Административный надзор. 4

 

Министерство  образования Республики Беларусь

Учреждение  образования «Брестский государственный  университет

им. А.С.  Пушкина»

Юридический факультет

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Контрольная работа

 

по предмету: «Административное право»

 

вариант 10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                         Выполнил: студент 2 курса группы «Б»

                                                                           отделения «Правоведение»

                                                                          заочной формы обучения

                                                                            «4 года» , Коляда А.С.

 

 

 

 

 

 

 

 

Брест – 2012

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Теоретическая часть

1. Место административного права в правовой системе Республики Беларусь

 

Административное  право представляет собой отрасль правовой системы Республики Беларусь, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Эти отношения складываются главным образом в сфере государственного управления, исполнительной деятельности. В сферу регулирования административного права включается широкий круг общественных отношений, складывающихся в социально-политической, социально-культурной, экономической жизни страны.

Следует, прежде всего, наметить круг наиболее типичных отношений управленческого характера, подпадающих под административно-правовое регулирование. Лучшим вариантом их характеристики является классификационный. Эти отношения можно сгруппировать по различным основаниям.

В зависимости от субъектов управленческих отношений представляется возможным выделить их следующие виды:

• между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, т.е. определяемые подчиненностью одних звеньев аппарата управления другим (например, между Советом Министров Республики Беларусь и любым министерством);
• между различными органами государственного управления, не связанными со сношениями подчиненности (например, между двумя министерствами);
• между органами государственного управления и подчиненными, а также и не подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями;
• между органами государственного управления и гражданами;
• между органами государственного управления и негосударственными организациями.

В зависимости  от конкретных целей возникновения можно выделить:

• внутренние, или внутриорганизационные, внутрисистемные (например, в связи с формированием управленческих структур, определением взаимодействия между ними, их подразделениями и т.д.);
• внешние – отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные объединения, коммерческие структуры).

Нормами административного  права регулируются управленческие отношения и внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры.

Соответственно  административное право имеет определенные границы правового регулирования  — прежде всего сферу деятельности органов государственного управления и возникающие здесь общественные отношения управленческого характера.

Основными условиями  отнесения общественных отношений  к управленческим, т.е. составляющим предмет административного права, являются следующие: во-первых, наличие в них, как правило, соответствующего органа государственного управления или его представителя и, во-вторых, связь с исполнительно-распорядительной деятельностью.

Одновременно, как уже подчеркивалось, существует и второй тип управленческих отношений, связанных с внутриорганизационной деятельностью государственных органов (например, судебных органов, прокуратуры), а также с внешневластной управленческой деятельностью некоторых общественных организаций (например, профсоюзов).

Итак, административное право представляет собой отрасль права (система юридических норм), призванную регулировать общественные отношения в сфере государственного управления и отношения управленческого характера, возникающие во внутриорганизационной деятельности иных государственных органов, а также в процессе осуществления общественными организациями внешневластных управленческих функций.

Нормы административного  права, будучи регуляторами управленческих отношений:

• определяют правовые положения граждан в сфере государственного управления;
• регулируют порядок образования, организации, ликвидации органов государственного управления, их компетенцию, основы взаимоотношений с другими государственными органами, общественными объединениями и другими негосударственными организациями, гражданами;
• регулируют порядок прохождения государственной службы, закрепляют правовой статус государственных служащих;
• устанавливают формы и методы государственного управления и процессуальный порядок его осуществления;
• определяют способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;
• регулируют административно-юрисдикционную деятельность уполномоченных органов (должностных лиц) и порядок ее осуществления;
• регламентируют управление в отраслях и сферах (отраслевое и межотраслевое управление).

Нередко одни и  те же общественные отношения развиваются  под воздействием нескольких отраслей права (особенно в хозяйственной  сфере). В связи с этим важное значение имеет метод правового регулирования, представляющий собой юридическое  средство воздействия, применяемое государством при правовом регулировании общественных отношений.

Следовательно, если предмет позволяет обнаружить сферу правового регулирования, то метод — средства этого регулирования.

Административно-правовому  регулированию свойственен в  основном метод юридического властвования, или властных требований, исходящих от правомочного субъекта управления. Эти предписания носят односторонний характер, в них выражается воля субъекта управления. Если, например, для гражданского права характерно равенство сторон имущественных отношений, то в отношениях, регулируемых административным правом, налицо неравенство сторон.

На этой основе отношения управленческого характера, испытывающие на себе воздействие административно-правового  метода регулирования, часто называют властеотношениями, или отношениями власти и подчинения. Следует отметить, что власть и односторонность как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств. В условиях рыночных отношений (особенно в экономике) все больше дорогу пробивают себе методы рекомендаций, согласования, взаимной ответственности.

Таким образом, административно-правовой метод регулирования  общественных отношений находит  свое выражение:

• в установлении определенного порядка действий, несоблюдение которого не влечет за собой юридических последствий;
• в запрещении определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности);
• в предоставлении возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой;
• в предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать, либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях.

Однако во всех вариантах регулирующего воздействия  административное право проявляет  себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или разрешение).

Административное  право входит в единую систему  права Республики Беларусь. Оно тесно  связано и взаимодействует с  другими отраслями права, так  как, несмотря на специфические особенности  каждой из них. Все они призваны решать единые задачи, стоящие перед государством, с помощью правовых средств.

Наиболее тесная связь административного права  с конституционным правом. Вместе с тем они разграничиваются по предмету правового регулирования.

Будучи  ведущей отраслью права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, взаимоотношения с субъектами других ветвей власти, наиболее общие контуры компетенции органов исполнительной власти, основные права и обязанности граждан, которые практически реализуются, чаще всего, именно в сфере государственного управления. Следовательно, свои исходные начала административное право берет в нормах конституционного права, содержащихся в актах высшей юридической силы - Конституции, законах, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом правовой механизм реализации компетенции различных звеньев системы исполнительной власти, прав и обязанностей граждан; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и т.д.

Разные стороны  имущественных отношений регулируются гражданским и административным правом, но разными методами. Гражданское  право регулирует отношения, характеризующиеся равенством сторон, а административное - их неравенством, т.к. одной из сторон всегда выступает государственный орган в качестве носителя государственно-властных полномочий.

Наиболее сложно проведение граней между административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами административного права.

Границы действия норм уголовного и административного  права определяются характером и  направленностью соответствующих запретов.

Трудовое право  регулирует трудовые отношения, а также  некоторые другие, связанные с  ними (но поводу заключения коллективных договоров, по рассмотрению трудовых споров, в области социального страхования  и т.п.). Административное право воздействует на те стороны этих отношений, которые связаны с организацией трудовых процессов, а также с государственной службой.

2. Административный надзор

Административный  надзор в современных его формах исторически не так «стар», как  прокурорский надзор, однако как способ обеспечения законности известен достаточно давно. Однако и сегодня его роль и место в системе иных органов, осуществляющих аналогичную работу по поддержанию законности, являются предметом дискуссий. Особое место в этом занимает вопрос о соотношении административного надзора с контролем, прежде всего «надведомственным».

Анализ мнений о сущности административного надзора позволяет  выделить две основные группы, одна из которых указывает на то, что  административный надзор является самостоятельным правовым явлением (способом обеспечения законности), другая полагает, что административный надзор — разновидность контроля.

К первой группе относятся  Ф.С. Разаренов, А.А. Кармолицкий, Р.И. Денисов. Ко второй группе можно отнести таких авторов, как М.С. Студеникин, Е.В. Шорин.

О различиях в их подходах можно судить по определениям понятия  «административный надзор», предложенным представителями этих групп. Так, Ф.С. Разаренов в качестве методологической основы определение содержания этого понятия использует признак отсутствия организационной соподчиненности у субъектов надзора и поднадзорных объектов. Он указывает на сходство надзора и внешнего контроля, которое проявляется в том, что надзор и внешний контроль осуществляются не за всеми сторонами деятельности поднадзорного и подконтрольного объекта, а только за определенными и по отдельным вопросам (например, за соблюдением определенных правил). Объединяет их, по его мнению, и то, что при обнаружении нарушений и органы надзора, и органы внешнего контроля принимают меры по их устранению и привлечению виновных к ответственности.

Различие между ними он видит, прежде всего, в объеме их компетенции. Органы внешнего контроля обладают более  широкой компетенцией: она включает в себя проверку не только правильности, но и целесообразности контролируемой деятельности в то время, как органы административного надзора проверяют только законность действий конкретного объекта надзора. Ф.С. Разаренов также отмечает, что полномочия органов административного надзора ограничиваются лишь наблюдением за тем, как поднадзорные органы или лица выполняют свои обязанности в соответствующей отрасли управления, при этом органы надзора не вмешиваются в другие стороны деятельности указанных объектов.

Различие органов административного надзора и внешнего контроля проводится и по субъектам, на которых она распространяется. Субъектами административного надзора являются предприятия, учреждения и организации, их должностные лица и отдельные граждане. Внешний специальный контроль не распространяется на отдельных граждан. Дифференциацию надзора и контроля, по мнению Ф.С. Разаренова, можно осуществлять также и на основе объема их деятельности: органы административного надзора ограничиваются проверкой соблюдения определенных правил; органы внешнего контроля, кроме этого, занимаются и вопросами хозяйственной деятельности, выполнения плановых заданий по количественным и качественным показателям.

Административному надзору  присущи особые методы: наблюдение, проверка по собственной инициативе, проверка по заявлениям, жалобам и другим сигналам. Методы же внешнего специального контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проверка по отчетам и документам, проведение экспертизы и другие.

Контроль и административный надзор различаются и по характеру полномочий субъектов. Исходя из этого Ф.С. Разаренов делает вывод, что «административный надзор является самостоятельным организационно-правовым способом обеспечения законности в государственном управлении и представляет собой систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственным им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности».

По мнению представителя  другой группы, Н.Г. Салюпевой, административный надзор заключается в проверке исполнения установленных государством правил и норм, обеспечивающих нормальное функционирование данной отрасли управления. Характерной же чертой административно-надзорной деятельности, на ее взгляд, является и то, что орган, ее осуществляющий (та или иная государственная инспекция)» не проверяет всю работу подконтрольного объекта, а сосредоточивает свое внимание лишь на выполнении сравнительно небольшого количества норм и правил. При этом административно-надзорные органы имеют право давать обязательные для исполнения предписания, производить проверки и обследования, выдавать разрешения, разрабатывать специальные нормы и правила. Надзор за неподчиненными органами управления предполагает и специальные полномочия в области применения мер административного воздействия. Автор данной позиции отмечает также, что административный надзор, как и внешний контроль, часто исключает возможность непосредственного оперативного вмешательства в сам управленческий процесс». Таким образом, утверждает Н.Г. Салищева, административный надзор представляет собой специфическую форму надведомственного контроля и метод деятельности органов внешнего государственного контроля. Известны и иные, аналогичные приведенным.

Выявить сущность и содержание административного  надзора можно при сравнении  его с другими видами контрольной  и надзорной деятельности. В частности, наиболее близок по своей сути и  содержанию к административному  надзору прокурорский надзор. Сходство административного с прокурорским надзором проявляется в следующем:

а) действия поднадзорных объектов оцениваются в обоих случаях строго с позиций законности;

б) как при  осуществлении прокурорского, так  и административного надзора  недопустимо вмешательство в  оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных; полномочия субъектов надзора в обоих случаях ограничены рамками правовой надзорной деятельности; свои полномочия субъекты надзора могут осуществлять по собственной инициативе;надзор распространять как на юридических так и на физических лиц; ответственные за принятие решений по результатам надзора должны быть специалистами в области права.

Различие данных видов надзорной деятельности проявляется  в следующем:

во-первых, органы административного надзора входят в систему исполнительной власти, а прокурорского надзора независимы по отношению к любой ветви власти, являются органами высшего надзора за соблюдением законности;

во-вторых, в процессе реализации своих полномочий прокуратура охватывает деятельность поднадзорного субъекта с различных сторон, в то время как органы, осуществляющие административный надзор, имеют более узкий свой «специальный» объект надзора — конкретные нормы, правила, стандарты и т.д.;

в-третьих, при выявлении правонарушений органы прокуратуры могут реализовывать свои полномочия только через «промежуточное звено» — соответствующую администрацию, вышестоящий орган или суд, тогда как органы административного надзора наделены правами непосредственного пресечения обнаруженного правонарушения и самостоятельного применения мер административных взысканий.

Общими чертами  административного надзора и  судебного контроля являются следующие:

а) отсутствие организационной  подчиненности субъектам контрольной  и надзорной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов;

б) оценка деятельности объекта контроля, надзора только с точки зрения законности;

в) отсутствие возможности  вмешательства в их оперативно-хозяйственную  деятельность объекта контроля;

г) данные органы могут осуществлять свои контрольные  и надзорные полномочия по собственной инициативе;

д) перечень методов  их деятельности ограничен рамками  нормативных актов.

Различия судебного  контроля и административного надзора  состоят и в том, что судебный контроль осуществляется органами, принадлежащими к судебной власти, причем, в отличие от административного надзора, для которого надзорная деятельность является основной, судебные органы осуществляют свои контрольные полномочия параллельно своей основной деятельности — отправлению правосудия. Только в процессе отправления правосудия у судебных органов появляется возможность делать оценку состояния законности на отдельных предприятиях, в организациях и учреждениях, причем также, в отличие от административного надзора, круг рассматриваемых здесь вопросов достаточно широк. Так же, как и органы прокуратуры, судебные органы для реализации контрольных полномочий используют «промежуточное звено» — соответствующую администрацию предприятий, учреждений и организаций. Кроме того, контрольные полномочия судебных органов не распространяются на граждан, а также единственной формой реагирования суда на вскрытые нарушения законности является частное определение, в то время как арсенал средств административного надзора значительно шире.

Много общего имеет  административный надзор и с государственным контролем, прежде всего с надведомственным. Именно этот факт в ряде случаев служит поводом для дискуссии. Сходство административного надзора и надведомственного государственного контроля можно обнаружить в следующих позициях:

• оба вида контрольной и надзорной деятельности принадлежат к реализации одной ветви государственной власти — исполнительной;
• для административного надзора, как и для надведомственного государственного контроля, характерно отсутствие организационной подчиненности объектов контрольной и надзорной деятельности;
• и в том и в другом случае контролю или надзору подлежит достаточно узкий круг вопросов;
• в обоих случаях для реализации контрольных и надзорных полномочий не требуется дополнительных «промежуточных звеньев»: данные органы наделены правами по непосредственному пресечению и устранению вредных последствий посягательства на охраняемые объекты;
• органы административного надзора, как и органы надведомственного государственного контроля, могут самостоятельно принимать решения о необходимости реализации своих контрольных или надзорных полномочий;
• оба вида контрольных и надзорных органов наделены правами применения мер государственного принуждения.

Однако административный надзор имеет свои специфические  черты, которые позволяют обособить его от надведомственного государственного контроля. Прежде всего, — это невозможность вмешательства органов административного надзора (кроме особых случаев) в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов и оценка их деятельности только с точки зрения законности. Далее, если для органов административного надзора данный вид контроля является основным, то для органов надведомственного государственного контроля эти полномочия являются лишь частью их общей компетенции. Кроме того, для надведомственного государственного контроля характерно наличие широкого набора средств и методов контрольной деятельности (проверки, экспертизы, лицензирование, анализ отчетных данных и др.) в отношении хотя и определенного круга общественных отношений, но зачастую не входящих в сферу правового регулирования, а также в отношении материальных объектов и духовных ценностей (природные ресурсы, памятники культуры и другие объекты). И наконец, надведомственные контрольные полномочия, в отличие от полномочий административного надзора, не могут применяться в отношении граждан. Органы надведомственного государственного контроля непосредственно могут применять только меры дисциплинарного принуждения, а применение административной и уголовной ответственности — компетенция суда.

В отличие от надведомственного государственного контроля внутриведомственный государственный  контроль имеет значительно меньше сходных черт с административным надзором. Это определяется его принадлежностью  к реализации исполнительной ветви  власти, возможностью непосредственного реагирования на обнаруженные отклонения от заданного режима деятельности, самостоятельного принятия решения о реализации контрольных или надзорных полномочий и применения мер государственного принуждения.

Различия же между этими видами контрольно-надзорной деятельности более рельефны. Так, название «внутриведомственный государственный контроль» говорит о наличии признака организационной соподчиненности субъекта контроля и подконтрольного объекта, тогда как субъект административного надзора выведен за рамки ведомства; контрольные полномочия внутриведомственного характера являются непременным атрибутом любого государственного органа, в том числе органа исполнительной власти и соответственно органов административного надзора. Полномочия же по административному надзору являются узкоспециальными, именно для их реализации и создаются органы административного надзора. В процессе реализации органами внутриведомственного контроля своих полномочий деятельность подконтрольного объекта оценивается по широкому кругу вопросов, чаще в плане зрения целесообразности, чем законности, при этом допускается вмешательство в его оперативно-хозяйственную деятельность. Набор средств и методов внутриведомственного государственного контроля намного шире, чем у административного надзора, он не ограничен и правовыми рамками. И наконец, субъекты внутриведомственного государственного контроля широко применяют дисциплинарное принуждение, но только в отношении должностных лиц, но не граждан.

Если сравнивать далее общественный контроль с административным надзором, то в числе сходных черт можно отметить отсутствие организационной подчиненности по отношению к объектам контрольно-надзорной деятельности; невозможность вмешательства в их оперативно-хозяйственную деятельность; отсутствие широкой профессиональной ориентации и возможность распространения своих полномочий на граждан.

Важным фактором в деятельности любого субъекта контроля, будь то надведомственный или внутриведомственный, является его профессиональная принадлежность, обусловленная целями (обеспечение не только и не столько законности, сколько целесообразности и эффективности деятельности подконтрольного). Контролирующий орган (служащий) должен не только оценивать состояние (деятельность) подконтрольного объекта, но профессионально ориентироваться в деятельности контролируемого, знать, например, технологию, особенности производства, требования, предъявляемые к выпускаемой продукции, т. е. обладать профессиональной подготовкой соответствующей профилю контролируемого объекта. В отличие же от субъекта контроля, субъект административного надзора в такой профессиональной ориентации нуждается не всегда. Профессионализм субъекта административного надзора оценивается лишь по качеству его правовой оценки состояния (деятельности) объекта. Например, сотрудник ГАИ, осуществляющий надзор за соблюдением водителями автотранспорта правил дорожного движения, не обязательно должен быть водителем (иметь соответствующее водительское удостоверение); не обязательно и инспектору, осуществляющему надзор за соблюдением предприятием, производящим химические препараты, экологических норм и правил, быть специалистом в области химии.

Таким образом, одним из признаков контрольного органа можно считать профессиональную однородность контролируемого и контролирующего; у представителя же надзорного органа профессиональная однородность может отсутствовать. Применение специальных правовых мер обеспечения законности в государственном механизме всегда обусловлено возникновением новых основных задач государства, что неизбежно влечет изменение и правовых мер обеспечения законности.

Критерием разграничения  контрольной и надзорной деятельности специальных органов обеспечения  законности можно считать основную задачу, для решения которой создается  специальный орган на определенном этапе государственного строительства.

Основной задачей  органов контроля является проверка фактического исполнения контролируемым поставленных перед ним задач; контроль принятых решений осуществляется органом  контроля не только за законностью, но и за всем объемом задач управления, характерных для каждого ведомства. Контроль исполнителя заключается в оценке количества и качества мероприятий органов управления с позиций их соответствия решаемым задачам, целесообразности выбора средств и способов управления, применяемых для достижения поставленных целей. Соответственно своему назначению органы контроля наделены административной властью: они могут принимать акты, обязательные для исполнения подконтрольными органами, должностными лицами; привлекать к дисциплинарной и административной ответственности. Органы контроля подобно органам государственного управления могут сами назначать и проводить ревизии хозяйственно-финансовой деятельности, производственно-техническую экспертизу; приостанавливать незаконные распоряжения и действия должностных лиц, указывать на недостатки, допущенные должностными лицами, делать им предупреждения, передавать материалы на обсуждение коллективов трудящихся, общественных объединений, непосредственно налагать на виновных взыскания, вплоть до отстранения от должности и производства денежных начетов; передавать материалы дела в прокуратуру.

Органы контроля и надзора располагают различными методами и формами для определения  законности в деятельности подконтрольной и поднадзорной организации, для устранения выявленного нарушения и наказания лиц, допустивших правонарушение.

Специфика правоохранительной деятельности надзорных органов  отражается и на содержании их правовых актов. В отличие от актов органов  контроля акты надзорных органов не содержат новых норм права, а содержат предписания индивидуального характера, направленные на возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений. Акты надзорных органов являются правоприменительными по содержанию и правоохранительными по целям.