Административно-правовой статус государственных служащих. 4

Введение                                                                                                                   3

1. Административно-правовой  статус государственной службы  РФ           5

2. Понятие  статуса государственного служащего-как должностного лица 10

3. Административно-правовой  статус государственных служащих             21

Заключение                                                                                                       30

Список  использованной литературы                                                               32

Введение

Органы государственной службы - самостоятельная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает свой отпечаток на характер деятельности людей, работающих в них и реализующих их полномочия. Государственное управление в России осуществляет свою власть на федеральном и местном уровне, и в реализации этой власти ей помогает специальные службы, именуемые «системой государственной службой». Эффективная деятельность органов государственной власти немыслима без государственной службы. Возросшее значение государственной службы в обеспечении интересов населения диктует потребность в квалифицированных государственных служащих.

Вопросы административно-правового  статуса государственного служащего, в данной связи, являются, с одной  стороны достаточно урегулированными действующим законодательством, которое  определяет порядок деятельности государственной  службы, разграничивает виды государственных  служб, устанавливает требования к  гражданам, проходящим государственную  службу, с другой стороны – в  значительной мере, этим же законодательством  усложнены, в основном в понятийном смысле.

Актуальность рассматриваемой  темы органично вытекает из сложности  самой темы и ее недостаточной  разработанности в научной литературе, что предопределяют необходимость  осуществления комплексного исследования системы и процесса функционирования государственного управления, прежде всего, через такой механизм, как  институт государственной службы и  его соответствующее кадровое обеспечение.

Объект исследования является законодательство, определяющее понятие и принципы устройства государственной службы.

Предмет исследования - административно-правовой статус государственных служащих, как  должностных лиц в системе  государственной службы.

Цель настоящей работы заключается  в том, чтобы на основе исследования научной литературы и нормативных  актов проанализировать административно-правовые основы организации государственной  службы, выявить статусное положение  должностного лица, сформулировать признаки административно-правового статуса  государственного служащего, указать  их специфические принципы, функции, ответственность.

В соответствии с указанной целью  в работе были поставлены и решены следующие задачи: изучить понятие  административно-правового регулирования  государственной службы; выявить  законодательное определение должностного лица в РФ, описать их виды и формы; рассмотреть систему нормативно-правовых установлений, регулирующих административно-правовой статус государственного служащего  в РФ.

Структурно работа состоит из титульного листа, плана, введения, трех параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Первый параграф посвящен системе  государственной службы, понятию  и признакам государственной  службы, ее задачам и функциям, а  также принципам ее организации.

Второй параграф посвящен определению  понятия должностного лица, как основного  субъекта, реализующего функцию государственного служащего.

Третий параграф – правовому  положению государственных служащих, определяющему их административно-правовой статус.

1. Административно-правовой  статус государственной службы  РФ

Законодательство о государственной  службе, в первую очередь, основывается на Конституции РФ. Конституция РФ закрепляет такие исходные основы, как единство системы государственной  власти (статья 5), разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10); равный доступ граждан к государственной  службе (часть 4 статьи 32). Кроме того, Конституция РФ в п. «т» статьи 71 устанавливает, что федеральная  государственная служба находится  в ведении Российской Федерации; в совместном ведении РФ и ее субъектов  находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (п. «л»  ст. 72).

В современном российском государстве  система государственной службы включает в себя следующие виды:

- государственная гражданская  служба;

- военная служба;

- правоохранительная служба.

Государственная служба, как часть  государственного механизма по управлению делами государства, представляет из себя систему государственных органов  и должностных лиц, которые наделены государственно-властными полномочиями.

Государственное управление характеризуется  следующими признаками:

- является организующей деятельностью;

- носит организационно-распорядительный  характер;

- в процессе осуществления управленческой  деятельности реализуются функции  государства в социально-культурной, социально-политической, экономической  сферах деятельности;

- осуществляется уполномоченными  на то субъектами управления.

Кроме того, рассматривая понятие  «государственная служба», следует  понимать, что государственная гражданская  служба подразделяется на федеральную  государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ, а военная служба и правоохранительная служба являются видами исключительно федеральной государственной службы.

Государственная служба в РФ построена  на следующих принципах:

- федерализм, обеспечивающий единство  системы государственной службы  и соблюдение конституционного  разграничения предметов ведения  и полномочий между федеральными  органами государственной власти  и органами государственной власти  субъектов РФ;

- законность;

- приоритет прав и свобод  человека и гражданина, их непосредственное  действие, обязательность их признания,  соблюдения и защиты;

- равный доступ граждан к  государственной службе;

- единство правовых и организационных  основ государственной службы, предполагающее  законодательное закрепление единого  подхода к организации государственной  службы;

- взаимосвязь государственной  службы и муниципальной службы;

- открытость государственной службы  и ее доступность общественному  контролю, объективное информирование  общества о деятельности государственных  служащих;

- профессионализм и компетентность  государственных служащих;

- защита государственных служащих  от неправомерного вмешательства  в их профессиональную служебную  деятельность как государственных  органов и должностных лиц,  так и физических и юридических  лиц.

Государственная гражданская служба – это вид государственной  службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан  на должностях государственной гражданской  службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов  РФ, лиц, замещающих государственные  должности РФ, и лиц, замещающих государственные  должности субъектов РФ, регулируется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В свою очередь, государственная гражданская служба субъекта РФ - это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ. Таким образом, различия между государственной гражданской службой РФ или субъекта РФ заключается в осуществляемой российским гражданином трудовой функции в интересах Российской Федерации в целом или отдельного региона. Кроме того, должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или Указом Президента РФ, а должности государственной гражданской службы субъектов РФ - их законами или иными подзаконными нормативно-правовыми актами в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Военная служба - это вид федеральной  государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную  деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях  и органах, осуществляющих функции  по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются  воинские звания, а их административно-правовой статус регламентирован Федеральным  законом «О воинской обязанности  и военной службе»¹. Прохождение военной службы гражданами Российской Федерации осуществляется по призыву и в добровольном порядке (по контракту); а иностранными гражданами - по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах.

Прохождение военной службы - это  регулируемый федеральными конституционными законами, федеральными законами, Положением о порядке прохождения военной  службы, воинскими уставами и иными  нормативными правовыми актами РФ процесс изменения правового положения граждан в связи с наступлением определенных юридических фактов при исполнении особого вида федеральной государственной службы – военной службы; с момента поступления их на военную службу и до ее окончания.

Правовой основой военной службы являются Конституция РФ, указанный  выше Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе», другие федеральные законы, (в частности, Федеральный закон «Об обороне» от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ) и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в области обороны, воинской обязанности, военной службы и статуса военнослужащих, международные договоры Российской Федерации. Кроме Вооруженных Сил РФ военную службу граждане проходят и в других войсках, воинских формированиях и органах.

Правоохранительная служба - вид  федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан  на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах  и учреждениях, осуществляющих функции  по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и  гражданина. Таким гражданам присваиваются  специальные звания и классные чины.

Общим выводом о статусном состоянии  практически всех государственных  правоохранительных служб является их двойное, или даже тройное назначение, т.е. помимо установленного законодателем  статуса правоохранительной службы – данные государственные образования  исполняют некоторые функции  военной службы, имея в своем составе  военизированные подразделения  либо выполняя военные функции, а  также включают в себя функциональные элементы государственных гражданских  служб. Вероятно, именно данное обстоятельство и сыграло основное значение при  том факте, что до сегодняшнего дня  законодатель не принял отдельный закон  о правоохранительной службе, как  это было сделано по отношению  к гражданской и военной службам.

Еще одной специфической разновидностью государственной службы стало появление  в конце 2005 г. государственной службы российского казачества. Правовая регламентация данного института государственной службы находит свое отражение в Федеральном законе «О государственной службе российского казачества»². Российское казачество проходит военную службу в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских (специальных) формированиях, как правило, в соединениях и воинских частях Вооруженных Сил РФ, которым присвоены традиционные казачьи наименования, во внутренних войсках МВД РФ, в пограничных органах.

При исполнении обязанности по несению  государственной военной службы российское казачество: оказывает содействие государственным органам в организации  и ведении воинского учета  членов казачьих обществ, организует военно-патриотическое воспитание призывников, их подготовку к военной службе и вневойсковую подготовку членов казачьих обществ  во время их пребывания в запасе. Помимо этого, российское казачество осуществляет иную деятельность на основе договоров (соглашений) казачьих обществ с  органами военного управления, федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований в  соответствии с законодательством  РФ.

Таким образом, административно-правовой статус любого органа государственной  власти как статус коллективного  субъекта состоит из следующих блоков:

- целевого (включает нормы о  целях, задачах, функциях, принципах  деятельности);

- организационно-структурного (предусматривает  правовые предписания, регламентирующие: порядок образования, реорганизации  и ликвидации; структуру; линейную  и функциональную подчиненность);

- компетенционного - совокупность  властных полномочий и подведомственности (компетенция в области планирования, контроля и т. д.).

2. Понятие статуса государственного  служащего - как должностного  лица

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной  службы Российской Федерации» (ст. 10) вводятся понятия: федеральный государственный  служащий – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной  службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета, и  государственный гражданский служащий субъекта РФ – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской  службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств  бюджета соответствующего субъекта РФ.

В составе федеральных государственных  служащих необходимо учитывать граждан, занимающих (замещающих) воинские должности  и должности правоохранительной службы.

Для возникновения административной дееспособности у российского гражданина замещать должности государственной  службы он обязан владеть государственным  языком РФ и достигнуть возраста, установленного федеральным законодательством  о виде соответствующей государственной  службы³. Кроме того, федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту, который может заключаться с гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Статья 4 Закона «О системе государственной службе РФ» предусматривает, что непосредственное правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе - ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, - устанавливается соответствующим видовым федеральным законом о государственной службе. Как уже отмечалось ранее, государственная служба подразделяется на государственную гражданскую службу, которая, в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ, а также на военную службу и правоохранительную службу, которые являются видами только федеральной государственной службы.

В настоящее время понятие «правовой  статус», как правило, означает совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственного органа или международной организации.

Понятие «административно-правовой статус», включает в себя совокупность прав и обязанностей лица, а также, гарантий реализации прав и ответственности  за нарушение обязанностей. Административно-правовой статус конкретного участника правоотношений представляет собой неотъемлемый элемент  общего правового статуса данного  субъекта, сочетается со статусами, устанавливаемыми нормами иных отраслей права, например гражданского, семейного, трудового, во многих случаях выступая в качестве приоритетного⁴.

Административно-правовой статус должностных  лиц не является неизменным, он укрепляется  вместе с развитием государства, одновременно с совершенствованием правового регулирования общественных отношений.

Таким образом, можно заметить, что главным признаком, идентифицирующим статус государственного служащего, является занимаемая (замещаемая) этим гражданином должность.

Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы⁵ и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Должность – это понятие, которое  определяет круг служебных обязанностей, права и пределы ответственности  государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке. Она отображает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение. Отсюда следует, что государственный служащий –  это обязательно должностное  лицо.

Федеральный закон «О системе государственной  службы РФ» устанавливает, что должности  государственной службы учреждаются  федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным  правовым актом субъекта РФ. Статьей 8 Закона уточняется, что должности  федеральной государственной гражданской  службы учреждаются федеральным  законом или указом Президента РФ. Таким образом, учреждение их другими  нормативными актами не допускается. В  настоящее время действуют ряд  Указов Президента, учреждающих государственные  должности федеральной гражданской  государственной службы в различных  федеральных органах власти, например, в целях упорядочивания классификации  и иерархии должностей, их виды и  наименования даны в Указе Президента РФ «О денежном содержании федеральных  государственных гражданских служащих»⁶.

Так, например, статьей 9 Закона “О государственной гражданской службе установлена классификация должностей гражданской службы. Установлены категории - государственные должности и должности гражданской службы. Последние в свою очередь подразделяются на четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты.

Подобная классификация применима  и к должностным лицам других видов государственной службы.

Должности различных, указанных выше категорий относятся к разным группам, претенденту для их занятия  установлены различные квалификационные требования.

В целях дальнейшего упорядочивания организационной структуры гражданским  служащим присваиваются классные чины гражданской службы. Чины присваиваются  в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, без  ограничения срока полномочий. Классные чины присваиваются по результатам  квалификационного экзамена. Порядок  присвоения и сохранения классных чинов  федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной  гражданской службы и воинских и  специальных званий, классных чинов  правоохранительной службы, а также  соотношение классных чинов федеральной  гражданской службы и классных чинов  гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется Указом Президента Российской Федерации⁷.

В Российском законодательстве нет  единого определения понятия: должностное лицо. Определение должностного лица, данное в уголовном законодательстве (ст. 285 прим. 1 УК РФ)⁸, не имеет универсального характера. Оно распространяется лишь на деяния, предусмотренные главой 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», где указано, что: Должностными лицами в статьях … главы (30) признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Это определение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как  «представитель власти», «административно-хозяйственные  обязанности», «организационно-распорядительная деятельность», через которые раскрываются данные понятие, сами недостаточно четко определены.

Как отмечает С.В. Изосимов⁹, «в данном вопросе важным для понимания будет уточнение Пленума Верховного Суда РФ от 10. 02. 2000 N 6»¹⁰, в соответствии с п. 2 которого – к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД России и ФСБ России, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями).

Должностными являются также лица, которые постоянно, временно или  по специальному полномочию выполняют  организационно-распорядительные или  административно-хозяйственные функции. К организационно-распорядительным, в толковании Постановления Пленума  ВС РФ (п. 3) - относят функции, которые  включают в себя руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию  труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий и т.п.

К административно-хозяйственным  функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и  распоряжению имуществом и денежными  средствами, находящимися на балансе  и банковских счетах организаций  и учреждений, воинских частей и  подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о  начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением  материальных ценностей, определение  порядка их хранения и т.п.;

В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных  служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на должностных  лиц и оперативный состав.

В Федеральном законе «О системе  государственной службы РФ» подобная классификация отсутствует, хотя она  имеет принципиальное и прежде всего  практическое значение. В частности, понятие должностного лица, о котором  в Законе и не упоминается, является одним из ключевых, поскольку они  признаются специальными субъектами различных  отраслей права, в том числе многих правонарушений. Особое правовое положение  занимают должности государственной  службы, которые предусматривают  присвоение классных чинов, дипломатических  рангов и специальных званий.

Однако понятие должностного лица не сводится только к руководителям. Руководители, хотя и являются ведущей  частью, но, все же, имеется разновидность  должностных лиц, к которым относятся  и иные категории государственных  служащих. Например, их заместители  и др.

Должностные лица совершают юридические  действия властного характера, связанные  с управлением людьми, но наделяются для этого разными по объему и  характеру полномочиями. Наиболее широкими властными полномочиями обладают руководители государственных органов и организаций. Руководители принимают решение  по различным вопросам их деятельности, а также меры поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным им работникам.

Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти. Это должностные лица, имеющие  право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного  воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, главные санитарные врачи, работники  милиции и др.). Только руководящие  должностные лица осуществляют организационно-распорядительные функции по реализации компетенции  соответствующих органов. Для осуществления  данных функций должностные лица наделяются государством необходимым  объемом юридических властных полномочий, в том числе на издание актов  управления, обеспечения их реализации путем применения мер убеждения  и принудительных мер.

У лиц и организаций, в отношении  которых должностным лицом совершены  служебные юридические действия, возникают правовые последствия  в виде обязанностей поступать так, как того требуют властные предписания, либо появляется право отстаивать свой интерес, требовать пересмотра распорядительных действий должностного лица в административном и судебном порядке.

Так, например, административная компетенция должностных  лиц в сфере военной обязанности  заключается в основном во взаимодействии органов исполнительной власти и  граждан РФ, при которой военизированные  органы обладают распорядительными  полномочиями. Например, согласно ст. 4 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», руководители и другие ответственные за военно-учетную работу должностные лица организаций обязаны:

1) оповещать  граждан о вызовах (повестках)  военных комиссариатов соответствующих  территорий;

2) обеспечивать  гражданам возможность своевременной  явки по вызовам (повесткам)  военных комиссариатов;

3) направлять  в двухнедельный срок по запросам  военных комиссариатов необходимые  для занесения в документы  воинского учета сведения о  гражданах, поступающих на воинский  учет, состоящих на воинском учете,  а также не состоящих, но  обязанных состоять на воинском  учете.

Кроме того, руководители организаций, осуществляющих эксплуатацию жилых помещений, должностные  лица этих организаций - управляющих  компаний, согласно Жилищному кодексу  РФ, ответственные за военно-учетную  работу, обязаны сообщать в двухнедельный  срок в военные комиссариаты сведения об изменениях состава граждан, постоянно  проживающих или пребывающих  более 3 месяцев, которые состоят  или обязаны состоять на воинском учете¹¹.

Органы  внутренних дел в пределах своей  компетенции обязаны:

1) направлять  в двухнедельный срок по запросам  военных комиссариатов необходимые  для занесения в документы  воинского учета сведения о  гражданах, состоящих на воинском  учете;

2) производить  розыск и при наличии законных  оснований осуществлять задержание  граждан, уклоняющихся от воинского  учета, призыва на военную службу  или военные сборы, прохождения  военной службы или военных  сборов;

3) направлять  в двухнедельный срок в военные  комиссариаты сведения о случаях  выявления граждан, не состоящих,  но обязанных состоять на воинском  учете, а также сведения о  лицах, получивших гражданство  Российской Федерации и подлежащих  постановке на воинский учет.