Административный процесс. 8

КОНТРОЛЬНА  РОБОТА

АДМІНІСТРАТИВНИЙ  ПРОЦЕС 

ПЛАН 

1. Сутність адміністративного  процесу

2. Принципи адміністративного  процесу

3. Суб'єкти адміністративного  процесу

Література 
 

1. Сутність адміністративного  процесу

     У діяльності виконавчо-розпорядчих органів постійно виникає потреба розгляду і вирішення питань управлінського характеру щодо конкретних юридичних або фізичних осіб. Наприклад, про державну реєстрацію підприємств, видачу ліцензій або патентів, приватизацію громадянами житла, виділення земельних ділянок під будівництво, притягнення до дисциплінарної або адміністративної відповідальності тощо.

     Такі  питання прийнято називати індивідуальними  управлінськими справами або адміністративними справами.

     Для того, щоб правильно вирішити ту чи іншу адміністративну справу (конкретне, індивідуальне управлінське питання), необхідно реалізувати відповідну норму матеріального адміністративного права, тобто застосувати приписи, які вона містить, щодо конкретного індивідуального випадку.

     Реалізація  здійснюється шляхом застосування органами державного управління матеріальних норм з додержанням певної процедури, тобто у визначеному порядку.

     Для різних категорій адміністративних справ існують відповідні процедури. Кожна з таких процедур являє  собою систему установлених державою обов'язкових правил. Ці правила закріплюються в нормативних актах і виступають як адміністративно-процесуальні норми.

     Отже, адміністративно-процесуальна норма  — це встановлені або санкціоновані державою обов'язкові правила, відповідно до яких регламентується порядок вирішення адміністративних справ, порядок реалізації матеріальних норм адміністративного права.

     Діяльність  виконавчо-розпорядчих органів з  вирішення адміністративних справ  на підставі адміністративно-процесуальних норм прийнято називати адміністративно-процесуальною діяльністю.

     Треба зазначити, що адміністративно-процесуальна діяльність не рівнозначна адміністративному процесу. Вона здійснюється виключно з конкретних справ, для реалізації конкретних матеріальних норм, на підставі конкретних адміністративно-процесуальних норм.

     Наприклад, у разі порушення законодавства  про рекламу адміністративні справи порушуються щодо конкретних порушників (юридичних осіб) на підставі порушень конкретних норм матеріального права, які містяться в Законі "Про рекламу". Вирішення таких справ здійснюється за конкретними адміністративно-процесуальними нормами, які містяться в нормативному акті "Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу" (затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 8 вересня 1997 р.). У разі звернення громадянина за субсидією відповідна адміністративна справа вирішується за процесуальними нормами, які містяться у Положенні про порядок призначення і виділення населенню субсидій (затверджено постановою Кабінету Міністрів від 22 вересня 1997 p.).

     Адміністративно-процесуальну діяльність, здійснену у рамках конкретної адміністративної справи прийнято називати провадженням у адміністративній справі або адміністративним провадженням.

     Однопорядкові групи проваджень утворюють види адміністративних проваджень. Таким чином виділяються:

     адміністративні провадження за зверненнями громадян;

     провадження у справах про адміністративні  правопорушення; провадження з ліквідації нерентабельних підприємств; провадження з надання громадянам пільг та інші.

     Отже, адміністративно-процесуальна діяльність конкретизується і об'єктивується у рамках конкретних адміністративних проваджень.

     Усі існуючі адміністративні провадження  органічно пов'язані між собою, перебувають у постійній взаємодії і взаємопроникненні, наділені багатьма загальними ознаками, а їх сукупність має інтегративні якості і властивості цілісної системи. Це правове явище (сукупність адміністративних проваджень) прийнято називати адміністративним процесом. До ознак, які дозволяють розглядати адміністративний процес як самостійне правове явище, слід віднести:

     • наявність чітко визначеної сфери  виникнення, існування і припинення адміністративних справ (це сфера державного управління);

     • особливі правила вирішення адміністративних справ, які закріплені в адміністративно-процесуальних нормах (нормативність адміністративного процесу);

     • обов'язкова участь у вирішенні таких  справ органів державного управління або їх посадових осіб;

     • додержання принципів адміністративного процесу.

     Отже, адміністративний процес і адміністративне  провадження співвідносяться між собою як загальне і часткове, як ціле і частина цілого. Між адміністративним процесом (цілим) і будь-яким з адміністративних проваджень (частиною цього цілого) існують нерозривні взаємозумов-люючі і системоутворюючі зв'язки і відносини.

     До  цього часу в адміністративно-правовій науці існує два підходи до розуміння адміністративного процесу, залежно від яких визначається його обсяг і зміст.

     У теорії адміністративного права вони одержали назви:

     вузького  підходу до розуміння адміністративного  процесу;

     широкого  підходу до розуміння адміністративного  процесу.

     Вузьке  розуміння адміністративного процесу  пов'язано з його трактуванням як явища, що існує для вирішення суперечок і застосування заходів адміністративного примусу, тобто за аналогією із судовим процесом. У цьому випадку адміністративний процес ототожнюється з юрисдикцій-ним процесом органів управління. Широке розуміння адміністративного процесу пов'язане з визнанням того, що ним охоплюється будь-яка діяльність виконавчо-розпорядчих органів з реалізації матеріальних норм адміністративного права, тобто адміністративний процес виступає як порядок реалізації адміністративно-правових норм під час вирішення конкретних управлінських справ.

     Дослідження у цій галузі показали, що друга  точка зору найповніше відповідає сучасним уявленням про адміністративний процес. Більш того, не можна не зважати на те, що в юридичній практиці склалися і з успіхом використовуються поняття законодавчого, бюджетного, земельного, правозастосовчого процесів, які не вписуються в юрисдик-ційне розуміння цього явища.

     Тому  наявність зазначених підходів слід розглядати як послідовні етапи у  розвитку наукових знань про таке складне явище, як адміністративний процес.

     Найважливішими  ознаками, які дозволяють розглядати адміністративний процес як ціле і  самостійне правове явище, треба вважати наявність в специфічних адміністративно-процесуальних норм і відносин. Ця специфіка проявляється, насамперед, у з'ясуванні їх співвідношення з матеріальними адміністративно-правовими нормами і відносинами.

     Специфіка процесуальних норм полягає у  такому:

     1. Вони відрізняються від матеріальних  норм своїм призначенням. Матеріальні норми регулюють права і обов'язки суб'єктів і відповідають на запитання "що робити?". Процесуальні норми регулюють порядок, процедуру реалізації цих прав і обов'язків. Вони відповідають на запитання "як, яким чином робити?".

     Так, ст. 173 КпАП "Хуліганство дрібне": передбачає за дрібне хуліганство (нецензурна лайка в громадських місцях, образливе чіпляння до громадян тощо) накладення штрафу, тобто визначає "що робити" у випадку виявлення даного правопорушення.

     На  запитання "як, яким чином?" накладати  адміністративний штраф, відповідають процесуальні норми.

     2. Процесуальні норми другорядні  щодо матеріальних. Це означає,  що вони виникають й існують  лише за наявності потреби у реалізації матеріальних норм, за наявності потреби установити обов'язкові для виконавчо-розпорядчих органів та їх посадових осіб правила розгляду адміністративних справ.

     3. Адміністративно-процесуальні норми  є засобом реалізації далеко не всіх матеріальних норм.

     Потреба в адміністративно-процесуальних  нормах виникає лише тоді, коли потрібна спеціальна процедура для вирішення конкретного управлінського питання.

     У таких випадках йдеться про матеріальні  норми адміністративного права, реалізація яких здійснюється через застосування.

     Взята окремо процесуальна норма, як правило, обслуговує декілька матеріальних норм, але ніколи не забезпечує їх реалізацію до кінця. У свою чергу, взятій окремо матеріальній нормі для повної реалізації необхідно взаємодіяти з цілою групою процесуальних норм. Саме тому другорядність норм процесуальних щодо норм матеріальних не означає, що матеріальна норма породжує процесуальну.

     Повернемося, наприклад, до застосування штрафу. Щоб  накласти штраф за адміністративну  провину потрібен розгорнутий у  часі ланцюжок дій, що послідовно змінюють одна одну: складання протоколу, збір і оцінка доказів, винесення постанови, виконання постанови тощо.

     Кожна з цих дій регулюється окремими і конкретними процесуальними нормами.

     Так, норми ст. 221 визначають, хто розглядає  цю категорію справ (суди); норми ст. 225 — ким складається протокол; норми ст. 256 — зміст протоколу; норми ст. 278 — порядок підготовки і розгляду справ; норми ст. 283 — зміст постанови по справі; норми ст. 307—310 — провадження по виконанню постанови про накладення штрафу.

     Таким чином, ніяка окремо взята процесуальна норма не взмозі реалізувати матеріальну норму (у даному випадку про накладення штрафу) у повному обсязі. Вона реалізує якусь її частину. Разом узяті перелічені процесуальні норми становлять процедуру, що забезпечує реалізацію до кінця.

     У той же час, перелічені процесуальні норми розраховані не тільки на матеріальні норми ст. 173, а на будь-які норми глав 5—15 (статті 41—212') КпАП.

     5. Адміністративно-процесуальні норми  забезпечують реалізацію матеріальних  норм не тільки адміністративного  права. Цю функцію виконують і щодо інших правових галузей.

     Так, нормами цивільного законодавства  встановлено, що автори винаходів і  промислових зразків мають право  на одержання патентів, в яких закріпляється  авторство на ці винаходи або промислові зразки (ст. 517 ЦК).

     Порядок одержання патентів детально врегульований адміністративно-процесуальними нормами, які містяться в законах "Про охорону прав на винахід" і "Про охорону прав на промислові зразки" (відповідно статті 12—22 та 11—19) від 15 грудня 1993 p., а також у цілому ряді положень і правил, які стосуються видачі патентів у конкретних галузях і сферах. Наприклад, Правила складання і подання заявки про видачу патенту на сорт рослини, затверджені наказом Держпатенту № 27 від 11 лютого 1994 p.

     Як  юридичне явище адміністративний процес характеризується тим, що під час його здійснення виникають адміністративно-процесуальні відносини. Вникають вони в сфері державного управління під впливом відповідних процесуальних норм.

     Від матеріальних адміністративно-правових відносин процесуальні адміністративно-правові відносини відрізняють такі обставини:

     1. Особливості виникнення.

     Для того, щоб виникли матеріальні  відносини, потрібні три обставини: а) норма права; б) правосуб'єктність;

     в) юридичний факт. Для виникнення адміністративно-процесуальних відносин необхідно вже чотири обставини:

     а) матеріальна норма; б) процесуальна норма; в) правосуб'єктність; г) юридичний факт.

     При цьому важливо зазначити, що юридичним  фактом, який породжує адміністративно-процесуальне відношення, є відповідне адміністративно-правове відношення.

     2. Особливості предмета регулювання.

     Матеріальні норми регулюють статичні відносини, а процесуальні — динамічні. Виникнувши, такі відносини не залишаються нерухомими, а розвиваються, проходять цілий  ряд стадій. Наприклад, порушення справи, розслідування справи, виконання постанови тощо.

     3. Структура.

     Для процесуальних адміністративно-правових відносин характерна більш складна  структура, ніж для матеріальних. Адміністративно-правові відносини  у своєму розвитку породжують цілий ряд процесуальних зв'язків. Так, під час скоєння адміністративної провини виникають процесуальні відносини між громадянином (правопорушником) і органом, що розглядає справу.

     У процесі розгляду справи і розвитку цих правовідносин виникають процесуальні зв'язки, викликані необхідністю збирання доказів (опитування свідків, вивчення документів, залучення перекладачів, експертів і т. ін.). Таким чином, поряд з основним, головним адміністративно-процесуальним відношенням, завжди виникають супутні процесуальні правовідносини, що регулюються процесуальними нормами.

     Адміністративний  процес відрізняється від інших  видів юридичної процесуальної  діяльності і, насамперед, від кримінального  та цивільного процесу. У відмінностях, що існують між ними, найбільш чітко виявляється специфіка адміністративного процесу.

     Ці  відмінності полягають у такому:

     по-перше, адміністративний процес реалізується у державному управлінні, кримінальний і цивільний — при виконанні правосуддя. Адміністративний процес є частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, оскільки являє собою врегульовані процесуальними нормами управлінські відносини. Адміністративний процес є юридичним вираженням управлінської діяльності;

     по-друге, адміністративний процес не обмежується  юрисдикційною діяльністю, тобто діяльністю щодо розгляду суперечок і застосування примусових заходів, а включає і діяльність по реалізації регулятивних норм, діяльність, так би мовити, позитивного, організуючого характеру. Це пояснюється специфікою управління як діяльності в основному творчої, в якій метод примусу є не основним, а допоміжним. Кримінальний же процес є повністю юрисдикційним, цивільний — переважно юрисдикційним. Отже правоохоронна функція в адміністративному процесі займає підпорядковане місце, а в кримінальному і цивільному — головне;

     по-третє, адміністративний процес відрізняється  переліком і розташуванням проваджень. Провадження в адміністративному процесі розташовані паралельно. Це пояснюється великою кількістю і різноманітністю справ, які вирішуються оперативно і, в основному, органами першої інстанції.

     Для кримінального і цивільного процесу  характерно розташування проваджень за інстанціями, тобто "за просуванням" справи — в суді першої інстанції; касаційне провадження; наглядове провадження;

     по-четверте, адміністративний процес реалізується іншими суб'єктами, ніж кримінальний і цивільний. Це органи і посадові особи виконавчо-розпорядчої системи держави. Причому всі вони виконують крім адміністративно-процесуальних й інші функції. Кримінальний і цивільний процеси здійснюються обмеженим колом органів (суди, органи попереднього розслідування), які спеціально створені з цією метою. 

2. Принципи адміністративного  процесу

     Здійснення  адміністративного процесу ґрунтується  на системі принципів, до яких належать: законність; охорона інтересів держави і особи; публічність або офіційність; самостійність і незалежність у прийнятті рішень; об'єктивна (матеріальна) істина; гласність; рівність учасників процесу перед законом; швидкість і економічність; здійснення процесу національною мовою; відповідальність посадових осіб.

     1. Законність. Даний принцип виражений у тому, що адміністративний процес як діяльність суто юридична здійснюється тільки на основі спеціальних процесуальних норм. Державні органи діють в адміністративному процесі у межах закріпленої за ними компетенції.

     Так, повноваження органів і посадових  осіб, що розглядають справи про адміністративні правопорушення, містяться в КпАП України, а ст. 222 Кодексу визначає, зокрема, категорії справ, підвідомчі органам внутрішніх справ (міліції); ст. 214 розмежовує компетенцію органів, що уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення тощо.

     2. Охорона інтересів держави і особи. Цей принцип відображає демократизм адміністративного процесу. Органи, що розглядають індивідуальні справи і приймають по них рішення, зобов'язані забезпечити захист інтересів держави, громадського порядку, прав і свобод особи, інтересів підприємств, організацій, закладів. Громадянам надається юридична допомога, вони можуть користуватися послугами адвоката. Послідовне, повне і неухильне врахування інтересів держави і особи безпосередньо відбивається на ефективності адміністративного процесу і є обов'язком будь-якого органу або посадової особи, що розглядає і вирішує адміністративну справу. До їх завдань входить також обов'язок стежити за належним використанням сторонами своїх прав, щоб це не зашкодило інтересам держави та учасників процесу.

     3. Публічність (офіційність). Даний принцип адміністративного процесу полягає в його доступності для громадян. Розгляд конкретних справ, збирання необхідних доказів і матеріалів є обов'язком державних органів та їх посадових осіб. Усе це здійснюється за рахунок держави.

     Так, у коментарі до ст. 268 КпАП (Права  особи, яка притягається до адміністративної відповідальності), підкреслюється, що обов'язок доведення покладено на органи, що розглядають адміністративну справу. Відсутня також будь-яка плата з боку громадян за участь у процесі, оформлення матеріалів, прийняття рішення.

     4. Самостійність і незалежність у прийнятті рішень. Вирішувати ті справи, що входять до кола повноважень органу або посадової особи є їх обов'язком. Державний орган може ухилитися від розгляду і вирішення індивідуальної справи, перекласти на будь-кого свої обов'язки.

     Стосовно  провадження по справах про адміністративні  правопорушення, цей принцип закріплено в ст. 217 КпАП (Повноваження посадових  осіб), яка визначає, що ті або інші справи можуть розглядати тільки визначені  законом посадові особи і в межах своїх повноважень.

     5. Об'єктивна (або матеріальна) істина. Даний принцип означає, що всі справи розглядаються всебічно, збираються, перевіряються і враховуються всі необхідні матеріали і докази.

     Так, коментар до ст. 251 (Докази) КпАП підкреслює, що одним з найважливіших завдань провадження по справах про адміністративні правопорушення є повне, об'єктивне з'ясування обставин цієї справи, що дозволяє відшукати істину по справі. Додержання даного принципу виключає прояви суб'єктивізму, забезпечує прийняття справедливого рішення.

     6. Гласність. Принцип гласності передбачає можливість учасникам адміністративного процесу безпосередньо ознайомлюватися з усіма матеріалами по справі і розглядати його відкрито. Вимога про відкритий розгляд справи означає, що відповідний орган або посадова особа зобов'язані своєчасно повідомити учасникам про місце, час розгляду справи.

     Органи  і посадові особи не мають права  відмовити заінтересованим особам у їх проханні бути присутнім на розгляді конкретних справ про адміністративні правопорушення.

     Розгляд справ про адміністративні правопорушення згідно зі ст. 249 (Відкритий розгляд  справ) КпАП може провадитися за місцем роботи або проживання правопорушника. Ст. 286 КпАП (Доведення постанови про накладення адміністративного стягнення до відома громадськості) передбачає інформування громадськості про накладення адміністративного стягнення.

     7. Рівність учасників адміністративного процесу перед законом. Цей принцип визначається конституційним положенням про рівність усіх громадян України. Законодавством закріплено статус сторін процесу, встановлено їхні права та обов'язки як учасників адміністративно-процесуальних відносин. Кожна зі сторін має право брати участь в усіх стадіях процесу, надавати докази і вимагати їх розгляду.

     Щодо  цього принципу в законодавстві  про адміністративні правопорушення існує чітка норма — ст. 248 (Розгляд справи на засадах рівності громадян), яка визначає, що всі громадяни рівні перед законом незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, місця проживання, інших обставин. Не існує будь-яких спеціальних органів, які розглядали б справи щодо окремих груп громадян, що різняться за названими вище ознаками.

     8. Швидкість та економічність. Цей принцип є наслідком оперативності як властивості управлінської діяльності. Він забезпечується закріпленням у законодавстві строків, у межах яких здійснюється провадження по індивідуальних справах, виконуються рішення. Як приклад можна навести ст. 277 КпАП (Строки розгляду справ), яка встановлює строки розгляду справ про адміністративні правопорушення:

     15 діб — загальний;

     1 доба — незаконне придбання  наркотичних речовин без мети  збуту; незаконні операції з валютою; дрібне хуліганство;

     З доби — торгівля з рук у невстановлених місцях; незаконний продаж товарів; порушення порядку проведення мітингів;

     5 діб — порушення режиму радіаційної  безпеки; дрібне розкрадання;

     7 діб — порушення, пов'язані з використанням газу.

     9. Провадження процесу національною мовою. Цей принцип зумовлений багатонаціональним складом населення України і закріплений законодавче. У ст. З Закону України "Про мови" зазначається, що в роботі державних, громадських органів підприємств, закладів, організацій, розташованих у місцях мешкання більшості громадян іншої національності, поряд з українською може використовуватися мова національності або мова, яка прийнятна для всього населення.

     Стаття 5 забезпечує громадянам право звернутися до державних, громадських та інших організацій мовою, яка прийнятна для сторін. Відмова посадової особи прийняти і розглядати звернення громадянина на підставі незнання мови, якою він звернувся, тягне відповідальність згідно із законодавством.

     У ст. 19 зазначається, у разі коли особа, що притягується до адміністративної відповідальності, не володіє мовою, на якій здійснюється адміністративне провадження, то вона може виступати рідною мовою і користуватися допомогою перекладача.

     10. Відповідальність посадових осіб. Порушення встановленого порядку адміністративно-процесуальної діяльності, бюрократичне ставлення до громадян та їхніх звернень тягне застосування до винуватців заходів дисциплінарної, матеріальної та кримінальної відповідальності. Так, ст. 27 Закону "Про об'єднання громадян" передбачає відповідальність посадових осіб легалізуючих органів за порушення законодавства про об'єднання громадян. 

3. Суб'єкти адміністративного  процесу

     Адміністративний процес характеризується різноманітністю суб'єктів. Як сторони (учасники, суб'єкти) в адміністративному процесі виступають юридичні і фізичні особи; виконавчо-розпорядчі органи держави і місцевого самоврядування; адміністрації підприємств, закладів, організацій і громадські організації; політичні партії і органи суспільної самодіяльності; об'єднання громадян і просто громадяни, а також іноземці і особи без громадянства тощо.

     Аналіз  усього масиву учасників адміністративно-процесуальних відносин дає змогу виділити п'ять груп суб'єктів адміністративного процесу: 1) громадяни; 2) виконавчо-розпорядчі органи та структурні частини їхнього апарату; 3) об'єднання громадян та їх органи, а також органи самоорганізації населення, що мають адміністративно-процесуальну правосуб'єктність; 4) державні службовці та посадові особи, що наділені адміністративно-процесуальними правами і обов'язками; 5) інші державні органи та їх посадові особи.

     Коротко зупинимося на характерних рисах  кожного із зазначених суб'єктів.

     1. Громадяни мають загальну правосуб'єктність, у тому числі й адміністративного процесу в будь-якій галузі управлінської сфери: господарській, соціально-культурній, адміністративній, політичній. Дана властивість адміністративної правосуб'єктності громадян породжує в усіх інших суб'єктів адміністративного процесу обов'язок додержувати 'їхні права.

     Особливістю адміністративно-процесуальної правосуб'єктності громадян є те, що вони некомпетентні вирішувати адміністративні справи (якщо не наділені спеціальними повноваженнями, але у цьому разі вони вже належать до іншої категорії суб'єктів).