Актуальные проблемы налоговой политики в условиях реформирования экономики

Содержание 

1. Актуальные проблемы налоговой политики Российской Федерации на 2013 – 2015 годы                                                                             3                      

Список использованных источников                                                        19

1. Актуальные проблемы налоговой политики Российской Федерации на 2013 – 2015 годы

К настоящему времени в Российской Федерации в целом закончено  формирование основ современной  налоговой системы государства  с рыночной экономикой. Основные параметры  устройства российской налоговой системы  в настоящее время уже не отражают систему налогов и сборов, унаследованную от советских времен. Система базируется на общепринятых в современной мировой  практике основных видах налогов  с учетом специфики российской экономики. Однако и сегодня осуществляются некоторые преобразования налоговой  системы. Эффективность и результативность функционирования российской налоговой  системы хотя и соответствует  нынешнему уровню развития экономики, но все же далека от идеальной. Однако проблемы с внедрением в России инструментов налоговой политики, которые успешно функционируют во многих зарубежных странах, свидетельствуют не о неэффективности данных инструментов, а о том, что причины этих проблем лежат вне системы принятия решений в отношении налоговой политики.

 Таким образом, актуальность  темы обуславливается важностью  и необходимостью реформирования  налоговой системы, выработки  принципов и методов работы  налоговых органов, которые бы  отвечали современным условиям  развития отечественной экономики  и обеспечили реализацию социально-экономической политики и условия для экономического роста Российской Федерации.

Правительство РФ 02.05.2012 года одобрило Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов. Согласно этому документу в 2013 - 2015 гг. предлагается продолжить совершенствование налоговой системы РФ путем проведения налогового маневра. В итоге будут снижены налоговые нагрузки на труд и капитал и повышены налоговые нагрузки на потребление, включая дорогую недвижимость, рентные доходы, возникающие при добыче природных ресурсов, а также при переходе к новой системе налогообложения недвижимого имущества.

В Основных направлениях налоговой политики предусмотрено несколько путей совершенствования налоговой системы. Среди них, например, выравнивание налоговой нагрузки на газовую и нефтяную промышленность, а также изъятие 80% доходов производителей газа, получаемых ими в связи с ростом оптовых цен на газ на внутреннем рынке свыше прогнозируемого уровня инфляции.

Кроме того, Основными направлениями налоговой политики предлагается индексация ставок акцизов на алкогольную и спиртосодержащую продукцию, а также на табачные изделия, введение налога на недвижимость, введение налогообложения товаров престижного потребления с установлением максимальной ставки налога для недвижимого имущества, суммарная кадастровая стоимость которого превышает 100 млн. руб. Также предлагается индексация ставок транспортного налога в отношении автомобилей с мощностью двигателя свыше 410 л. с., а также других транспортных средств с повышенной мощностью двигателя.

Среди других направлений  совершенствования налоговой системы - поэтапная отмена льгот в отношении  субъектов естественных монополий  и введение налогообложения земельных  участков, ограниченных в обороте. Также  рассматривается сближение бухгалтерского и налогового учета в целях  снижения административных расходов налогоплательщиков и определения сфер, в которых  нецелесообразно устанавливать  особые правила, отличные от правил бухгалтерского учета.

По мнению авторов, позитивным представляется положение Основных направлений налоговой политики о том, что из объекта обложения налогом на имущество организаций могут быть исключены машины и оборудование (движимое имущество). В то же время будут разработаны меры по упрощению налогового учета, планы по развитию взаимосогласительных процедур в налоговых отношениях, а именно совершенствование административного порядка урегулирования налоговых споров, обжалование актов налоговых органов, действий или бездействий их должностных лиц. Вместе с тем по документу имеется ряд замечаний и предложений.

Налоговое администрирование. В Основных направлениях налоговой политики отмечено, что важная задача изменений в налоговом администрировании состоит в том, чтобы общий уровень административной нагрузки снизился за счет привлечения к налогообложению большего числа налогоплательщиков. По мнению автора, с таким подходом согласиться нельзя, нужно улучшать качество работы налоговых органов, сокращать документооборот, развивать согласительные процедуры и другие инструменты.

Наряду с текущими и  последующими видами налогового контроля (камеральные и выездные проверки) необходимо развивать предварительный  контроль - выдачу уполномоченным государственным  органом заключений о налоговой  квалификации сделки или операции. Это так называемые акты проверки наоборот, которые выдаются до совершения операций, а не спустя годы. В результате налоговое администрирование станет более эффективным и комфортным для бизнеса, а количество споров между налоговыми органами и налогоплательщиками  может значительно снизиться.

Помимо этого в разд. 4 Совершенствование налогового администрирования ч. II Основных направлений налоговой политики большое внимание уделено вопросам получения налоговыми органами документов и информации от банков, в том числе в отношении депозитов и счетов налогоплательщиков. Однако острый вопрос о взаимоотношениях с банками по поводу ареста и снятия ареста со счетов неплательщиков не нашел отражения в Основных направлениях налоговой политики.

К сожалению, приостановление  операций по счетам налогоплательщиков зачастую используется не как гарантия взыскания начисленных платежей, а как средство принуждения к  уплате, что нередко ведет к злоупотреблениям, в том числе коррупционного характера. Блокировка счета возможна также в случае непредставления декларации в установленный срок по причинам, не зависящим от налогоплательщика (проблемы с почтой, доставкой через оператора телекоммуникационных каналов связи).

Весьма распространены случаи, когда требование об аресте счета  приходит в банк уже после фактического исполнения плательщиком налогового платежа. Причем банк не может после удовлетворения плательщиком инкассового требования автоматически и самостоятельно без письменного разрешения налогового органа разблокировать счет клиента. Это  негативно отражается на финансовом положении налогоплательщиков, особенно в периоды дестабилизации международных  экономических процессов, а также сбоев в платежах между смежниками, несвоевременных оплат выполненных работ исполнителями государственных заказов.

В связи с этим, по мнению Торгово-промышленной палаты РФ, необходимо внести следующие изменения:

1) отменить блокировку  счетов в связи с неисполнением  налогоплательщиком требования  об уплате налога, поскольку в  обеспечительных целях у налоговых  органов достаточно полномочий, предусмотренных п. 10 ст. 101 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ);

2) установить в п. 3 ст. 76 НК РФ, что счет блокируется не в случае непредставления декларации в установленный срок, а в случае непредставления декларации по истечении 10 рабочих дней после вручения налоговым органом налогоплательщику уведомления о неполучении декларации;

3) ввести дополнительное  условие для приостановления  операций по счетам - санкцию прокурора,  поскольку наличие у налогового  органа достаточных оснований  предполагать возможность сокрытия  имущества от взыскания налогов - это только оценочная категория, неочевидная и, следовательно, подлежащая предварительной проверке;

4) установить в п. 10 ст. 101 НК РФ примерный перечень достаточных оснований и внести в обязанность налогового органа указывать в решении, в чем заключаются такие основания, на какой информации базируются выводы налогового органа, а также источники такой информации.

Механизмы противодействия уклонению от уплаты налогов. Давно ожидаемыми следует считать так называемые антиофшорные меры (разд. 5 ч. II Основных направлений налоговой политики). Минфин России полагает, что если иностранная дочерняя компания не выплачивает дивиденды российской материнской компании, то прибыль офшора должна войти в налоговую базу российской компании. В этих целях в НК РФ должен быть закреплен термин «иностранная контролируемая компания». Однако для того, чтобы эти нормы заработали в реальной жизни, нужно, на взгляд авторов, создать четкие механизмы контроля. Кроме того, недобросовестные налогоплательщики довольно быстро научатся скрывать свою принадлежность к тем или иным фирмам. Важно понимать и еще один фактор, если подобные инструменты противодействия не будут введены в Казахстане и Белоруссии, которые являются членами Таможенного союза, то именно в эти страны усилится отток капитала.

Относительно введения термина  «юридическое лицо - налоговый резидент Российской Федерации» необходимо отметить следующее. В международных соглашениях об избежании двойного налогообложения содержатся правила определения резидентства, в том числе для юридических лиц. Нормы международных соглашений будут иметь большую силу над вновь введенными нормами НК РФ. При этом порядок определения резидентства в различных соглашениях не имеет полного совпадения. Иными словами, понятие универсального налогового резидентства, которое предлагается в Основных направлениях налоговой политики, работать не будет.

Целесообразно предусмотреть в НК РФ, по мнению авторов, отсылочную норму к соответствующим соглашениям. В этом случае нормы НК РФ, регламентирующие понятие универсального налогового резидентства, будут действовать непосредственно только в отношении тех стран, с которыми соответствующие соглашения не заключены. Однако следует иметь в виду, что могут возникнуть коллизии с национальным законодательством таких стран, а также возможны случаи двойного налогообложения доходов.

Основными недостатками предлагаемой нормы представляются, в частности:

- риск субъективного подхода  проверяющих лиц к доказательствам  налогового резидентства, например места фактического центра управления;

- невозможность выработки  четких критериев для всех  случаев хозяйственной деятельности  и, как результат, огромное  количество спорных ситуаций;

- субъективность принимаемых  судами решений, где ценой вопроса  будет являться обложение налогом  на прибыль всех доходов организации  (во всех странах) вместо доходов  от источников в РФ.

Совершенствование налогообложения при операциях  с еврооблигациями. В Основных направлениях налоговой политики (подразд. 1.2 ч. II) указано, что на заемщика не будет возлагаться обременительная обязанность по идентификации всей цепочки владения европейскими облигациями. Достаточно определить первый уровень держателей, зарегистрированных в депозитарно-клиринговых системах.

Расцениваем данное положение  как позитивное изменение. Вместе с  тем предлагаем уточнить отношение  законодателя к позиции Минфина  России, высказанной в его Письме от 30.12.2011 N 03-08-13/1, и к номинальным эмитентам европейских облигаций в целом.

В данном Письме Минфином России указано, что иностранные SPV-компании, являющиеся номинальными эмитентами европейских облигаций, не могут рассматриваться как лица, имеющие фактическое право на процентные доходы (здесь речь идет о ситуации, когда денежные средства, полученные SPV-компанией в результате выпуска европейских облигаций, размещаются в российском банке, у которого 99% акций данной SPV-компании размещены в виде срочного вклада).

Во исполнение депозитного  договора банки выплачивают иностранной SPV-компании проценты, которые затем  направляются на выплату процентов  держателям европейских облигаций.

Полагаем целесообразным предусмотреть в российском законодательстве условия сделок, при которых номинальные  эмитенты европейских облигаций  могут считаться фактическими владельцами  дохода.

Это позволит исключить субъективное толкование конкретной хозяйственной  ситуации, включая применение соглашений об избежании двойного налогообложения в каждом конкретном случае.

Общее правило о том, что  номинальные эмитенты европейских  облигаций не могут считаться  фактическими владельцами дохода, уменьшает  для российских компаний привлекательность  активной работы на европейском рынке  долгосрочных займов и существенно  ограничивает их участие в данной финансовой сфере.

Налоговое стимулирование инвестиций. В Основных направлениях налоговой политики (п. 1.1.3 ч. II) предлагается лишь одна из возможных мер - уточнение порядка восстановления в доходах суммы расходов на капитальные вложения в размере не более 10% в случае реализации основных средств, в отношении которых такие капитальные вложения были осуществлены, ранее чем по истечении 5 лет с момента введения их в эксплуатацию.

Вместе с тем анализ норм НК РФ в части регулирования инвестиционной деятельности позволяет выявить следующие вопросы, подлежащие решению:

1) о вложении имущества  в уставный капитал как при учреждении, так и в процессе деятельности общества (первоначальное и дополнительное вложения).

Отсутствие в НК РФ (в определении инвестиционных вложений) конкретизации понятия «вклад в уставный капитал» создает неопределенность в вопросе, является ли вклад инвестиционным вложением только в пределах первоначального взноса или к инвестиционным вложениям относятся и последующие вклады в уставный капитал общества.

Ответ на данный вопрос содержится в ряде писем Минфина России, согласно которым под вкладом (взносом) участника  хозяйственного общества следует понимать взносы в уставный капитал общества (как при его учреждении, так  и при увеличении его уставного  капитала) или в случае приобретения доли у других участников;

2) о вложении имущества  в добавочный капитал общества  без изменения долей участников в целях увеличения чистых активов общества.

В НК РФ имеется ряд положений о внесении имущества в добавочный капитал общества в целях увеличения чистых активов, однако отсутствуют какие-либо положения о том, что вложения в увеличение чистых активов не являются безвозмездными и приводят к увеличению стоимости долей (акций) общества;

3) об увеличении уставного  капитала за счет имущества  общества (нераспределенной прибыли  прошлых лет или добавочного  капитала).

В НК РФ имеются положения о невключении в состав доходов акционеров стоимости акций, полученных при увеличении уставного капитала за счет имущества общества, но отсутствуют аналогичные положения для участников общества с ограниченной ответственностью (ООО).

Отсутствие такого положения  для участников ООО приводит к  тому, что с учетом ряда писем  Минфина России стоимость долей, полученных участниками при увеличении уставного капитала за счет имущества  общества, образует доход участников, учитываемый при налогообложении прибыли. Происходят дискриминация налогоплательщика посредством установления льготы в зависимости от формы собственности и нарушение принципа равного налогового бремени.

Противоположная позиция, основанная на принципах равного налогового бремени, содержится в определениях Конституционного Суда РФ и арбитражной практике федеральных арбитражных судов (ФАС), но не нашла отражения в НК РФ;

4) о получении участниками  дивидендов за счет прибыли  как отчетного года, так и прошлых  лет.

В НК РФ отсутствуют прямые указания о том, что дивидендами являются также выплаты участникам за счет распределения чистой прибыли как текущего, так и прошлых налоговых периодов.

В письмах Минфина России также не высказана однозначная  позиция о том, являются ли дивидендами  выплаты за счет прибыли только текущего года или к дивидендам относятся  также выплаты за счет прибыли  прошлых лет.

Судебная практика многих ФАС исходит из того, что дивиденды  могут выплачиваться из чистой прибыли прошлых налоговых периодов, однако она, как отмечалось, не нашла отражения в НК РФ;

5) о продаже долей (акций)  третьим лицам (с учетом вложений  в добавочный капитал).

Согласно письмам Минфина  России в цену приобретения паев и  акций входят как первоначальный, так и последующий вклады участников в уставный капитал.

Вклад участника в добавочный капитал в целях увеличения чистых активов, увеличивающий стоимость  долей или акций участника, для  целей обложения налогом на прибыль  не учитывается.

При этом не принимается  во внимание, что расходы участника  по внесению имущества в добавочный капитал в силу их экономической  оправданности (увеличение чистых активов) и документальной подтвержденности соответствуют определению расходов, учитываемых для целей налогообложения;

6) о получении участником  общества имущества в связи  с его выходом из общества  или ликвидацией общества (с учетом  вложений в добавочный капитал):

а) налог на прибыль. В НК РФ отсутствует конкретизация вклада участника в уставный капитал, полученного им при его выходе из общества или ликвидации общества, учитываемого в качестве дохода участника при налогообложении налогом на прибыль. В этой связи неясно, определяется ли указанный вклад участника только в пределах первоначального взноса или же к вкладу, не учитываемому в качестве дохода участника, относятся и последующие вклады в уставный капитал общества.

Ответ на данный вопрос содержится в ряде писем Минфина России, согласно которым под вкладом (взносом) участника  хозяйственного общества следует понимать взносы в уставный капитал общества (как при его учреждении, так  и при увеличении его уставного  капитала) или в случае приобретения доли у других участников;

б) налог на добавленную стоимость. Согласно НК РФ операции по получению участником общества имущества при ликвидации общества налогом на добавленную стоимость (НДС) в размере первоначального взноса участника в уставный капитал не облагаются. В то же время они не признаются доходами в целях определения налога на прибыль участником, получающим имущество в связи с выходом из общества или при его ликвидации, в размере как первоначального, так и последующих взносов;

7) о реализации участником  общества имущества, полученного  при выходе из общества или  его ликвидации:

а) налог на прибыль. В НК РФ отсутствуют положения, регулирующие порядок определения расходов участника при реализации им имущества, полученного при выходе из общества или его ликвидации. Позиция Минфина России по указанному вопросу носит противоречивый характер;

б) налог на добавленную  стоимость. В НК РФ отсутствуют положения, регулирующие порядок исчисления НДС участником общества при реализации им имущества, полученного при выходе из общества или его ликвидации.

Предлагается внести следующие  изменения и дополнения в НК РФ:

1) в часть первую:

- о равенстве для целей налогообложения (отнесении к инвестиционным вложениям) первоначальных и дополнительных взносов в уставный капитал, а также вложений в добавочный капитал общества, производимых в целях увеличения чистых активов;

- о возмездности вложения имущества в добавочный капитал общества в целях увеличения чистых активов;

- об неотнесении к видам реализации операций по получению участником имущества при выходе из общества или его ликвидации в размере как первоначального, так и последующего взносов в уставный капитал, а также в размере взносов в добавочный капитал с целью увеличения чистых активов;

2) в часть вторую:

- о невключении в состав доходов участников стоимости долей, полученных при увеличении уставного капитала за счет имущества общества;

- о признании дивидендами  выплат участникам общества за  счет нераспределенной прибыли  как текущего, так и прошлых  налоговых периодов;

- об отнесении вкладов  участников в добавочный капитал  общества к расходам, учитываемым  при продаже долей и акций;

- об учете вложений  участников в добавочный капитал  общества в качестве взносов  при налогообложении имущества,  полученного участником вследствие  выхода из общества или его  ликвидации;

- при налогообложении  операции по реализации имущества,  полученного участником при выходе  из общества или при ликвидации  общества, необходимо:

- учитывать в виде расхода  рыночную стоимость имущества,  полученного участником общества;

- учитывать вычет по  НДС в размере суммы налога, восстановленной обществом при  передаче участнику имущества.

Реформирование  специальных налоговых режимов. Торгово-промышленная палата РФ выступает за увеличение до 100 млн. руб. предельного значения годового оборота для применения упрощенной системы налогообложения (УСН). Указанная мера наиболее полно учитывает темпы инфляции за последние годы и, по мнению Торгово-промышленной палаты РФ и бизнес - сообщества, позволила бы активнее развиваться малому и среднему предпринимательству и, значит, повысить налоговые доходы бюджетов.

К сожалению, при рассмотрении Федерального закона от 25.06.2012 N 94-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» такая поправка не была одобрена.

Также дополнительным стимулом для развития малого бизнеса, на взгляд авторов, может выступить снятие ограничения на применение УСН малыми предприятиями, имеющими обособленные подразделения в виде представительств.

Необходимо учитывать, что  представительства, в соответствии с законодательством, не осуществляют хозяйственной деятельности. Они  лишь представляют интересы юридического лица и, как правило, используются для изучения конъюнктуры рынков, поиска возможных партнеров, рекламы своей продукции и продвижения ее на региональных рынках.

В связи с этим предприниматели  поставлены перед выбором, либо развивать  свой бизнес, выходить на рынки соседних районов или регионов и нести  большую налоговую нагрузку, так  как придется переходить с упрощенного  режима на общий, либо не развиваться, чтобы сохранить право применять  льготный упрощенный режим.

По мнению авторов, такое  ограничение является избыточным и  сдерживает развитие малого предпринимательства  в России. Снятие указанного барьера  позволило бы малому бизнесу существенно  расширить географию сбыта своей  продукции и, соответственно, увеличить  поступление налогов в бюджетную  систему России.

Помимо этого в Основных направлениях налоговой политики не предусмотрены меры налогового стимулирования малых инновационных предприятий. В связи с этим предлагается освободить малые инновационные предприятия от уплаты налога на прибыль (налоговые каникулы) в течение первых 2 лет работы, а также снизить подлежащую уплате сумму налога на прибыль на 50% в последующие 2 года.

Следует также расширить  перечень расходов, уменьшающих полученные доходы при определении объекта  по УСН, включив в него все расходы, направленные на создание и внедрение  новых технологий и оборудования.

В ближайшее десятилетие российская налоговая система столкнется с масштабными вызовами, обусловленными как объективными факторами: существенной зависимостью российской экономики от внешнеторговой конъюнктуры, истощением богатых и благоприятно расположенных месторождений полезных ископаемых и соответствующим удорожанием их добычи на новых месторождениях, старением населения, так и рядом принятых решений в области бюджетной и налоговой политики: ростом расходных обязательств бюджета за счет национальной обороны и правоохранительной деятельности, бессистемным предоставлением налоговых льгот и освобождений, структурой налоговой системы и конструкцией отдельных налогов, не обеспечивающих достаточную прогрессивность и эффективность налогообложения и др.

Высокая степень зависимости российской экономики от внешнеторговой конъюнктуры создает серьезные риски нестабильности бюджетных поступлений, особенно при развитии кризисных явлений в мировой экономике. По данным Министерства финансов РФ, в 2011 году доля нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета составила 49,6%, при этом от цен на нефть зависят не только нефтегазовые доходы (налог на добычу полезных ископаемых от углеводородного сырья и соответствующие экспортные пошлины), но и поступления других, прежде всего прямых налогов. Однако для оценки долгосрочной устойчивости налоговой системы, с нашей точки зрения, корректно не оценивать долю нефтегазовых налогов (экспортная пошлина и НДПИ), а выделять структурную и циклическую компоненты доходов, как это принято во многих странах мира. Для России, с учетом высокой зависимости налоговых доходов от цен на нефть, циклическая компонента разделяется на собственно циклическую (связанную с фазой делового цикла) и конъюнктурную — в зависимости от колебаний цен на нефть на мировом рынке.

Таким образом, устойчивыми, или «гарантированными», на некотором

временном интервале можно считать только структурные налоговые доходы бюджета. В нашем определении — это все налоговые доходы бюджета, полученные расчетным путем при предположении о ценах на нефть на уровне средних многолетних (например, средних за 10 лет) и для «средней» точки делового цикла (темп роста реального ВВП 3—4% в год). Дополнительным фактором риска является предстоящее, не зависящее от экономико-политических решений, падение доходов бюджета в связи с удорожанием добычи нефти и газа на новых месторождениях, которое, по нашим оценкам, в период до 2020 года составит до 2,5% ВВП.

Следующий фактор, оказывающий важнейшее влияние  на развитие российской налоговой системы, — это демографические тенденции, обусловливающие необходимость адаптации политики к старению населения. По данным ООН, доля населения России старше 60 лет к 2020 году увеличится с нынешних 17,8% до 21,6—22,7%, а к 2050 году число лиц старше 60 лет может составить треть населения страны. Это вызовет рост расходов на здравоохранение, на социальное и пенсионное обеспечение, даже при сохранении действующих невысоких стандартов обслуживания и относительно низкого коэффициента замещения в пенсионной системе. По нашим оценкам, увеличение числа пенсионеров приведет к тому, что расходы на поддержание коэффициента замещения на уровне 40% к 2020 году вырастут на 3% ВВП по сравнению с уровнем 2010 года.

Одновременно  с отмеченными объективными неблагоприятными для государственных финансов тенденциями в настоящее время имеет место принятие решений, вызывающих серьезный рост расходных обязательств бюджета, в частности до 2020 года на развитие армии планируется выделить 23 трлн руб., 1—2% в год могут «стоить» для бюджета инициативы В. В. Путина в социальной сфере, заявленные в его предвыборных статьях. Помимо этого существует риск появления дополнительных расходов в связи с проведением в России в 2014 году зимних Олимпийских игр в Сочи и чемпионата мира по футболу в 2018 году. По нашим оценкам, реализация подобных решений приведет к росту дефицита федерального бюджета до 5—5,5% ВВП. Один из возможных ответов на указанные выше вызовы — снижение расходов бюджета по определенным направлениям (в частности,