Административный процесс. 10

  Содержание 
 
 
 
 

Введение………………………………………………………………………………3

1. Понятие и  особенности административного  процесса………………………….5

2. Основные принципы  административного процесса…………………………...11

3. Структура  административного процесса………………………………………14

4. Правовое регулирование административного процесса………………………17

Заключение………………………………………………………………………….21

Список литературы…………………………………………………………………23 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

  В современных условиях государственное  управление, имеющее задачей обеспечение  согласованной, упорядоченной деятельности всех частей общества, выражается в механизме исполнительной власти - одной из отраслей единой государственной власти. Этот механизм практически реализует исполнительную власть в масштабе всей Российской Федерации и ее субъектов. Органы исполнительной власти управляют экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни, обеспечивая при этом исполнение, т.е. проведение в жизнь требований российского законодательства.

  В своей исполнительной деятельности они наделяются значительными юридически-властными полномочиями, которые используются ими во взаимоотношениях с гражданами, общественными объединениями, коммерческими и некоммерческими организациями, с органами республик и других субъектов Российской Федерации и т.п. Кроме этого как федеральные, так и региональные органы исполнительной власти призваны осуществлять государственный контроль и надзор во многих областях нашей жизни (например, экологический, финансовый, антимонопольный, санитарно-противоэпидемический, дорожно-транспортный и т.п.). Наконец, именно представители исполнительной власти (в частности, должностные лица) являются теми официальными государственными инстанциями, от действий которых зависит реализация законных интересов и притязаний граждан.

  Трудно  найти такой участок нашей  жизни, где так или иначе мы не вступали бы в соответствующие  контакты с исполнительной властью, а, следовательно, с административным правом.

  Управление  чаще всего воздействует на повседневные жизненные интересы всех, кто является законопослушным членом общества (нарушителей органы управления  привлекают к ответственности). Чтобы подобное воздействие носило основанный на строгом соблюдении действующего законодательства характер, объективным является требование придания управленческой деятельности юридической формы. И таковой формой является административное право.

  Таким образом, административное право - отрасль  российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).

  Процесс - совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определённого результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т. п.

  Поскольку исполнительная власть реализуется  в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, постольку имеются необходимые основания для того, чтобы её также рассмотреть с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет процессуальную форму. 

  С юридических позиций  процесс  своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы, то есть соответствующих правил должного поведения. 
 
 

1. Понятие и особенности административного процесса

  В общем смысле процесс можно определить как совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности (например, законодательный процесс и т.п.).

  Поскольку при реализации исполнительной власти исполнительные органы (должностные  лица) совершают различного рода действия (иными словами, осуществляют государственно-управленческую деятельность), то, соответственно, при этом также имеет место процесс.

  Известно, что в традиционном юридическом  смысле понятие «процесс», как правило, отождествляется с деятельностью  судебных органов по рассмотрению и  разрешению конкретных уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный и гражданский процесс). Однако в подобном понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, составляющей главное содержание функций правосудия. При рассмотрении подобных дел суд реагирует на отклонения от требований материального права, т.е. осуществляет судебную юрисдикцию, применяя санкции соответствующих правовых норм.

  Государственно-управленческая деятельность в основном сориентирована на решение задач позитивного  характера; юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску.

  С юридической точки зрения процесс  имеет своим назначением реализацию норм материального права. Тогда деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. Таким образом, административный процесс обеспечивает применение норм административного права в сфере государственного управления в целях достижения определенных юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы.

  Другими словами, административный процесс  обеспечивает соблюдение соответствующих  правил поведения, т.е. правоприменение, а занимаются этим субъекты исполнительной власти. Но надо помнить, что в равной мере субъекты исполнительной власти реализуют и санкции материальных административно-правовых норм.

  Следовательно, осуществляя государственно-управленческую деятельность, соответствующие исполнительные органы (должностные лица) совершают административно-процессуальные действия правоприменительного и правоохранительного характера, т.е. реализуют диспозиции и санкции административно-правовых норм.

  Налицо, таким образом, два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности.

  Эти обстоятельства породили двоякий подход к характеристике процессуальной деятельности исполнительных органов (должностных  лиц), обозначаемой в качестве административного процесса.

  Во-первых, административный процесс иногда рассматривается  широко, т.е. фактически как совокупность всех действий, совершаемых названными субъектами для реализации своей  компетенции. Сама государственно-управленческая деятельность во всех ее многообразных проявлениях трактуется, таким образом, как административный процесс.

  Во-вторых, административный процесс понимается как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права. Таково узкое понимание административного процесса как правоохранительной, т.е. юрисдикционной деятельности. Это сближает его с судебно-процессуальной деятельностью.

  С фактической стороны, действительно, отождествление управленческой деятельности с процессуальной деятельностью оправданно. Однако действующее российское законодательство и подзаконные административно-правовые нормы не содержат юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться широким пониманием административного процесса. Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневно осуществляемых управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию и последствиям. К тому же существующий нормативно-правовой материал крайне разрознен. В большинстве случаев отсутствуют единые правила совершения таких действий, а если они есть, то формулируются применительно к конкретным действиям конкретных органов, содержатся в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил. Все это свидетельствует о том, что прочных оснований для широкого понимания административного процесса не имеется, а административно-процессуальное законодательство в совершенном и универсальном виде отсутствует.

  Необходимо  отметить, что управленческие действия, связанные с реализацией, например, разрешений, дозволений, регистрации, с подготовкой правовых актов и т.п., с совершением распорядительных акций правоисполнительного характера, также являются процессуальными. Практически в подобных случаях речь идет о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах.

  Что же касается юрисдикционного варианта административно-процессуальной деятельности, то он в основном юридически закреплен  достаточно единообразно, во всяком случае, в своих наиболее показательных вариантах. В подобной ситуации имеются достаточные основания для того, чтобы саму административно-процессуальную деятельность рассматривать в двух аспектах.

  Иначе говоря, основу для формирования понятия  административного процесса как  в широком (правоприменительном), так  и узком смысле (правоохранительном), составляет административно-процессуальная деятельность:

  а)административно-юрисдикционная;

  б) административно-процедурная.

  В первом случае мы имеем осуществление  исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в  порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании.

  Во  втором случае имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных  лиц) по осуществлению установленных  административно-правовыми нормами  различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это - реализация разрешительно-лицензионных, регистрационных и т.п. функций и полномочий.

  Фактически  при любом понимании административно-процессуальной деятельности действия, совершаемые  исполнительными органами (должностными лицами), имеют своим результатом издание ненормативных, т.е. индивидуальных, правовых актов, с помощью которых административно-правовые нормы применяются к конкретным обстоятельствам либо к лицам. Тем самым разрешаются разнообразные индивидуальные дела в сфере государственного управления. От характера таких дел зависит реализация либо диспозиции (процедуры), либо санкции (юрисдикция) соответствующей нормы материального административного права.

  Следовательно, основанием административно-процессуальной деятельности являются именно индивидуальные дела. Предписания правовых норм практически реализуются в индивидуальных действиях тех или иных органов по фактам индивидуального характера (например, по факту совершения административного правонарушения или дисциплинарного проступка, по факту выдачи разрешения на совершение определенного вида деятельности, по факту обжалования неправомерных действий должностных лиц и т.п.). Разрешение подобных индивидуальных дел и составляет основу административного процесса.

  Под индивидуальным административным делом следует понимать возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц).

  Административно-процессуальная деятельность регламентируется процессуальными  нормами административного права  и реализуется в административно-процессуальных отношениях. Вне правовых норм административный процесс как явление юридической реальности не существует. Границы административно-процессуальной деятельности соответственно определяются таким образом, что в рамках административного процесса разрешаются не все индивидуальные дела, а только определенные, на которые распространяется установленный административно-процессуальными нормами процессуальный порядок. Значит, различного рода действия материально-технического и организационного характера, не облеченные в правовую форму, нет оснований относить к административному процессу.

  Следует учитывать, что часть процессуальных действий исполнительных органов (должностных  лиц) может осуществляться без издания  индивидуальных актов, в этом случае эти действия выражаются в применении регламентированных правом процессуальных мер. Например, это некоторые меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (административное задержание физического лица, применение принудительных мер в условиях чрезвычайных ситуаций и т.п.).

  На  основе изложенного административный процесс может быть представлен в качестве урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.

  Административный  процесс имеет несколько конкретных вариантов своего выражения в  практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В зависимости от характера индивидуальных дел формируется понятие административного производства.

  Административное  производство - это нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.

  Например, порядок разбора жалоб граждан, порядок лицензирования, порядок  применения мер административного  принуждения и т.п. — все это  виды административных производств. Следовательно, сам административный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств.

  Таким образом, подытоживая вышесказанное, можно сформулировать общие свойства административного процесса:

  а) участие одного или нескольких органов исполнительной власти, органов управления;

  б) рассмотрение дел, относящихся к  кругу полномочий управленческих органов  и должностных лиц;

  в) участие граждан и юридических  лиц как инициаторов процесса;

  г) наличие стадий процесса - подача иска, заявления, жалобы, сбор и оценка документальной информации, заслушивание сторон, принятие решений, обжалование решений, исполнение решений,

  д) юридическая формализация процесса и его стадий в специальных  правовых актах.

  Возможны  разновидности административного процесса, которые различаются по процедуре и характеру рассмотрения административных дел, по кругу процессуальных действий, по субъекту принятия решения, например:

  а) административно-иерархический процесс, когда дела рассматриваются в порядке подчиненности в упрощенном порядке внутри учреждения или системы управления;

  б) административный процесс, осуществляемый специально уполномоченными или  образованными органами (административными  комиссиями и т.д.);

  в) смешанный административный процесс, когда его элементы как бы входят в рамки другого процесса (бюджетного, налогового и т.д.);

  г) административно-юрисдикционный процесс, когда установленные правила  административного судопроизводства применяются специальными органами административной юстиции. Здесь тщательно урегулированы все стадии и процессуальные действия, совершаемые сторонами и участниками процесса, последовательность их совершения и строгая фиксация. 

  2. Основные принципы административного процесса

  Являясь ограниченной частью управленческой деятельности, административный процесс базируется на общих принципах государственного управления. Применительно к административному процессу эти общие принципы конкретизируются и приобретают специфические оттенки. Попробуем разобраться в основных принципах административного процесса.

1. Принцип законности. Важнейший из принципов любого процесса (уголовного, административного и гражданского), он состоит не только в строгом и надлежащем исполнении законов, но и в надлежащем применении этих актов. Последнее обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение норм материального права.
2. Принцип гласности процесса. Этот принцип предполагает  ознакомление широких слоёв граждан с решением тех или иных вопросов, входящих в компетенцию соответствующих органов государственного управления и обеспечивает сторонам в административном процессе возможность беспрепятственно знакомиться со всеми материалами по делу, документами и т. д., что является одним из существенных условий правильного рассмотрения и разрешения административных дел.
3. Принцип равенства сторон. Данный принцип осуществляется во всех видах юридического процесса. Он вытекает из более общего принципа, согласно которому все граждане равны перед законом. На каждого гражданина, на каждое должностное лицо, независимо от его служебного положения, нормы закона распространяются в равной степени. Содержание данного принципа находит своё отражение в закреплении определённого правового статуса сторон, установлении их административно-процессуальных прав и обязанностей как участников определённого вида правовых отношений. Данный принцип исходит из необходимости оказания соответствующей правовой помощи стороне, которая в ней нуждается, и в то же время предполагает обязанность соответствующего органа следить за тем, чтобы стороны должным образом использовали принадлежащие им права и исполняли возложенные на них обязанности.    
4. Принцип полноты и объективности исследования обстоятельств. Данный принцип означает такое ведение разбирательства по делу, которое должно дать результат, полностью соответствующий объективному положению. Закон обязывает орган, рассматривающий административное дело, использовать все имеющиеся возможности для привлечения доказательств, относящихся к данному делу, учесть и правильно их оценить, полностью исключить односторонний, а также предвзятый подход к оценке доказательств и, следовательно, к принятию решения. Должностные лица, разрешающие те или иные дела, должны внимательно разбираться в их существе. В случае истребовать необходимые документы, направлять работников на места для проверки и принимать другие меры для объективного разрешения вопроса.
5. Принцип быстроты процесса. Данный принцип есть выражение оперативности государственной управленческой деятельности. С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определённой юридической гарантии реализации субъективных прав и законных интересов участников процесса. Поэтому действующее законодательство устанавливает точные сроки, в течении которых должно быть осуществлено производство по тому или иному административному делу.
6. Принцип осуществления административного процесса на языке коренного населения. Существование этого принципа обусловлено многонациональным составом нашей страны и конституционно закреплённым равноправием всех национальностей проживающих на территории нашей страны. Участвующим в административном процессе лицам, не владеющим языком, на котором ведётся производство по делу, обеспечиваются право и возможность выступать, давать пояснения, заявлять ходатайства и т. д. на своём родном языке, а также беспрепятственно пользоваться услугами переводчика.
7. Принцип двустепенности административного процесса. По этому принципу участники разбирательства административного дела и прежде всего сторона, чьи права и интересы устанавливаются в ходе процесса, могут обжаловать любое первичное действие органа государственного управления или должностного лица, рассматривающего данное дело. Обжалованию может подлежать решение любой первой инстанции в соответствующую вторую инстанцию - вышестоящий орган  государственного управления, суд или какой-либо другой орган в зависимости от характера административного дела или законодательного установления.

3. Структура административного процесса

  Вопрос  о структуре административного  процесса, его составных частях, то есть о видах производств, должен решаться в зависимости от характера  той процессуальной деятельности, которая  выражает правовую часть государственного управления и, следовательно, заключает в себе свойства управленческой деятельности.

  Другая  особенность административного  процесса связана с более широкой сферой действия этого вида процесса, по сравнению с гражданским и уголовным.

  К видам административных производств относятся:

  - производство по организации аппарата государственного управления;

  - производство по заявлениям и ходатайствам граждан, связанным с                

  реализацией принадлежащих им субъективных прав;

  - производства по жалобам на неправильные действия должностных лиц;

  - производство по делам о применении принудительных мер

  (дисциплинарных, материальных и административных);

  - производство по делам связанным с применением материальных норм трудового, земельного, финансового права.

  Главное при решении вопроса о структуре  административного процесса состоит в отыскании критерия, который давал бы возможность выделить однородные группы административных дел, рассмотрение которых составило бы содержание соответственных видов производств. Таким критерием может служить характер индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. При этом под характером понимаются существенные свойства, общие для данной группы дел.

  Так, например все дела по жалобам граждан  на неправомерные действия должностных лиц объединяет сам характер обращения, который заключается в уведомлении компетентных органов и лиц о нарушении субъективного права или законного интереса гражданина. Причем это свойство сохраняется во всех случаях независимо от содержания жалобы, касается ли она пенсионных вопросов или каких-либо других, главное объединяющее качество - характер обращения.

  Руководствуясь  названным критерием можно различать:

1. Производство по принятию нормативных актов государственного управления;
2. Производство по предложениям и заявлениям граждан и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;
3. Производство по административно-правовым жалобам и спорам;
4. Производство по организационным делам в аппарате государственного управления;
5. Производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.

  Несмотря, на имеющиеся конкретные особенности  и различия, названные виды производств  связывает во едино коренная общность, дающая основание говорить о каждом из них, как о составной части общего понятия административного процесса.

  Все виды данных производств осуществляются в сфере государственного управления  и  представляют  собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел. Каждый вид производств осуществляется преимущественно исполнительно-распорядительными органами государственной власти. И лишь некоторые группы дел в соответственных случаях, предусмотренных законом, разрешают иные государственные органы, их должностные лица, а также общественные организации. Общественные отношения, возникающие в ходе осуществления каждого вида производства, регулируются административно-процессуальными нормами.

  Таким образом, если различия между названными видами производств носят частный характер, обусловленный конкретными особенностями дел, то факторы, объединяющие их в единый административный процесс, имеют уже принципиальное значение.

  Совокупность  административных производств - базовая характеристика административной юрисдикции. Различия между производствами проводятся как по субъекту осуществления юрисдикционных полномочий, так и по предмету (объекту). С учетом состояния действующего Российского законодательства и административно-процессуальных нор можно выделить следующие виды административного производства:

  - производство по делам об административных правонарушениях;

  - дисциплинарное производство;

  - производство по жалобам;

  - согласительное производство.

  В наибольшей степени урегулировано  производство по делам об административных правонарушениях. В меньшей степени это относится к дисциплинарному производству, а также к производству по жалобам (как правило, действует устаревший нормативный материал). Согласительное производство - новое и пока еще не регламентированное явление административно-юрисдикционного характера.

  Задачи  производства по делам об административных правонарушениях заключаются в  обеспечении своевременного, всесторонне полного и объективного выяснения обстоятельств каждого дела; разрешении его в точном соответствии с действующим законодательством; обеспечении исполнения вынесенного по делу постановления; выявлении всех причин и условий, способствующих  совершению административных правонарушений; предупреждении правонарушений, воспитании граждан в духе соблюдения законов и укрепления правопорядка (ст.225). На лицо сочетание превентивных и карательных (наказательных) целей, что полностью соответствует духу законодательства о борьбе с правонарушениями такого рода.      

  4. Правовое регулирование административного процесса

  Разрешение  административно-правовых споров или  же решение вопросов, возникающих  в связи с необходимостью применения к физическим или юридическим  лицам соответствующих мер административно-принудительного  характера, предполагает установление определенного порядка, т.е. специальных правил.

  Соответственно, в механизме административно-правового  регулирования должны быть выделены административно-процессуальные нормы, устанавливающие и обеспечивающие указанный порядок.

  Административно-процессуальные нормы регулируют правоприменительную деятельность, прежде всего исполнительных органов (должностных лиц), т.е. практическую реализацию ими в этих целях принадлежащих им юридически-властных полномочий распорядительного характера. Одновременно этими нормами регламентируется такого же рода деятельность судебных органов. Следовательно, административно-процессуальные нормы своим назначением имеют регламентацию осуществления в принудительном порядке юрисдикционных полномочий преимущественно исполнительных органов (должностных лиц).

  Существенное  значение для содержания административно-процессуальных норм имеет устанавливаемый ими  механизм процессуальных гарантий для  граждан как участников юрисдикционного  производства. Тем самым создается  юридическая форма охраны личности гражданина от нарушений его административно-правового статуса, система административно-правовых гарантий его прав и законных интересов. Гражданин может возбудить юрисдикционный процесс своими действиями (например, подачей жалобы), требовать от органов и лиц, уполномоченных разрешать данное дело, ознакомления с материалами дела, представлять доказательства, давать объяснения, заявлять различного рода ходатайства и т.п. Особенно широки процессуальные гарантии гражданина в законодательстве об административных правонарушениях. Аналогичного рода гарантии предусматриваются и для юридических лиц.

  Правовое  регулирование юрисдикционной административно-процессуальной деятельности придает ей юридический  характер и создает основу для  возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений - административно-процессуальных отношений. В них всегда представлена официальная сторона - субъект административно-юрисдикционной деятельности, правомочный решать индивидуальные административные дела в одностороннем юридически-властном порядке. Главной их особенностью является то, что в их рамках обеспечивается одинаковый правовой уровень их участников, т.е. они относятся к административно-правовым отношениям горизонтального типа. Но процессуальное равенство сторон имеет силу до определенного момента. Таковым является момент вынесения решения по данному индивидуальному делу. Однако и в дальнейшем физическое или юридическое лицо, если оно не согласно с принятым по его делу решением, вправе обжаловать его.