Административный надзор

Введение.

В настоящее  время перед юридической наукой стоит задача глубокого изучения и осмысления нового Кодекса, а также  анализа практики его применения. Сегодня мы пока не можем  объективно оценивать достоинства и недостатки нового КоАП РФ, так как не располагаем достаточными практическими материалами его применения. Вместе с тем, мы можем выделить наиболее важные черты этого правового акта, его принципиальные отличия от КоАП РСФСР 1985 г.     

Новый Кодекс сохранил прежнюю, привычную для  правоприменителей структуру. Он состоит  из пяти разделов: «Общие положения», «Особенная часть», «Судьи, органы, должностные  лица, уполномоченные рассматривать  дела об административных правонарушениях», «Производство по делам об административных правонарушениях», «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях».      

Законодательство  об административных правонарушениях, согласно новому Кодексу (ст.1.1 КоАП РФ), состоит только из законов. То есть привлечение кого-либо к мерам административной ответственности на основании Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, на основании актов глав субъектов РФ и иных ведомственных нормативных актов, незаконно. Введение в действие нового Кодекса, предусматривающего применение мер административной ответственности за нарушение требований земельного, жилищного, таможенного, налогового, природоохранного и иных видов законодательства, явилось своего рода кодификацией норм об административных нарушениях. Таким образом, никто не может быть привлечен к мерам административной ответственности иначе как на основании федерального закона или закона субъекта РФ.     

В разделе  «Общие положения» определены задачи законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2); получили нормативное  закрепление принцип равенства перед законом лиц, привлекаемых к административной ответственности (ст. 1.4), презумпция невиновности (ст. 1.5); установлены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.3), пределы действия законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.7); сформулировано понятие административного правонарушения (ст. 2.1); определены круг субъектов административной ответственности, их право- и дееспособность (ст.ст. 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.10); установлен перечень административных наказаний (ст. 3.2) и дано определение каждого из них (ст.ст. 3.4-3.11); регламентированы общие правила, в соответствии с которыми назначаются и применяются наказания за административное правонарушение, сроки назначения этих наказаний (глава 32).      

В новом  КоАП РФ нашли свое отражение радикальные  изменения государственной и общественной жизни России за прошедшие годы, а также базовые положения основного Закона страны - Конституции РФ.  

         Согласно статье 2 Конституции Российской  Федерации «человек, его права  и свободы являются высшей  ценностью». Порой сам человек  своим девиантным поведением  нарушает установленные законы, что может вызывать нарушение  правопорядка. Именно для поддержания  общественного порядка, пресечения  правонарушения и обеспечения  в стране законности осуществляется  административный надзор.

Надзор  заключается в постоянном, систематическом  наблюдении специальных государственных  органов за деятельностью неподчиненных  им органов или лиц с целью  выявления нарушения законности.     

1. Административный надзор.

1.1.Административный надзор и его виды.

Административный надзор является одним из важнейших способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

В юридической литературе нет единого мнения о сути административного  надзора. Ряд ученых считают, что  он является разновидностью контроля, имея при этом свои особенности. В  противоположность этому мнению Д. М. Овсянко считает, что административный надзор является самостоятельным видом  контрольно-надзорной деятельности, которому присущи свои особенности. Ю. П. Битяк высказывает мнение о  том, что «надзор осуществляет единственный государственный орган - прокуратура. Санитарный, пожарный надзор и некоторые  другие виды деятельности неточно называют надзором. В действительности же это  контроль». Такое разнообразие и  противоположность мнений о природе  административного надзора являются основанием для рассмотрения его  сути в соотношении с контролем  и другими видами надзора.

Сравнивая административный надзор и контроль с точки зрения содержания, объема полномочий, субъектов  и объектов проверок, правовых и  организационных форм их осуществления, можно утверждать, что административному  надзору присущи особенности, которые  не характерны для контроля. В то же время есть основания считать, что административный надзор является специфическим видом государственного контроля.

Надзор - это ограниченный, суженный контроль. В России в наше время существуют три типа надзора:

судебный; прокурорский; административный.

Последний - самый большой  по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных  служащих, он значительно отличается и от судебного, и от прокурорского  надзора.

Во-первых, властными субъектами надзорной деятельности являются структурные  подразделения государственной  администрации, субъекты публичной  исполнительной власти.

Во-вторых, если главная цель судебного и прокурорского надзора - обеспечение законности в стране, то основная цель административного  надзора - обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная  администрация осуществляет главным  образом для предупреждения вредных  для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов  и т. д.), уменьшения тяжести их последствий.

В-третьих, административный надзор всегда специализирован, направлен  на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом.

В-четвертых, административный надзор за конкретными объектами  производится систематически. Он носит  инициативный характер, проводится не только в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов власти, в плановом порядке.

В-пятых, административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными  надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые  их проверяют.

В-шестых, административный надзор связан с широким применением  административного принуждения. Надзорные  структуры наделены большими юрисдикционными  полномочиями, правом применять меры административного пресечения и  административные наказания.

Таким образом, административный надзор - надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной  администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой - часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.

Он обеспечивает охрану соответствующих  общественных отношений и материальных ценностей и не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы  не допустить, предотвратить наступление  вредных последствий (пожаров, эпидемий, дорожно-транспортных происшествий и  т. п.), выявить обстоятельства, которые  могут быть их причиной, и принять  меры для устранения обнаруженных отклонений. Иными словами, на первом плане - прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы  не допустить наступление вреда  сейчас, а на втором плане - применение карательных санкций для общей  и частной превенции правонарушений в будущем.

Административный надзор осуществляется в отношении:

а) неопределенного круга  физических и юридических лиц  при соблюдении ими определенных правил;

б) определенного круга  лиц (граждан, должностных лиц, юридических  лиц) при соблюдении ими конкретных правил (например, приобретения, использования  огнестрельного оружия);

в) персонифицированный административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

4. Административный надзор, как правило, связан с применением  мер административного предупреждения, административного пресечения и  наложения административных взысканий.  То есть органы административного  надзора наделены административно-юрисдикционными  полномочиями. В отличие от них  контрольные органы такими полномочиями  не наделены (как правило, имеют  право применять меры дисциплинарного  взыскания). Административной науке  известно три вида надзора:  судебный, прокурорский и административный. По сравнению с двумя другими  видами надзора, административный надзор является наиболее объемным и разнообразным. Ему присущ ряд особенностей, которые отличают его от судебного и прокурорского надзора, а именно:

- субъект административного  надзора является субъектом исполнительной  власти;

- основной целью является  обеспечение безопасности граждан,  общества, государства (а судебного  и прокурорского - обеспечение  законности в стране);

- специализированный характер, то есть он направлен на  соблюдение специальных правил (санитарных, пожарных, ветеринарных, таможенных  и др.);

- проводится систематически  за конкретным объектом;

- осуществляется, как правило,  субъектами исполнительной власти, наделенными надведомственными  полномочиями;

- связан с применением  административного принуждения.  Административный надзор осуществляется  с целью охраны соответствующих  общественных отношений как от  правонарушений, так и от объективно-противоправных  действий и стихийных явлений.

Административный надзор - необходимое средство обеспечения  безопасности граждан, общества и государства. Но обилие надзорных органов, неупорядоченность  контрольных мероприятий имеют  и негативный эффект: масса времени, сил и средств затрачивается  в связи с проверками, что затрудняет созидательную деятельность, отвлекает  от работы многих работников предприятий  и учреждений; создаются условия  для излишнего государственного вмешательства в деятельность поднадзорных и для коррупции; в одних организациях проверки проводятся часто, иногда их проверяют сразу несколько надзорных  органов, а другие организации длительное время никто не проверяет.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» принят с целью защиты прав поднадзорных и упорядочения надзорной деятельности. Все мероприятия по контролю Закон делит на плановые и неплановые.

В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя  каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более  чем один раз в два года.

Внеплановые проверки могут  проводиться при наличии определенных поводов:

а) выявления в ходе плановой проверки нарушений обязательных правил и необходимости контроля за устранением  таких нарушений;

б) получения информации о возникших угрозах жизни  и здоровью граждан, имуществу, окружающей среде;

в) обращения граждан, организаций  с жалобами на нарушения их прав и законных интересов.

Внеплановые мероприятия  по контролю могут проводиться по мотивированному решению органа государственного контроля (надзора), в том числе в отношении  иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих соответствующие  однородные товары (работы, услуги) и (или) объекты.

Процессуальным основанием для проверки конкретного объекта  является акт (распоряжение, приказ) компетентного  государственного органа. В акте должно быть сказано, когда начинается проверка, где и кем она проводится. Продолжительность  мероприятий по контролю не должна превышать один месяц. В исключительных случаях руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем  на один месяц.

Должностное лицо, осуществляющее контрольные мероприятия, обязано:

посещать объекты надзора  только во время исполнения служебных  обязанностей;

предъявлять служебное удостоверение  и распоряжение, на основании которого проводится проверка;

предоставлять должностным  лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям,

присутствующим при проведении мероприятия по контролю,

относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;

знакомить с результатами мероприятий по контролю;

по итогам проверки составить  акт установленной формы в  двух экземплярах, один из которых вручить  под расписку законному представителю  юридического лица (индивидуальному  предпринимателю);

не распространять охраняемую законом тайну;

принять меры по фактам выявленных им нарушений;

доказывать законность своих  действий, если они будут обжалованы.

При проведении проверок должностные  лица не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся  к их компетенции, изымать оригиналы  проверяемых документов.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вести  журнал учета мероприятий по контролю, куда вносятся основные сведения о  проведенной проверке и ее результатах. Они обязаны представлять документы, информацию, образцы, которые являются объектами надзорных мероприятий, а также обеспечивать по требованию органов надзора присутствие  своих представителей при проведении контрольных мероприятий.

Должностные лица юридического лица, индивидуальные предприниматели  и их представители вправе:

непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся  к предмету проверки;

получать информацию, предоставление которой предусмотрено нормативными правовыми актами;

знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать  в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями проверявших их должностных лиц;

обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке.

Учитывая вышесказанное, можно сделать вывод о том, что административный надзор - это  вид государственной управленческой деятельности, который осуществляется специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и  граждан по поводу исполнения ими  требований действующего законодательства с применением мер административного  принуждения.

1.2. Органы административного надзора.

Существует большое число  государственных структур, занимающихся административным надзором. Многочисленные надзорные службы государственной  администрации можно разделить  на три группы:

1. специализированные надзорные ведомства, главной задачей которых является систематический надведомственный контроль за соблюдением специальных правил, например Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;

государственные инспекции  и иные структурные подразделения, входящие в состав федеральных органов  исполнительной власти, например Государственная  инспекция безопасности дорожного  движения МВД России, Российская транспортная инспекция Минтранса России, органы государственного пожарного надзора МЧС России и др.;

2. разнообразные организационные структуры (ведомства, органы, структурные подразделения органов), которые осуществляют надзор наряду с другими видами деятельности. Это, например, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии.

 Одни из них являются  самостоятельными, другие — как  структурные подразделения государственных  органов. К органу, самостоятельно  функционирующему, относится Федеральная  служба по экологическому, технологическому  и атомному надзору.

Вместе с тем ряд  федеральных служб, осуществляющих административный надзор, действуют  в системе того или иного министерства и являются его структурными подразделениями. Так, например, Государственная инспекция  безопасности дорожного движения (ГИБДД) входит в систему МВД России, Государственная  противопожарная служба входит в  систему МЧС России, Федеральная  служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека подчинена Министерству здравоохранения  и социального развития Российской Федерации, Федеральная служба по надзору  в сфере образования и науки  подчинена Министерству образования  и науки Российской

Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является частью системы Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Некоторые органы административного  надзора утверждают нормы и правила  совместно с другими органами. Так, Государственная противопожарная  служба утверждает совместно с заинтересованными  организациями обязательные для  исполнения требования, нормы и правила  в области пожарной безопасности, пожарной техники и огнетушащих  средств.

Одной из форм участия органов  административного надзора в  нормотворческой деятельности является подготовка ими проектов нормативных  актов, которые утверждаются (принимаются) другими органами (Государственной думой, Президентом, Правительством РФ) или согласовывают проекты правовых актов, принимаемых другими органами.

Например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору самостоятельно принимает следующие нормативные  правовые акты в установленной сфере  деятельности:

1. федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии;

порядок выдачи и форма  разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ;

порядок организации и  осуществления надзора за системой государственного учета и контроля ядерных материалов и другие нормативные  правовые акты.

Специализированный надзор за соблюдением санитарно-эпидемиологических правил осуществляется органами государственной  санитарно-эпидемиологической службы РФ. В ее деятельности можно выделить следующие направления:

2. он осуществляет нормативное регулирование, обеспечивает создание системы санитарно-эпидемиологического нормирования, организует разработку федеральных санитарных правил и гигиенических нормативов, утверждает и издает их;

огромна по разнообразию и  объему предупредительная деятельность органов госсаннадзора. Их организационно-массовая работа — это санитарная пропаганда, санитарное воспитание, обучение, учет и анализ санитарных нарушений;

в работе госсаннадзора большое  место занимает предварительный  контроль. Прежде всего, это санитарные анализы, экспертизы проектов строительства  сооружений, выпуска пищевой и  иной продукции, пригодности помещений, территории для определенной деятельности;

в целях охраны здоровья, предупреждения возникновения и  распространения заболеваний проводятся регулярные санитарные обследования работников торговли и пищевых предприятий;

3) органы госсаннадзора пресекают нарушения санитарных правил. Сотрудниками этого надзора широко используется право приостанавливать впредь до устранения имеющихся нарушений санитарных правил, а в случае невозможности их соблюдения — прекращать;

4. органы государственной санитарно-эпидемиологической службы вправе привлекать виновных в нарушении санитарных правил к ответственности.

1.3. Полномочия надзорных органов.

Субъектами административного  надзора являются органы федерального надзора (федеральный горный и промышленный надзор, надзор России по ядерной и  радиационной безопасности), государственные  инспекции (Государственная инспекция  по безопасности дорожного движения и др.).

Основной задачей органов  административного надзора является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, то есть обеспечение законности в управлении. Для выполнения стоящей перед ними задачи и возложенных функций органы административного надзора наделены полномочиями, которые позволяют им не только осуществлять надзор, но и воздействовать в пределах своей компетенции на деятельность поднадзорных объектов.

Действующие нормативные  акты закрепляют несколько групп  полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

1.полномочия по предупреждению  правонарушений

2.полномочия по пресечению  правонарушений

3.полномочия по привлечению  к ответственности виновных лиц.

4.полномочия по нормотворчеству.

Полномочия  по предупреждению правонарушений позволяют органам административного надзора вскрывать и требовать устранения обнаруженных правонарушений, причин и условий их совершения, принимать меры по предупреждению и предотвращению других правонарушений, беспрепятственно посещать поднадзорные объекты, давать разрешения на строительство, производство продуктов питания, досматривать транспортные средства. Получать  необходимые материалы, сведения, справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзорных объектов. Кроме того, надзорные органы могут участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуатацию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств и причин аварий и тяжелых несчастных случаев, объявлять карантин и закрывать при необходимости границы.

Полномочия  по пресечению правонарушений применяются для того, чтобы принудительным путем прекратить правонарушение, предотвратить либо уменьшить вредные последствия от их совершения. Основанием применения данных полномочий является начавшееся либо длящееся правонарушение. Они выражаются в применении мер административного пресечения к правонарушителям, в принудительном прекращении противоправных действий.

Обладая данными полномочиями, органы административного надзора  вправе давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении  работ, ведущихся с нарушением соответствующих  норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости,  связанной  с угрозой жизни людей, они  сами останавливают такие работы. На основании вынесенного постановления  они приостанавливают полностью  или частично работу предприятий (отдельных  производств), производственных участков, агрегатов, эксплуатацию зданий, сооружений, помещений;  запрещают эксплуатацию технически неисправных транспортных средств, изготовление промышленных товаров  и продуктов питания, опасных (вредных) для жизни и здоровья граждан; приостанавливают действие ранее выданного  разрешения на право ведения определенного  вида деятельности; отстраняют либо ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нарушающих соответствующие  нормы, правила и т.д. Такими полномочиями наделены Государственная инспекция по безопасности дорожного движения, органы государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, Государственная противопожарная служба и др.

Реализую полномочия по предупреждению и пресечению правонарушений, органы административного надзора наделены правом привлекать виновных лиц к административной ответственности. В пределах своей компетенции они самостоятельно возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, налагают административные взыскания. Перечень органов административного надзора, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях, дан в главе 23 КоАП. Таможенные, пограничные органы, органы Государственной инспекции безопасности дорожного движения при обнаружении в неправомерных действиях признаков преступлений вправе возбуждать уголовные дела. Иные субъекты административного надзора в подобных случаях направляют материалы в органы внутренних дел, прокуратуру для решения вопросов о привлечении виновных в нарушениях правил к уголовной ответственности.

Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству, т.е. участие в определении правового режима поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (налоговые, таможенные и т. п.), в других — готовят проекты соответствующих актов (федеральных законов, указов Президента РФ, правительственных и ведомственных актов).

2. Административная ответственность.
1. Понятия и основания административной ответственности.

Административная  ответственность наряду с уголовной, гражданской и дисциплинарной является одним из видов юридической ответственности, устанавливаемой государством путем  издания правовых норм, определяющих основания ответственности, меры, которые  могут применяться к нарушителям, порядок рассмотрения дел о правонарушениях  и исполнения этих мер. 
В теории права юридическая ответственность понимается как реализация правовой санкции в случае правонарушения, применение к правонарушителю наказания, поскольку оно есть и в выговоре за нарушение трудовой дисциплины, и в административном штрафе, и в лишении свободы, и в гражданско-правовой неустойке.

При наличии  юридического факта - административного  правонарушения - включается механизм санкции правовой нормы, и санкция  из потенциальной возможности применения наказания преобразуется в действительное административное наказание.

В административном праве из всех многочисленных мер  административного принуждения (досмотр, реквизиция, задержание, изъятие и  т.д.) только назначение административного  наказания влечет наступление административной ответственности. Следовательно, административная ответственность - это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом  или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим  лицам, совершившим правонарушение.