Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Административное право. 5

Содержание

1. Административно-правовые акты управления

1.1 Понятие и признаки правовых актов управления

1.2 Виды правовых актов управления. Административно-правовой договор

2. Характеристика субъектов, подлежащих ответственности за административные правонарушения. Общие, особенные и специальные субъекты административной ответственности

3. Самостоятельная работа

Список литературы

1. Административно-правовые акты управления

1.1 Понятие и признаки правовых актов управления

Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической формой реализации задач, функций органов исполнительной власти и органов государственного управления. В административной науке есть много различных точек зрения относительно определения понятия правовых актов управления. Важно отметить, что единого определения нет, как, собственно, и нет единого названия таких актов. Довольно часто в юридической науке в качестве синонимов правовых актов управления используют другие названия – "акты государственного управления", "административные акты", "акты государственной администрации".

По мнению Ю.М. Козлова "правовой акт управления – основанное на законе одностороннее юридическое властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, которое направлено на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений с целью реализации исполнительной власти" Р.Ф. Васильев считает, что актом управления является властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия. Такое властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основании и во исполнение законов.

В.М. Манохин, не давая общего определения акта управления, указывает на его основные признаки:

1) наличие субъекта принятия правового акта управления;

2) содержание правового акта управления всегда сводится к управленческим вопросам, вопросам деятельности исполнительной власти;

3) подзаконность правовых актов управления;

4) юридические последствия правового акта управления.

Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов считают, что актом государственной администрации можно считать "особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, которые имеют одностороннее властное волеизъявление и которые влекут юридические последствия". Такое разнообразие определений понятия правовых актов управления предопределяется тем, что сущность правовых актов управления можно рассматривать исходя из различных точек зрения:

- правовой акт управления – важная форма управленческой деятельности, наряду с такими формами, как осуществление юридически значимых действий, административный договор;

- правовой акт управления – управленческое решение, которое устанавливает обязательность выполнения конкретных действий государственным органом или должностным лицом;

- правовой акт управления – разновидность юридических документов, поскольку те предписания, которые в нем предусматриваются, имеют определенное документальное оформление;

- правовые акты управления – "предписания", поскольку юридическое содержание такого акта в большинстве случаев составляют правоустановительные и правоприменительные предписания.

Правовые акты управления характеризуются рядом признаков, отображающих их сущность.

1. Правовой акт управления принимается уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции. Он может приниматься как единолично, так и коллегиально.

2. Правовой акт управления всегда является управленческим решением, поскольку именно такое управленческое решение и составляет содержание правового акта. Он разрабатывается и принимается с соблюдением правил управленческого процесса и направлен на решение конкретной управленческой ситуации или обеспечение выполнения государственно-управленческих задач и функций.

3. Правовой акт управления представляет собой юридическое властное волеизъявление органа государственного управления или его должностного лица. Правовой акт управления всегда имеет государственно-властный характер, поскольку его принятие обусловлено государственными интересами и направлено на регулирование конкретных управленческих отношений; установление общеобязательных правил поведения, которые обеспечиваются государством; решение конкретной управленческой ситуации или административного спора. Государство в лице органов государственного управления не только принимает акты государственного управления, но и обеспечивает их выполнение, включая и меры административно-правового принуждения.

4. Правовой акт управления устанавливает обязательные правила поведения в сфере государственного управления. Другими словами, такой акт является императивным по характеру правовых предписаний. А это означает, что другая сторона – объект управления – должна придерживаться установленных предписаний и обеспечивать их реализацию. Издание правовых актов управления направлено на решение вопросов общего характера (абстрактное правовое регулирование) или конкретного вопроса (индивидуальное правовое регулирование).

5. Правовой акт управления является разновидностью правовых документов, которые используются в деятельности органов государственного управления (справки, акты ревизии, протоколы, докладные записки и т. д.). Однако в отличие от них правовые акты управления характеризуются односторонне властными предписаниями, которые не характерны для других правовых документов.

6. Правовой акт управления всегда является подзаконным актом, поскольку он принимается органом государственного управления, осуществляющим подзаконную деятельность, принимается на основании законов и во исполнение законов. Правовой акт управления не может предусматривать положения, которые противоречат законам.

7. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок его принятия. В подавляющем большинстве случаев правовой акт управления принимается в письменной форме. Немаловажное значение имеет процедура принятия правового акта управления. Нужно отметить, что в настоящее время нет единого законодательного акта, который бы предусматривал единую процедуру принятия правовых актов управления.

С учетом основных признаков можно дать такое определение правового акта управления. Правовой акт управления – это правовой документ государственно-властного характера, который принимается уполномоченным органом государственного управления или его должностным лицом в одностороннем порядке с целью осуществления управленческих задач и функций.

Юридическое значение правовых актов управления состоит в том, что они:

- могут быть правовым основанием для принятия иных актов управления

- нормативные правовые акты управления устанавливают, изменяют и прекращают нормы права; обеспечивают единообразное регулирование общественных отношений для неограниченного круга субъектов; определяют порядок привлечения к административной ответственности и т. д.;

- индивидуальные правовые акты управления выступают юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения общественных отношений субъектов государственного управления(например, издание распоряжения о принятии на государственную службу является основанием возникновения нового статуса лица – статуса государственного служащего);

- они могут выступать юридическими документами или доказательствами в юридическом процессе (например, распоряжение об увольнении государственного служащего с должности является основанием для возбуждения судебного дела о восстановлении на работе и т. д.);

- правовые акты управления выступают правовыми средствами проведения административной реформы, осуществления кадровой политики, юридической защиты прав и свобод граждан и т. д.

1.2 Виды правовых актов управления. Административно-правовой договор

административный акт управление правонарушение

Правовой акт управления – вид юридического акта, основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление органов государственного управления и должностных лиц, принятое в установленном процессуальном порядке и направленное на установление административно-правовых либо возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений.

Признаки: имеет юридическую форму; издается полномочным субъектом; носит юридически властный характер; служит юридическим фактом; может быть обжалован; обеспечен силой государственного принуждения.

Виды правовых актов управления

1. По юридическим свойствам:

а) нормативные – содержат административно-правовые нормы, создающие юридическую основу управленческой деятельности;

б) индивидуальные – содержат разрешения индивидуально-конкретного управленческого дела;

в) нормативно-индивидуальные – содержат как нормы административного права, так и разрешение конкретного управленческого дела.

2. По форме выражения:

а) словесные (письменные и устные, нормативные и нормативно-индивидуальные только в письменной форме;

б) конклюдентные.

3. По сроку действия:

а) бессрочные; б) срочные; в)временные.

4. По территории действия:

а) действующие на всей территории РФ; б) действующие на территории нескольких субъектов РФ (межтерриториальные); в) действующие на территории субъектов РФ; г) действующие на территории муниципального образования; д) действующие на территории предприятия, учреждения (локальные);

5. По органу, издавшему акт:

а) акты Президента РФ; б) акты Правительства РФ;

в) акты федеральных органов исполнительной власти;

г) акты органов исполнительной власти субъектов РФ;

д) акты органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность; е) акты руководителей предприятий, учреждений.

6. По характеру компетенции:

а) общей компетенции; б) межотраслевой компетенции; в) отраслевой компетенции; г) специальной компетенции.

7. По наименованиям:

а) указы; б) постановления; в) распоряжения; г) приказы; д) указания; е) инструкции; ж) решения; з) правила; и) положения и др.

Административный договор – правовая форма взаимодействия и взаимоотношений субъектов административного права по реализации управленческих функций публичного характера. Как правило, А.д. заключается между органами исполнительной власти (федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти – по горизонтали; между федеральными и региональными (субъектов РФ) органами исполнительной власти – по вертикали; между органами исполнительной власти субъектов РФ). Порядок заключения административных договоров (соглашений) между Правительством РФ и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ регулируется ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ" (1999 г.). В указанном Законе определены содержание соглашения, порядок его принятия и расторжения, условия исполнения. А.д. также широко распространены между федеральными министерствами, иными федеральными исполнительными органами и главами администрации (губернаторами) субъектов РФ. В отличие от гражданско-правового договора в А.д. сторонами являются органы, осуществляющие публично-властные полномочия.

На "административный договор" возлагаются соответствующие функции, а именно:

— структурно-организационная;

— социального компромисса;

— обеспечительная;

— ориентационно-стимулирующая;

— демократизации исполнительной власти;

— воспитательная;

— охранительная.

Субъект административной ответственности, он же субъект административного правонарушения – лицо, совершившее правонарушение и подлежащее на этом основании административному наказанию. Административная ответственность характеризуется неоднородным кругом субъектов с различным их правовым статусом – различным в смысле самого юридического режима их ответственности (возрастные, должностные и иные характеристики, определяющие признание лица субъектом ответственности; некоторые изъятия из общих правил ответственности и др.) [7].

Действующее административно-деликтное законодательство в целом сохраняет прежние известные до его новейшей кодификации подходы к регулированию субъектного элемента ответственности:

устанавливает две группы субъектов административной ответственности: 1) физические лица и 2) юридические лица (организации);
применяет для уточнения правил административной ответственности соответствующих субъектов категории общего, специального и особого субъекта.

Конструкция общих и специальных субъектов административной ответственности предполагает наличие у них признаков, соответственно входящих в состав либо каждого, любого правонарушения (признаки общего субъекта), либо только конкретного, именно данного правонарушения (признаки специального субъекта). Для привлечения, скажем, к ответственности за мелкое хищение, мелкое хулиганство либо стрельбу из оружия достаточным является соответствие физического лица признакам общего субъекта. Однако для административного наказания за большинство дорожно-транспортных правонарушений и, например, деяний, предусмотренных ч.1 ст. 20.2 КоАП (нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации и т.д.) или ч.2 ст. 20.16 КоАП (несанкционированное создание в организации службы безопасности), дополнительно требуется, чтобы лицо выступало соответственно в качестве водителя, организатора проведения незаконной демонстрации либо руководителя организации. В противном случае ответственность не наступит за отсутствием состава административного правонарушения: нет специального его субъекта.

Признаки общего субъекта административной ответственности применительно к физическому лицу – его возраст (16 лет) и вменяемость (ст.2.3, 2.8 КоАП). Для организаций общим признаком субъекта административной ответственности по смыслу положений КоАП и Гражданского кодекса признается наличие у них статуса юридического лица, возникающего с момента внесения записи о государственной регистрации организации в единый государственный реестр юридических лиц (ст.2.10 КоАП, ч.3. ст.49 и ч.2 ст.51 ГК РФ). Филиалы и представительства юридического лица, как и другие его производственные (цеха, фермы, склады и т.д.) или управленческие подразделения субъектами административной ответственности не признаются Признаки специального субъекта правонарушения связаны со служебной, трудовой, предпринимательской или иной деятельностью правонарушителей, их физическим состоянием и другими специальными требованиями. Эти признаки широко отражены в статьях Особенной части КоАП, но по отдельным специальным субъектам сформулированы и в его Общих положениях, например, по должностному лицу (ст.2.4).

Наряду с этим в законодательстве выделяются и такие характеристики субъектов правонарушения, которые не включаются в состав правонарушения, но по различным соображениям требуют установления для отдельных лиц особенностей административного наказания и процедур его применения. Речь идет о беременности, инвалидности, военной службе, службе в некоторых правоохранительных органах и других признаках особого субъекта административной ответственности. Так, административный арест по понятным мотивам гуманности исключен в отношении беременных женщин и некоторых других категорий граждан (ч.2 ст.3.9), а административный штраф по причинам специфики военной службы – в отношении военнослужащих, проходящих ее по призыву (ст.2.5).

В итоге круг субъектов административной ответственности представлен теперь в КоАП и законодательстве субъектов РФ следующим образом:

1. Общие субъекты: а) физические лица (вменяемые, достигшие 16-летнего возраста граждане, иностранные граждане, лица без гражданства) и б) юридические лица (резиденты и нерезиденты вне зависимости от организационно-правовых форм).

2. Специальные субъекты – физические лица: а) должностные лица (представители власти и руководители, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных органах и организациях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях); б) лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в иных организациях (несут ответственность как должностные лица); в) лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (несут ответственность как должностные лица); г) члены совета директоров коммерческих организаций; д) многочисленный ряд других различных специальных субъектов (граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, должностных и приравненных к ним лиц), имеющих специфичный правовой статус, учитываемый конкретными составами административных правонарушений в качестве их обязательных или квалифицирующих (усиливающих ответственность) признаков: родители или иные законные представители несовершеннолетнего, водители, судоводители, пешеходы, пассажиры, свидетели, специалисты, переводчики, кандидаты, зарегистрированные кандидаты, иммигранты, беженцы, вынужденные переселенцы, частные детективы (охранники), председатели и члены избирательных комиссий, служащие биржи, должностные лица банков, кредитных организаций, отделений связи, государственных регистрационных и лицензионных органов, дисквалифицированные лица, руководители детских воспитательных учреждений и т.д.

3. Специальные субъекты – юридические лица – различные коммерческие и некоммерческие организации, особенные признаки статуса или профиля деятельности которых обозначены многими статьями Особенной части в качестве специальных признаков соответствующих составов правонарушений: избирательные объединения, средства массовой информации, торговые организации, осуществляющие реализацию товаров, выполняющие работы или оказывающие услуги населению, биржи, банки и иные кредитные организации, организации – получатели бюджетных средств и т.д.

4. Особые субъекты-физические лица: а) военнослужащие, призванные на военные сборы граждане, сотрудники органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, таможенных органов (обладают частичным иммунитетом от административной юрисдикции); б) судьи, прокуроры, депутаты и некоторые другие должностные лица, выполняющие определенные государственные функции (имеют дополнительные процедурные гарантии своего должностного статуса при применении к ним мер процессуального обеспечения и административных наказаний); в) другие физические лица, наделенные невключенными в состав правонарушения особыми признаками их правового статуса, влияющими не на квалификацию деяния, а на материально-правовые и процессуальные особенности привлечения их к административной ответственности (несовершеннолетние, беременные женщины, инвалиды I и II групп, иные лица).

5. Особые субъекты – юридические лица – организации-правопреемники реорганизованных в форме присоединения юридических лиц-правонарушителей, вместо которых первые (присоединившие юридические лица) несут административную ответственность (ч.4 ст.2.10) КоАП.

Характерной для Кодекса является новая тенденция к объединенному наименованию специальных субъектов административных правонарушений одним обобщающим термином, относящимся одновременно к гражданам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам и, соответственно, к должностным лицам последних – работодатель, землепользователь, пользователь воздушного пространства, эмитент, профессиональный участник рынка ценных бумаг, держатель реестра, перевозчик (при нарушении таможенных правил), рекламодатель, рекламопроизводитель и рекламораспространитель и т.д.

При всем многообразии в круге субъектов административной ответственности Кодекс и региональное законодательство об административных правонарушениях субъектами последних чаще всего признают три вида лиц: граждан, должностных лиц и организации.

Граждане этой категорией субъектов, если законом специально не оговорено иное, охватываются для целей административного наказания:

1) собственно граждане Российской Федерации (включая должностных и приравненных к ним лиц, так сказать, в быту, т.е. совершивших административные правонарушения вне связи со своей служебной или предпринимательской деятельностью) и 2) иные физические лица, пребывающие на территории России: иностранные граждане и лица без гражданства (при условии, что они не являются лицами должностными или приравненными к ним) [8].

В указанном смысле граждане – это прежде всего те физические лица, которые совершили административное правонарушение вне рамок своей профессиональной, предпринимательской или служебной деятельности (например, мелкое хулиганство, стрельба из оружия или безбилетный проезд). Именно такое понимание термина "граждане" (в смысле субъектов административной ответственности) устойчиво сохранял прежний КоАП РСФСР, признававший ответственность отдельных "недолжностных" субъектов административных правонарушений только как ответственность специальных субъектов, не относящихся ни к гражданам, ни к должностным лицам, например, работников организаций торговли и общественного питания (ст.147 КоАП РСФСР).

Новый КоАП сохранил те же подходы к пониманию категории "граждане" по бытовым, непроизводственным правонарушениям. Однако в отличие от КоАП РСФСР новый КоАП закладывает совершенно иное толкование термина "граждане", когда речь идет о составах правонарушений, которые могут быть совершены и в быту, и в профессиональной деятельности. Смысл предписаний КоАП в таких случаях следующий: понятием "гражданин" охватывается и гражданин вне его связи с соответствующей трудовой деятельностью, и гражданин, таковую осуществляющий в рамках рядовой (не властно-должностной) профессиональной деятельности. Формулировки многих статей Особенной части КоАП РФ подтверждают этот новый расширительный подход законодателя. Так, за разглашение информации с ограниченным доступом КоАП определяет ответственность только лиц, получивших доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, однако в санкции состава (ст.13.14) субъектами ответственности признаны граждане и должностные лица. Ясно, что в данном случае (как и в массе иных ситуаций) КоАП под гражданами для целей административной ответственности предполагает и граждан-работников (служащих-специалистов, служащих технических исполнителей, а также рабочих), не являющихся лицами должностными.

Должностные лица как специальные субъекты административных правонарушений подлежат по сравнению с гражданами повышенной административной ответственности. Эта линия законодателя отчетливо просматривается из сравнения предельных размеров административных штрафов, установленных для граждан и должностных лиц: для последних штрафная ответственность – "двойная", а за отдельные правонарушения – и более значительная (ч.3 ст.3.5). Причина тому – в специальном должностном статусе, включающем властные функции, использование (как и не использование) которых в связи с правонарушением, разумеется, усиливает его общественную вредность.

Понятие "должностное лицо" дается Кодексом в варианте признаков, максимально приближенном к уголовно-правовому толкованию того же понятия (примечания к ст.2.4 КоАП, ст.285 УК). Круг должностных лиц охватывает представителей власти и руководителей государственной (в т. ч. – военной) и муниципальной систем органов и организаций (предприятий и учреждений), их структурных и производственных подразделений.

Этот перечень КоАП конкретизирует в статьях Особенной части, прямо предусматривающей ответственность в качестве специальных субъектов отдельных административных правонарушений таких лиц, как: должностные лица органов исполнительной власти и местного самоуправления, избирательных комиссий и комиссий референдума (вплоть до Председателя Центральной избирательной комиссии РФ) – за правонарушения в сфере законодательства о выборах (ст.5.21, 5.24, 5.25); должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления – за действия, направленные на незаконное ограничение свободы торговли (ст.14.9); должностные лица государственных или муниципальных органов – за невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы либо создание препятствий в осуществлении их деятельности (ч.1 ст.17.1); должностные лица органов, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц, предоставление земельных участков, водных объектов – за нарушения соответствующего законодательства (ст.14.25, 19.9) и т.д.

Кроме того, конструкции ряда составов административных правонарушений сформулированы таким образом, что соответствующее противоправное деяние по смыслу закона может быть совершено прежде всего лицами, действующими от имени государственно-властных структур и органов местного самоуправления. Так, воспрепятствование законной деятельности по управлению и эксплуатации транспортных средств, снятие номерных знаков, а также применение иных, не предусмотренных КоАП мер административного принуждения (ст.12.36), предполагает в первую очередь действия и ответственность за них представителей власти, в т. ч. – сотрудников органов внутренних дел.

Регулирование в Кодексе, а также в новейших законах субъектов РФ ответственности за административные правонарушения представителей государственных органов и органов местного самоуправления следует рассматривать как важный шаг в становлении гражданского общества и правового государства. Это – свидетельство прямой реализации принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения, независимо от должностного положения и иных обстоятельств (ст.1.4).

Термином "должностные лица" помимо названных субъектов Кодекс для целей административного наказания охватывает также субъектов, которые несут административную ответственность как должностные лица – субъектов, приравненных к должностным лицам.

В их круг КоАП включает, во-первых, руководителей всех иных (т.е. не являющихся государственными либо муниципальными органами или организациями) коммерческих и некоммерческих структур, а также других их работников, выполняющих организационно-распорядительные либо административно-хозяйственные функции (т.е. опять-таки – руководителей, но не "первых лиц", а их заместителей, начальников структурных и производственных подразделений организаций). Во-вторых, к лицам, приравненным к должностным, Кодекс относит и индивидуальных предпринимателей. И те, и другие наделены функциями властного (распорядительного, дисциплинарного, хозяйственного и т.д.) характера во внутренних рамках соответствующей деятельности. Поэтому их правонарушения по своему характеру и общественной вредности аналогичны административным правонарушениям должностных лиц и требуют усиленной ответственности[9].

Общее в административной ответственности должностных и приравненных к ним лиц, помимо повышенных размеров штрафных санкций, состоит в следующем:

1) их ответственность наступает за деяние "в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей", что одновременно составляет административное правонарушение. Это требует выяснения конкретных служебных функций и полномочий, возложенных на лицо законодательством, иными нормативными актами, включая локальные (должностные инструкции и т.д.) для недопущения нарушений соответствующих норм и правил в деятельности органа, организации, предпринимательской структуре;

2) действие (бездействие) должностных и приравненных к ним лиц имеют две формы выражения: а) должностное лицо лично нарушило какое-либо из правил, например, воспрепятствовало под каким бы то ни было предлогом явке в суд народного или присяжного заседателя либо законной деятельности судебного пристава-исполнителя (ст.17.5, 17.8) или б) подчиненные должностного лица по причине его ненадлежащего контроля за ними, неправильной организации их работы и т.д. нарушили правила, за соблюдение которых должностное лицо несет ответственность – например, нарушение требований пожарной безопасности, правил гражданской обороны, требований режима чрезвычайного положения, правил и норм по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. 20.4-20.7);

3) административная ответственность должностных и приравненных к ним лиц не исключает их параллельной дисциплинарной ответственности за соответствующие нарушения;

4) привлечение к административной ответственности может иметь многосубъектный характер, т.е. по такой часто предусматриваемой или подразумеваемой санкциями статей КоАП схеме: "первый" руководитель – подчиненный руководитель (ответственный за соответствующий участок работы) – рядовой работник (не должностное лицо как непосредственный исполнитель противоправного деяния) – само юридическое лицо. Значительно реже КоАП определяет односубъектный вариант наказания, указывая на конкретное должностное лицо, функционально ответственное за нарушения тех или иных правил и норм, например: ответственные за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств – при неправомерном их выпуске на линию (ст.12.31), капитаны судов – за невыполнение правил ведения судовых документов (ст.8.16) и др.