепции  ответственности заключающейся  к сведению последней к правоотношениям.

В трудах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, Н.И. Загородникова обосновывалось мнение, что ответственность - предусмотренное и урегулированное нормами права отношение между правонарушителем и государством в лице его органов, с помощью которых государство наделяется правом наказать правонарушителя, а последний должен претерпеть это наказание.

Представление об ответственности  как правоохранительных отношениях было введено Н.Г. Александровым, отметившим, что эти отношения «возникают правонарушителем и компетентными  органами государства с целью применения к правонарушителям определенных санкций»²¹.