Административный процесс

Введение

      Для любой  юридической деятельности  характерен  определенный  порядок, который должен обеспечить наибольшую эффективность совершения тех  или  иных юридически значимых действий.  Учитывая  огромное  разнообразие  юридической деятельности, могут  устанавливаться  различные  порядки  ее  реализации.  В любом  случае   именно   нормативно   установленные   формы   упорядочивания юридической деятельности и образуют юридический процесс.

      Процесс  от латинского «processus» означает  продвижение,  ход  какого- либо  явления,  последовательную  смену  состояний,  стадий  развития,  либо совокупность  последовательных   действий   для   достижения   определенного результата. Все  юридические  процессы,  являясь  разновидностью  социальных процессов, группируются по различным критериям.

      Административный  процесс находится в одном  ряду с другими  отраслевыми процессами: уголовным и гражданским, и наряду  с  ними  предназначается  для реализации норм материального права.  Для  этого  во  многих  случаях  нужна специальная    правоприменительная    деятельность     государства, т.е. «осуществляемая в специально установленных  законом  формах государственно-властная, организующая деятельность  компетентных  органов  государства  и общественности,  заключающаяся  в  вынесении  на   основе   норм   права   и соответствующих фактических обстоятельств индивидуально-конкретных  правовых предписаний». Применение материальных норм права, содержащихся в нормативно- правовых актах, является значительной частью  деятельности  государственного аппарата и осуществляется  в  разных  сферах:  в  отношениях  государства  с гражданами  при  удовлетворении   их   субъективных   прав,   в   отношениях государственных органов между собой  и  объединениями  граждан,  в  процессе применения принуждения к гражданам и иным субъектам и т. д.

      Объект исследования – административное право Украины.

      Предмет исследования – сущность административного процесса.

      Цель  – проанализировать  сущность  и   структуру   административного

процесса в Украине.

      Задачи контрольной работы:

      - дать определение административному процессу;

      - определить основные принципы административного процесса в Украине;

      - проанализировать структуру и стадии административного производства.

1. Административный  процесс в Украине

1.1 Определение  понятия административного процесса

      В литературе указывают основные, наиболее  характерные  случаи,  когда осуществляется правоприменительная деятельность:

      — когда  субъективные права  и  обязанности   конкретных  лиц  не  могут возникнуть без  государственно-властной  деятельности  компетентных  органов (например, регистрация субъектов предпринимательской деятельности);

      — когда  субъекты правового общения не  могут прийти к соглашению;

      — когда  необходимо защитить  чье-либо  нарушенное  субъективное  право (рассмотрение жалоб граждан);

      —  когда   совершено  правонарушение  и   необходимо   определить   для  правонарушителя вид и меру  юридической ответственности  (наложить  штраф  за административный проступок).

             Применение  права  продолжает   процесс   нормативного   регулирования общественных   отношений,   начатый    правотворчеством,    дополняет    его индивидуальной регламентацией, то есть конкретизирует  права  и  обязанности субъектов права, уточняет  их  правовое  положение  в  конкретной  ситуации. Правоприменительная  деятельность  является  одним   из   этапов   механизма правового  регулирования   общественных   отношений,   содержание   которого составляет  уже   не   общее,   нормативное,  а  индивидуально-конкретное, поднормативное регулирование.

      Таким   образом,  посредством  правоприменения   разрешается   огромное количество конкретных дел в отношении физических и юридических лиц  в  сфере государственного   управления.   Такие   дела    называют    индивидуальными управленческими  делами,  а  административный  процесс  представляет   собой деятельность, складывающуюся именно  при  разрешении  индивидуальных  дел  в сфере государственного управления  органами  государственного  управления  и другими уполномоченными на то субъектами. Индивидуальными  делами  являются, к примеру, дела о государственной регистрации предприятий,  выдаче  лицензий или  патентов,  приватизации  гражданами  жилья,   привлечении   граждан   к административной или дисциплинарной ответственности,  выдаче  разрешений  на оружие и многие другие. Следовательно,  понятие  административного  процесса тесно связано с категорией «индивидуальное управленческое дело»¹.

      В юридической  литературе выделяют  следующие  признаки индивидуальных управленческих  дел:  во-первых,  их   содержание   составляют   конкретные, индивидуальные  материальные  права  и  обязанности  субъектов;   во-вторых, субъекты индивидуальных дел  являются  конкретными,  индивидуальными,  иначе говоря,  права  и  обязанности,  составляющие  основу  индивидуальных   дел, касаются    вполне    определенных    конкретных    субъектов;    в-третьих, индивидуальные  дела   внешне   должны   быть   материально   закреплены   в определенной форме; в-четвертых, во всех случаях рассмотрения  и  разрешения индивидуальных дел принимаются индивидуальные акты.

      При разрешении  того или иного  индивидуального   управленческого  дела, уполномоченные  на  то   лица   или   органы   обязаны   реализовать   норму материального права, т. е. применить предписания,  которые  она  содержит  к данному конкретному индивидуальному делу. Большинство материальных  норм  не могут быть реализованы произвольно, а  лишь  в  определенном  порядке,  дабы достичь  законного  результата  законными  средствами.  Материальные   нормы многих отраслей права воплощаются в  жизнь  через  административный  процесс (трудовое, земельное, финансовое и др.).  Дело  в том,  что многие  нормы указанных отраслей права применяются органами государственного управления  в повседневной управленческой деятельности и получают свое конкретное  внешнее проявление  в  формах  соответствующих  управленческих  индивидуальных  дел. Ввиду  того,  что  трудовые,  земельные,  финансовые  и   другие   права   и обязанности  участников  управленческих  отношений   составляют   содержание индивидуальных  дел,  имеющих  управленческую  форму  внешнего   проявления, указанные дела рассматриваются в  порядке  административного  процесса.  Это указывает  на  служебную  роль  административного  процесса  не  только   по отношению  к  административному,  но  и  к  другим  отраслям  права.  Однако наиболее   близкой   к   административному   процессу   отраслью    является материальное  административное  право.  В  курсе   административного   права изучаются структура и компетенция  органов  государственного  управления,  в чьей  деятельности  и  реализуется  административный  процесс.  Кроме  того, административное   право   дает    детальное    представление    о    формах государственного  управления,  главным  образом,  правовых,  нуждающихся   в процессуальной регламентации.  Наконец,  административное  право  закрепляет статус всех субъектов в  сфере государственного  управления,  что  является основой для определения их прав и обязанностей в административном процессе².

      Понятие  административного процесса составляет  одну из наиболее  острых проблем теории административного права. На  протяжении  длительного  времени определение   административного   процесса   обсуждается    в    юридической литературе;   предлагаются   различные   его   варианты   и    аргументация. Формулирование  понятия  административного  процесса   зависит,   в   первую очередь, от общего  подхода  каждого  автора  к проблеме  административного процесса. Большинство  аспектов  исследуемого  явления  являются  настолько дискуссионными, что, пожалуй, единственное, что не вызывает споров ученых — это само наличие административного процесса и  реальное  претворение  его  в жизнь.

      Детальный  анализ юридической литературы по проблеме  дает возможность выделить два основных  подхода  к  определению административного  процесса: широкий и узкий. Таким образом,   административный   процесс   может характеризоваться в широком и узком смыслах.

      Итак, при  узком подходе административный  процесс трактуется сугубо как юрисдикционная деятельность органов государственного управления.  За  основу здесь берется  осуществление  правоохранительной  функции,  и  речь  идет  о разрешении   не   любых   управленческих   дел,   а   лишь    индивидуальных административных споров. При этом у одной из  сторон  либо  у  обеих  сторон административно-правового отношения существует мнение о том, что ее права  и законные  интересы  нарушаются  либо  ущемляются.  Следовательно,  возникает спор, который подлежит разрешению в административно-процессуальном  порядке, а   деятельность   органов   государственного   управления   по   разрешению административных  индивидуальных  споров  является  юрисдикционной.  Это,  к примеру, рассмотрение дел об административных правонарушениях,  рассмотрение жалоб   граждан,   наложение   мер   дисциплинарной    ответственности    на государственных служащих.  Юрисдикционная  деятельность  носит  так  сказать «негативный   характер».   Так,   одним    из    классических    определений административного  процесса  в  узком  смысле   является   следующее:   «это регламентированная законом деятельность по  разрешению  споров,  возникающих между сторонами  административного  правоотношения,  не  находящимися  между собой  в  отношениях  служебного  подчинения,  а  также  по  применению  мер административного     принуждения».     Концепция      узкого      понимания административного  процесса  находит  отражение  в  работах  многих   видных ученых: A. А. Демина, М. И. Еропкина, А. П. Клюшниченко, Д. М. Ов-сянко,  М. И. Пискотина, Н. Г. Салйїцевой и др.

      Представляется, что широкое понимание административного  процесса  дает возможность  правильно   уяснить   сущность   административно-процессуальной деятельности органов государственного  управления.  Именно  такое  понимание может  выступить  основой  для  верного   определения   границ   кодификации административно-процессуального законодательства. Это обусловлено тем, что большие группы  индивидуальных  дел,  которые рассматриваются в органах государственного    управления,    имеют    общие    юридические    свойства процессуального разрешения, ввиду чего  порядок их  разрешения практически аналогичен, что позволяет кодифицировать нормы, регулирующие этот порядок.

      Следует,  кроме того, сделать небольшую  оговорку и указать на  то,  что административный  процесс  является  формой  претворения  в  жизнь  системы определенных  административно-правовых  норм,  т.  к.  данный  вид  процесса обслуживает всю  отрасль  материального   административного   права   путем применения ее норм. Однако  не  все  нормы  материального  административного права претворяются в жизнь  при  помощи  административного  процесса.  Таким образом,   четкий   правовой   порядок   реализации   устанавливается    для определенной части материальных норм административного права.  Многие  нормы просто не требуют наличия  четкого,  закрепленного  процессуальными  нормами порядка реализации.

      При формулировании  понятия административного процесса  необходимо также отметить,  что  при  широком  его  понимании  в   административный   процесс включается  также   порядок   осуществления   правотворческой   деятельности органами государственного  управления.  Как  правовая  форма управленческой деятельности   правотворчество    в    значительной    части    регулируется административно-правовыми  материальными  нормами,   которые   устанавливают компетенцию органов управления в  сфере  издания  актов,  иерархию  правовых актов управления. Однако порядок подготовки,  принятия,  опубликования  акта носит  характер   юридической   процедуры   и должен   быть   урегулирован административно-процессуальными нормами.

      Итак, подводя  итоги, можно дать административному   процессу  следующее определение: административный  процесс  представляет  собой  урегулированный правом  порядок  принятия  административно-правовых  актов  и   рассмотрения индивидуальных  управленческих  дел  органами  исполнительной  власти,  а  в предусмотренных законодательством случаях и другими, уполномоченными  на  то органами.

1.2 Специфика административного  процесса в Украине

      Административный  процесс обладает целым рядом  специфических черт:

      1)  административный  процесс  имеет  двойственную  природу:  с  одной стороны  он  является  видом  юридического   процесса,   с   другой   же   — разновидностью   управленческой   деятельности.    Однако    в    содержание административного процесса включается  не  вся  управленческая  деятельность органов исполнительной власти, а лишь та  ее  часть,  которая  урегулирована правовыми процессуальными нормами, т.  е.  чисто  юридическая  деятельность. Следовательно, нельзя  отождествлять  понятия  государственно-управленческая деятельность» и «административный процесс» в широком смысле;

      2)   административный   процесс   является   разновидностью   властной деятельности органов государственного управления и представляет собой  часть их  компетенции.  По  мнению  многих  ученых субъектами   административного процесса будут являться и судьи — при рассмотрении дел  об  административных правонарушениях, и прокуроры — при наложении ими дисциплинарных  взысканий на подчиненных им по службе лиц;

      3) административный  процесс  урегулирован  нормами  административного права. Применение норм материального административного права  осуществляется в   особом,   регламентированном   административно-процессуальными   нормами порядке. На текущий момент особенность административного права  как  отрасли состоит в том, что в ней сосуществуют и тесно  взаимодействуют  материальные и процессуальные нормы;

         4) характерной особенностью административного процесса является  также и то, что одним из участников административного  процесса  всегда  выступает орган государственного управления.

      Помимо  указанных  признаков,  специфику  административного   процесса позволяют выяснить также отличия административного процесса  от  иных  видов юридических   процессов.³   Так,   принципиальным   моментом,    отличающийся административный процесс  от  традиционных  судопроизводственных  процессов, является  то,  что  он  связан  не  только  с  юрисдикционной  деятельностью государства, т. е. с рассмотрением споров и применением принуждения, но и  с положительной,    организационной    работой    аппарата    государственного управления.

      Далее,  административный   процесс   реализуется   в   государственном управлении, а уголовный и гражданский — при осуществлении правосудия, т.  е. сравниваемые  виды юридических  процессов  реализуются  в  различных  видах государственной деятельности.

      Административный  процесс отличается также своими задачами и функциями. Первостепенной среди них  является  реализация  прав  и  законных  интересов физических  и  юридических  лиц,  а  правоохранительные   функции   занимают подчиненное положение, тогда  как  именно  эти  функции  составляют  главную задачу гражданского и уголовного процессов.

      Одним из  важнейших признается отличие   административного  процесса  от двух указанных видов и по структуре процесса. Так, административный  процесс состоит  из  огромного  количества  параллельно  расположенных  производств, различающихся  между  собой  в  соответствии с характером  индивидуального управленческого дела.  В  уголовном  и  гражданском  процессах  производства различаются, в  основном,  по  инстанциям,  т.  е.  по  ходу  движения  дела (производство  в суде   первой   инстанции,   аппеляционное производство, кассационное  производство).  Таким  образом,  характер  дела  не  оказывает особого влияния на процедуру его разрешения и круг участников.  Кроме того, в административном  процессе  далеко  не  всегда  требуется  наличие  второй инстанции, что как раз обязательно для других видов процесса.

      Важно также,  что  административный  процесс  реализуется  субъектами, преимущественно отличными от субъектов уголовного и гражданского  процессов, а   именно   —   органами   исполнительной   власти   и   другими   органами государственного управления и их должностными  лицами.  Для данных  органов административно-процессуальная   деятельность   не   является   основной   и единственной. Что же касается уголовного и гражданского  процессов,  то  они осуществляются    ограниченным    кругом    органов    (судами,  органами предварительного расследования), создаваемых специально  для осуществления указанных функций. Отграничение административного процесса  от  гражданского и уголовного может проводиться и по другим признакам.

2. Сущность и  структура административного процесса

2.1  Административно-процессуальные нормы и административно процессуальные  отношения

      Мы уже  указывали на то, что материальные  нормы административного права не могут быть реализованы хаотично. Как правило, для реализации  большинства материальных норм существует определенный  порядок.  Порядок  или  процедура реализации  норм  материального  административного   права   устанавливается системой  общеобязательных  правил,  охраняемых  государством.  Эти  правила закрепляются в нормативно-правовых актах и  выступают  как  административно-процессуальные нормы.

      Многие вопросы, связанные с анализом  административно-процессуальных норм, их специфики и классификации, уже становились объектом исследования  в специальной литературе. В результате получены данные, составляющие  довольно обширную характеристику административно-процессуальных норм.

      Итак, административно-процессуальная  норма  —  это  установленное  или санкционированное  государством   обязательное   правило,   регламентирующее порядок разрешения индивидуальных  административных  дел,  издания  правовых актов  управления,  а  также  иной  порядок  реализации  материальных   норм административного права⁴.

      Процессуальные  нормы являются особой  разновидностью  административно- правовых норм.

      Им присущи  все признаки, свойственные любым  нормам  административного права: они носят  волевой  характер,  устанавливаются  либо  санкционируются государством,  служат  определенной   моделью   поведения   для   участников соответствующих  управленческих  отношений,  обладают  свойством  формальной определенности,   общеобязательности,   и   в  случае  их  нарушения — обеспечиваются возможностью государственного принуждения.

      Наряду  с общими  свойствами  административно-процессуальные   нормы обладают специфическими особенностями.

      Прежде  всего,  следует  отметить,  что  административно-процессуальные нормы имеют непосредственное отношение к материальным нормам права, так  как они определяют процесс применения  последних.  Своеобразие административно-процессуальных  норм  заключено, прежде   всего,   в   их   обусловленности содержанием тех материально-правовых предписаний и  правоотношений,  которые они  призваны  обслуживать.  Вместе  с  тем,   материальные   нормы   должны предшествовать   процессуальным,   они   выступают   основой   существования процессуальных норм.  Таким  образом,  сфера действия процессуальных  норм определяется материальным правом.

      Есть все  основания говорить о  производности  процессуальных  норм  от материальных, об их вторичном характере по отношению к материальным  нормам. Данные утверждения не исключают неразрывной взаимосвязи этих норм,  так  как отмечено, что процессуальные нормы без материально-правовых беспредметны, а материально-правовые нормы без  процессуальных  —  бессильны.  Так,  многие материальные нормы остаются бездействующими именно  в  связи  с  отсутствием механизма   их   реализации,   отсутствием   процессуальных    норм.    Пока процессуальных норм явно не хватает, что и создает  трудности  в  реализации материальных  норм.  Следовательно,  ослабляются  гарантии  прав  участников административно-правовых отношений, так как они не  могут  быть  реализованы на практике.

      К особенностям  административно-процессуальных норм  относится также то, что  они  преимущественно   адресуются   субъектам,   наделенным   властными полномочиями в сфере государственного управления, что еще  раз  подтверждает необходимость  четкого  и  неуклонного  соблюдения  установленного порядка различных управленческих действий именно властными субъектами.

      Материальные  административно-правовые  нормы юридически   закрепляют комплекс  прав  и   обязанностей,   а   также   ответственность   участников административно-правовых отношений. Такие  нормы  отвечают  на  вопрос  «что надо сделать  для  реализации  этих  прав,  обязанностей  и  ответственности субъектов права?».

      Процессуальные же нормы регламентируют порядок реализации  указанных прав и обязанностей, а также порядок привлечения к ответственности.  Значит, они отвечают на вопрос «как, каким образом делать?»

      Например, ст. 183 КоАП  Украины  «Заведомо  ложный  вызов  специальных служб» предусматривает за заведомо ложный вызов  пожарной  охраны,  милиции, скорой медицинской помощи или аварийных служб  — наложение штрафа,  т.  е. определяет «что делать» в случае выявления данного правонарушения. А вот  на вопрос «каким образом» налагается штраф  —  отвечают  процессуальные  нормы, также предусмотренные в КоАП Украины⁵.

      Административно-процессуальные  нормы выступают средством реализации не всех материальных норм. К примеру, для соблюдения материальных норм  «Правил дорожного движения» процессуальные нормы зачастую не требуются.

      Административно-процессуальные   нормы   обеспечивают   реализацию материальных норм не только  административного  права.  Данную  функцию  они выполняют и по отношению к другим отраслям права (гражданскому,  земельному, экологическому, финансовому и т. д.).

      Можно проследить  влияние некоторых свойств управленческих действий  на содержание    административно-процессуальных    норм.     Так,     быстрота, оперативность  в  решении  вопросов  предопределяют  установление   довольно кратких сроков в административном  процессе  (сроки рассмотрения обращений граждан, сроки наложения административных и дисциплинарных взысканий).

     Учитывая,  что  административно-процессуальные  нормы  реализуются   в обширной сфере, которая охватывает  деятельность  практически  всех  органов управления и их  должностных  лиц,  а  также  затрагивает  права  граждан  и законные  интересы  юридических  лиц,  административно-процессуальные  нормы должны  быть  просты,  по  возможности  кратки,  понятны  и   доступны   для государственных служащих различных уровней,  работников  разных  отраслей  и граждан, не имеющих специальной юридической подготовки.

      Третьим  важным фактором,  определяющим  административно-процессуальную норму, является сфера правоприменения — регулятивная или охранительная.

      При исследовании  проблемы административно-процессуальных  норм  следует обратить внимание  на  то  важное  значение,  которое  имеет  вопрос  об  их структуре. В литературе все чаще указывается  на  ошибочность  представления об  обязательном  трехчленном  составе  любой  правовой,  в  том   числе   и административно-процессуальной нормы.  По  нашему  мнению,  административно- процессуальная  норма  содержит  столько   элементов,   сколько   объективно необходимо  требуется  для   упорядочения   и   стабилизации   регулируемого общественного отношения.

      Нам кажется  убедительной мысль С. С. Алексеева   о  том,  что  реальная правовая норма может состоять из  двух  элементов:  гипотезы  и  диспозиции, если норма регулятивная, и гипотезы и  санкции,  если  норма  охранительная. Норма может состоять и из одного элемента, в данном случае  это  обязательно диспозиция.   Рассмотрим   вкратце   форму   (структуру)    административно-процессуальной нормы.

      Гипотеза  выступает  условием  для   практической  реализации  правового поведения. Для  осуществления  процессуальной  деятельности  таким  условием выступит потребность в  правовом  результате,  предусмотренном  материальной нормой, причем этот результат может быть  достигнут  только  путем  принятия правоприменительного  акта.  Исходя  из  общей  посылки  о  том,  что   роль юридического факта, влекущего возникновение  административно-процессуального отношения, выполняет соответствующее материальное  правоотношение,  указание в гипотезе условия о том,  что  существует  материально-правовое  отношение, требующее  реализации,   как   правило,   излишне.   Само   административно- процессуальное   отношение,    а,    следовательно,    и    административно-процессуальная норма, действует  лишь  постольку,  поскольку  этого  требуют задачи  применения  материальной  нормы⁶.  Поэтому,   если   административно-процессуальная норма опосредует применение материальной нормы,  то  гипотеза как отдельный элемент нужна далеко не всегда.

      Гипотеза  необходима,  например,  в   охранительных   административно-процессуальных нормах.  В  качестве  юридических   фактов,  вызывающих  такие процессуальные отношения, выступают акты о возбуждении дела (протоколы и  т. д.),  при  помощи  и  на  основе  которых  и   устанавливается   фактическое (материальное)  событие   правонарушения.   При   отсутствии   таких   актов процессуальная  деятельность  просто  не  возникнет,   хотя   правонарушение совершено.

      Следовательно,  большинство  административно-процессуальных  норм   не содержат гипотезы, хотя такое утверждение не может распространяться  на  все административно-процессуальные нормы.

      Неизменным  элементом  административно-процессуальной  нормы  выступает диспозиция,  т.е.  само  правило,   регулирующее   порядок   осуществления деятельности различных субъектов в ходе административного процесса.

      Что же  касается санкции, то очевидно, что она не является  непременным элементом любой административно-процессуальной нормы.    Необходимость применения мер государственного принуждения возникает тогда, когда  участник правоотношения  не  нарушает   или   не   выполняет   своих   процессуальных обязанностей. Принуждение в этом случае  может  выражаться  в  самых  разных вариантах:  в  отмене  правоприменительного  акта  властного   субъекта,   в дисциплинарной ответственности должностных  лиц,  в  отказе  в  рассмотрении заявлений, ходатайств или жалоб и др.  Таким  образом,  за  совершение  ряда различных нарушений процессуальных  норм  могут  устанавливаться  одинаковые (одни  и те  же)  санкции, к   примеру,   дисциплинарные.   Следовательно, обязательное присутствие санкции в каждой норме  административного  процесса объективно невозможно.