Административный процесс. 15

Содержание 

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Решение вопроса о структуре и стадийности административного процесса имеет как теоретическое, так и весомое практическое значение.В теории административного права вопрос о структуре административного процесса остается дискуссионным уже довольно продолжительное время. Несмотря на то, что само теоретическое исследование административного процесса стало интересовать ученых лишь в 60-х годах ХХ века, с этого момента не прекращаются споры о том, что же составляет административный процесс как правовой феномен.[1] 
         Административный процесс имеет сложную структуру, которая еще недостаточно исследована и вызывает бурные споры ученых. Трудности при разрешении указанного вопроса возникают, в первую очередь, из-за неразработанности многих аспектов этого вида процессуальной деятельности, а также в связи с широким объемом административного процесса, охватывающего все сферы управленческой деятельности, очень многообразные и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел. Учитывая большое разнообразие административно-процессуальной деятельности, в ходе которой решаются различные индивидуальные управленческие дела, возникает насущная необходимость упорядочения административного процесса, выделения в нем стройной и логичной структуры. 
Объектом исследования является структура административного процесса.

Предметом исследования является административный процесс и административные производства. 
Цель, которая преследовалась при выполнении настоящей работы, состояла в том, чтобы на основе изучения, анализа и обобщения содержания ряда источников, рассмотреть структуру административного процесса. 
 
Исходя из сформулированной цели, при выполнении работы были поставлены следующие задачи: 
-         детально изучить основные подходы к рассмотрению структуры административного права; 
-         выделить стадии административного процесса. 
Методология. Автором использованы следующие методы научного исследования:  
-         подбор и исследование специальной нормативно-правовой литературы; 
-         обобщение полученных данных и их систематизация; 
-         сравнительный – изучение в составе административного процесса отдельных производств.

 
Теоретическая основа. При подготовке данной контрольной работы были использованы методическая, специальная литература, нормативные и законодательные акты, а так же электронные ресурсы.

 
Структура работы включает в себя три главы, заключение и список использованных источников и литературы. В первой главе дается общее понятие административного процесса. Во второй главе всесторонне изучены административные производства. Ну и в третьей, последней, главе детально рассмотрены стадии административного процесса. В заключении подведены итоги исследования и формулируются обобщающие выводы.

ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

 
Одной из важнейших особенностей административного процесса является более широкий по сравнению с уголовным и гражданским процессами спектр охватываемых им общественных отношений. Это обстоятельство в значительной мере предопределяет структуру административного процесса.

 
В целом административный процесс  представляет собой систему производств, которые соотносятся с ним  как категории общего и особого. 
Выделение отдельных производств в рамках административного процесса обусловлено рядом факторов. Прежде всего, любое производство характеризуется своими, присущими ему целью и кругом задач, которые решаются для достижения этой цели. Действительно, цель производства по делам об административных правонарушениях одна, а производства по заявлению гражданина - совсем другая. В соответствии с этим следует различать и задачи названных производств.[2] 
 
Реальное разделение административного процесса на соответствующие процессуальные производства отображает объективную необходимость общественного разделения труда и профессиональной специализации деятельности разных уполномоченных субъектов. При этом выделение конкретных производств в рамках административного процесса связано и с необходимостью урегулирования определенных, качественно однородных общественных отношений, которые складываются в административно-процессуальной сфере, приобретая характер процессуальных правоотношений

Под структурой административного  процесса понимается совокупность составляющих его элементов. Это процессуальные действия и группы действий, объединённые по каким-либо общим основаниям и признакам. В административном праве нет единства мнений относительно структуры административного процесса. Критериев построения структуры несколько:

1. в зависимости от объема и степени реализации процессуальной формы, полноты законодательного регулирования процессуальных действий;

2. в зависимости от  содержания процессуальных действий  и юридических дел;

3. в зависимости от  последовательности совершения  действий, цельности и завершенности отдельных групп процессуальной деятельности.

 
В административном процессе нет единой процессуальной формы, в которой  бы могли осуществляться все составляющие его виды деятельности. Существенные отличия правотворческой, правонаделительной и юридической деятельности находят выражение в различном порядке ведения юридических дел, особенностях процедур и совокупности требований, предъявляемых к действиям участников процесса. И это вполне обоснованно, поскольку речь идет о разных способах осуществления публичной власти. Поэтому, административные дела, разрешаемые в рамках единого административного процесса отличаются и по содержанию, целям, результатам, и по процессуальным правилам ведения дела. Сходные по своим характеристикам дела относятся к конкретному виду производства. Административное производство - нормативно урегулированная система процессуальных действий, используемая уполномоченными субъектами разрешении административных дел, имеющих единый предмет и содержание.

Следует отметить, что термин «производство» в административном праве применяется не только для обозначения определенного порядка разрешения административного дела, но и для обозначения стадий производства и процесса, например, исполнительное производство.[3] 
Административные производства отличаются по степени нормативного регулирования порядка разрешения дел, то есть степени процессуализации.

 В одних случаях производство  имеет достаточно развитую и  единообразную процессуальную форму  разрешения дел, например, дисциплинарные  производства, производства по жалобам граждан, или высокую степень процессуальной организации, например, производство по делам об административных правонарушениях. В других случаях разрешения административных дел обеспечено процессуальными нормами неудовлетворительно. Отдельные производства находятся в стадии становления нормативно-процессуальной основы, имеют недостаточно развитое строение, что дает основание для обозначения их термином «процедуры». Сторонники юрисдикционного понимания административного процесса порядок рассмотрения не юрисдикционных дел называют, процедурами или процедурными производствами, тем самым ограничивают их от юрисдикционных производств.

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОИЗВОДСТВА

 
Административный процесс подразделяется на три относительно самостоятельные части, в зависимости от содержания индивидуальных управленческих дел, разрешаемых органами государственного управления: процесс административного правотворчества, правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс и административно-юрисдикционный процесс. 
 
В процесс административного правотворчества можно включить два основных административных производства: 
— производство по изданию органами государственного управления нормативных административно-правовых актов; 
— производство по изданию органами государственного управления индивидуальных административно-правовых актов. 
 
Процесс административного правотворчества также включает административные производства, подлежащие классификации и по иным основаниям: 
— производства по принятию административных актов различными органами исполнительной власти (высшим, центральными, местными); 
— производство по принятию правовых административных актов коллегиально и единолично и др. 
 
Административно-правотворческие производства - деятельность субъектов публичного управления по принятию нормативных административных актов. В порядке, установленном административно-процессуальным нормам. Правотворческий результат - принятие правоустановленного подзаконного нормативного акта достигается за счет соблюдения и применения, процессуальных правил.[4]  
 
Административно-правонаделительные производства - деятельность субъектов публичного управления по принятию и исполнению распорядительных, правонаделительных, правоприменительных и иных актов, осуществляемая в процессуальной форме. 

В административно-правонаделительный процесс (второе название которого  оперативно-распорядительный, на наш  взгляд, лучше отражает специфику, входящих в него производств) могут быть включены следующие производства: 
- регистрационные производства (граждан по месту жительства и пребывания, мигрантов, транспортных средств, оружия и т.п.); 
- лицензионно-разрешительные (решения на занятие отдельными видами деятельности, допусков к деятельности, на использование объектов, квотирование и т.д.); 
- производства по стандартизации, сертификации, аттестации товаров и услуг, аккредитация учреждений, производства по присуждению ученых званий и ученых степеней, нострификационные производства, производства по установлению инвалидности и иные экспериментально-удостоверительные производства; 
- производства по распределению ресурсов, государственных услуг, помощи (денежных средств, квартир и т.п.), приватизационные производства и иные правопредставительственные производства; 
- конкурсные производства (по размещению государственных заказов, часть приватизационных производств и иные); 
- по комплектованию личного состава государственных органов, учреждений и организаций, а также Вооруженных сил (прием на государственную службу, призыв на военную службу и др.); 
 
- производство по заявлениям граждан и обращениям организаций по реализации принадлежащих им прав в сфере публичного управления; 
- производства по применению мер поощрения (внеслужебных отношений) и другие производства (процедуры), возникающие в связи с необходимостью реализации законных субъектных прав и обязанностей участников материальных правоотношений в специальной административно-процессуальной форме. 
 
К сожалению, уровень регламентации большинства из перечисленных производств административно-процессуальными нормами оставляет желать лучшего. В наибольшей степени урегулированы правом производства по делам об административных правонарушениях, лицензионные производства, производства по жалобам граждан. 
 
Несколько подробней следует остановиться на характеристике административно-юрисдикционного процесса, который выступил предметом исследования ряда ученых-административистов. Источники административно-юрисдикционного процесса  возникающие в сфере государственного управления специфические споры между сторонами управленческих общественных отношений, урегулированных нормами административного права. Юридическая природа таких правовых споров еще полностью не исследована. В основе административно-правовых споров, в процессе которых поведение спорящих сторон оценивается с правовых позиций, лежат индивидуальные управленческие дела. Этим подчеркивается принадлежность административно-юрисдикционного процесса к административному процессу вообще. Однако содержание административно-юрисдикционного процесса составляет рассмотрение не любых, а лишь спорных индивидуальных управленческих дел. 

Административно-юрисдикционный процесс  направлен, главным образом, на правоохрану. Следовательно, прежде всего этот процесс  призван защитить административно-правовые отношения, однако, служит также защите многих других правоотношений: финансовых, трудовых, земельных, экологических. 
Административно-юрисдикционный процесс, так же как и вышеуказанные части административного процесса, находит свое выражение в различных производствах, своеобразие, назначение, круг субъектов, сроки и цели которых зависят от характера разрешаемых индивидуальных управленческих дел.

 Таким образом, административно-юрисдикционный  процесс состоит из следующих административных производств: 
- по делам об административных правонарушениях; 
- дисциплинарное производство; 
- по административным жалобам граждан; 
- производство по административно-правовым спорам, (процедуры разрешения служебных споров, производство по оспаривании действий и без действий органов и должностных лиц органов публичной власти); 
- исполнительное производство; 
- производство по реализации института материальной ответственности; 
- контрольно-надзорные производства; 
- оперативно-розыскное производство; 
- производство по применению мер административного принуждения, не связанных с наказанием (помещение несовершеннолетнего в центр временного содержания, применение мер принудительного лечения, помещения в учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и т.д.)  
 

Следует отметить, что  при характеристике такой структуры административного процесса можно выделить также и четвертую его часть  контрольно-надзорную, которую составляют очень многочисленные в сфере государственного управления производства по осуществлению контроля или надзора органами исполнительной власти и иными уполномоченными на то органами. Представляется также, что не следует исключать возможность дополнения административного процесса и иными частями и, соответственно, производствами. 
Возможна классификация видов административно-процессуальной деятельности, таким образом, при котором более совершенные административных дел, имеющие высокую степень нормативного обеспечения, относятся к административным производствам, все иные - к административным процедурам. Производств при подобной группировке оказывается менее десяти, а ограничение их от процедур весьма условно и динамично.[5] 
Несмотря на имеющиеся конкретные особенности и различия между составляющими административного процесса, названные группы административных производств связывает воедино коренная общность, дающая основания говорить о каждом из них как о системной части такого общего понятия, как административный процесс.

Во-первых, все виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления, представляя собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел. 
Во-вторых, каждый вид административного производства осуществляется преимущественно и главным образом органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

 Не меняет положения  то, что лишь некоторые дела  в соответствии с законом разрешают  иные правомочные субъекты (например, мировые судьи, рассматривающие  дела о некоторых административных правонарушениях). 
 
В-третьих, материальные правовые отношения ряда отраслей российского права, реализуемые в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются нормами административно-процессуального права.[6]

ГЛАВА 3. СТАДИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

Административный процесс  представляет собой определенную законодательством  логическую последовательность действий участников процесса. Действия объединены очередностью совершения, ближайшей  целью, общим промежуточным результатом, имеющим значение для разрешения административного дела. Поэтому в административных производствах и административном процессе различают стадии, а в отдельных производствах и этапы стадий. Таким образом, административный процесс состоит из административных производств, имеющих многоуровневую структуру: действия - этапы - стадии.  
Стадия - относительно обособленная часть административного производства, состоящая из объединенных ближайшими целями и задачами производства действий участников процесса, результаты которой имеют значение для решения по административному делу в целом и оформлены соответствующим процессуальным документов. 

Анализ административных производств позволяет сделать  вывод, что в них имеется различное  число стадий. В максимально развернутом виде производство включает стадии:  
-возбуждение производств по административному делу; 
-установление фактических обстоятельств дела; 
-рассмотрение дела; 
-принятие решения по делу; 
-пересмотр решения по делу; 
-исполнение решения по делу. 
 
Три из названных являются обязательным стадиями производства по административному делу: возбуждение дела, принятие решения и исполнение решения по делу. Иные стадии в зависимости от сложности административного дела и волеизъявления участников могут либо совмещаться с основными стадиями, либо отсутствовать в производстве. Поэтому они называются факультативными стадиями. Каждая стадия имеет свои особенности.  
 
Возбуждение производства по административному делу состоит в том, что субъект, уполномоченный вести дело получает информацию от заинтересованных участников производства или из иных источников, которая является поводом к возбуждению дела. Информация, как правило, поступает в установленной форме устной или письменной: заявление, жалоба, ходатайство, рапорт, иные официальные документы, или неофициальная информация (сообщения СМИ и т.п.). Информация надлежащим образом учитывается, регистрируется и передается уполномоченным лицом, как правило, руководителю органа власти или учреждения для предварительной, в том числе и юридической оценке и принятия управленческого решения по порядку дальнейшей работы с первичной информацией.[7]        

Стадия установления фактических обстоятельств дела в зависимости от вида производства может включать проверки подданных  документов и соблюдение нормативных требований (например, при лицензировании), служебной проверки (по дисциплинарным производствам), проведение экспертиз и иных исследований (при проведении конкурсов, аттестации учреждений, сертификации товаров и услуг, установление факта инвалидности и т. п.), изучение личных и профессиональных качеств граждан (кадровое производство, производства о допусках и др.), проведение административного расследования по делам об административных правонарушениях и иные действия, направленные на получение фактической информации, имеющей значения для принятия объективного решения по делу. Стадия завершается принятием промежуточного решения (заключения, акта, ходатайства, постановления, представления и т. п.) либо проекта решения по делу. Материалы проверок и иных действий по установлению фактических обстоятельств вместе с итоговым документом по стадии направляются должностному лицу либо органу на расследование. По правотворческим производствам на этой стадии и создается проект нормативного акта управления, пояснительная записка к нему, экспертные заключения и другие документы. 
 
Стадия рассмотрения административного дела охватывает действия, направленные на исследование и оценку всех обстоятельств дела, формирование верного варианта решения по делу. Коллективный орган или уполномоченное лицо, исследуя материалы дела и непосредственно получая информацию от участников производства, устанавливает обстоятельства дела и дает им юридическую оценку. Завершается стадия формированием юридической оценке фактических обстоятельств дела, резолютивной постановкой задачи в виде резолюции соответствующим исполнителям по подготовке проекта решения (приказа, лицензии, сертификата, удостоверения, заключения, ответа, постановления, протокола и т. п.) или собственно подготовке проекта решения, в нормотворческих процедурах на этой стадии правовой акт управления проходит согласование с заинтересованными субъектами управления. 
 
Стадия принятия решения по административному делу - центральная стадия, поскольку в ней принимается решение по делу, то есть индивидуально-правовой акт управления, акт правосудия или нормативный акт. Отличаясь по юридическим свойствам, он является юридическим результатом по административному делу. Его содержание определяется юридической оценкой исследованных фактических обстоятельств дела, процессуальные форма - особенностями производства, установленными процессуальными нормами. Дела распорядительные завершаются чаще всего принятием приказа, либо подписанием правонаделительных документов. Юрисдикционные - принятием постановления или определение по делу, о решении спора или применение наказания, административного принуждения, приказом или в иной форме. Принятие решения, сопровождается итоговой юридической оценкой всех обстоятельств дела. Правотворческие производства завершаются подписанием окончательного сформулированного с учетом мнения согласовавших его субъектов текста нормативно-правового акта управления. Решение по делу доводиться до сведения заинтересованных лиц, а нормативные, не содержащие информацию с ограниченным доступом, публикуются.

Пересмотр решения по административному делу факультативная стадия административного процесса. Возникает по инициативе заинтересованных участников производства, оформляется в виде жалобы или заявления, либо по инициативе органов административного надзора - вышестоящих должностных лиц, специальных контрольно-надзорных органов (служб) в системе исполнительной власти и протестов прокуроров. Решения могут быть пересмотрены административными органами, рассматривавшими дело или судами. Пересмотр решения состоит в проверке законности и обоснованности вынесенного решения. Пересмотр решения не всегда влечет приостановления исполнения решения. Возможен пересмотр решения и после его исполнения. 
Стадия исполнения решения по административному делу состоит в совершение действий, направленных на реализацию предписаний, содержащихся в решении по делу. По правоприменительным делам исполнение завершается публикацией нормативных актов государственного управления. Соблюдение правил, содержащихся в этих актах, участниками регулируемых правоотношений находится за пределами данного производства. Исполнение юрисдикционных решений заключается в применении наказания в совершении действий по установлению ограничений, изъятию материальных благ, ухудшению организационно-служебного положения и других. Решение по правонаделительным производством исполняются посредством выдачи соответствующих правоустанавливающих, регистрационных, лицензионных, разрешительных и иных подтверждающих и дающих субъективное право документов, вручение наград и предметов поощрения, заключения контрактов, предоставление доступа к иным благам. После исполнения решения производство по административному делу прекращается, а к материалам дела приобщаются исполнительные документы. 
Классификация административных производств и их внутреннее строение основана на особенностях характера конкретных дел, тех свойствах, которые типичны для соответствующей категории дел. Унификация процессуальной формы дел одного вида достигается посредством целенаправленного правового регулирования административных производств и процедур.[8]

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 
Таким образом, фактическое содержание административного процесса охватывает четыре типа административно-процессуальной деятельности, реализуемой различными органами публичной власти: 
1. правотворческую деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, а также субъектов, имеющих правотворческие полномочия по принятию подзаконных нормативных актов в сфере исполнительной власти; 
2. положительную, организационно-процедурную деятельность по осуществлению функций и целей управления, возникающая при применении регулятивных норм материального административного права; 
3. юрисдикционную деятельность по рассмотрению споров в сфере реализации исполнительной власти и по применению мер административного принуждения, в том числе административных наказаний, назначаемых судами; 
4. судебный контроль за законностью деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти. 
 
Представляется, что административный процесс есть процессуально оформленная урегулированная нормами административно-процессуального права деятельность субъектов публичной власти по разрешению правоприменительных и правотворческих юридических дел в сфере осуществления публичного управления и судебного контроля за ним.  
Административные процесс состоит из тех групп (видов, типов) производств, которые называются также видами административного процесса. Каждая группа производств имеет сходство процессуальной формы и юридического результата, некоторые общие правила разрешения административных дел, но основной объединяющий признак - вид процессуальной деятельности: правотворческая, правонаделительная, юрисдикционная. 
 
Административно-процессуальная норма - это установленное правомочным государственным органом Российской Федерации или субъекта РФ общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие при разрешении административных дел органами публичной власти.  
Система административно-процессуальных норм образует административно-процессуальное право, которое можно определить как отрасль российского права, регулирующую общественные отношения, возникающие в связи с разрешением административных дел в сфере публичного управления. Факт существования административно-процессуального права подтверждает статьей 72 Конституции Российской Федерации. Но в административном науке продолжается дискуссия относительно положения административно-процессуального права в системе права, в ходе которой подвергается сомнению ее самостоятельность как отрасли права. 
 
Таким образом, административный процесс и его производства состоят из четырех основных элементов, первоначальным из которых является действие. Совокупность определенных действий образует этапы, несколько этапов складываются в стадии, которые и составляют производство.

Список используемой литературы.

1.     Конституция Российской Федерации. - М., 1993, гл. 4,6,8. 
2. Килясханов И.Ш. Административно-процессуальное право: Курс лекций - М.: ЮНИТИ - ДАНА, Закон и право, 2004. – 213 с. 
3. Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. - М.: Изд. НОРМА, 2005. – 112 с. 
4. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. - СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2004. – 287 с. 
5. Старилов Ю.Н. Административное право - на уровень правового государства. - Саратов: Изд-во Саратовского ГУ, 2005. –124 с. 
6. http://www.uapravo.ru/struktura-administrativnogo-protsessa-i-kharakteristika-proizvodstv 
7.www.vuzlib.net›Книги›7366/7426 
8. http://www.lawbook.by.ru/Admin/Sorokin/3-1.shtm

[1] http://pravo.ucoz.net/publ/obshhie_polozhenija_administrativnogo_processa/struktura_ administrativnogo_processa/36-1-0-139

[2] http://www.uapravo.ru/struktura-administrativnogo-protsessa-i-kharakteristika-proizvodstv

[3] Административно-процессуальное право: Курс лекций/ Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, Закон и право, 2004. 

[4] www.vuzlib.net›Книги›7366/7426

[5] Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. - М.: Изд. НОРМА, 2005. - С. 40.

[6] http://www.lawbook.by.ru/Admin/Sorokin/3-1.shtml

[7] Старилов Ю.Н. Административное право - на уровень правового государства. - Саратов: Изд-во Саратовского ГУ, 2005. С. – 64.

[8] Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. - СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2004. С – 211.