Аналіз бюджетного кодексу України

Аналіз Бюджетного кодексу України

Бюджетним кодексом України (далі за текстом – БКУ) визначаються правові  засади функціонування бюджетної системи  України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства.

Так у статті 1. зазначається, що «Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання  бюджетів, звітування про їх виконання  та контролю за дотриманням бюджетного законодавства і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові  засади утворення та погашення державного і місцевого боргу».

Основним документом, який затверджує Державний бюджет України та містить  положення щодо забезпечення його виконання  протягом бюджетного періоду є Закон  України про Державний бюджет України.

В Бюджетному кодексі України бюджет визначається як план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення задач і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами державної влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом  бюджетного періоду (п. 1 статті 2 Бюджетного кодексу України).

Відповідно до ст.3. Бюджетного кодексу України бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.

В статті 2 Бюджетного кодексу України надане визначення таких станів бюджету:

• дефіцит бюджету - перевищення видатків бюджету над його доходами (з урахуванням різниці між наданням кредитів з бюджету та поверненням кредитів до бюджету);
• профіцит бюджету - перевищення доходів бюджету над його видатками (з  урахуванням різниці  між  поверненням  кредитів  до бюджету та наданням кредитів з бюджету).

Статті 14 і 72 зазначають, що затвердження бюджету з дефіцитом  дозволяється у разі наявності обґрунтованих  джерел фінансування бюджету з урахуванням  особливостей, визначених статтею 72 Бюджетного кодексу України.

Місцевий бюджет може затверджуватися  з дефіцитом за спеціальним фондом у разі залучення до бюджету розвитку коштів від місцевих запозичень, коштів із загального фонду такого місцевого бюджету, надходження внаслідок продажу/пред’явлення цінних паперів, а також у разі використання залишків коштів спеціального фонду місцевого бюджету, крім власних надходжень бюджетних установ (шляхом внесення змін до рішення про місцевий бюджет за результатами річного звіту про виконання місцевого бюджету за попередній бюджетний період).

Профіцит бюджету затверджується з метою погашення боргу, забезпечення встановленого розміру оборотного залишку бюджетних коштів та придбання  цінних паперів з урахуванням  особливостей, визначених статтею 72 Бюджетного кодексу України. Місцевий бюджет може затверджуватися з профіцитом за спеціальним фондом у разі погашення місцевого боргу, придбання цінних паперів.

Статтею 13 Бюджетного кодексу України  визначено, що бюджет складається із загального та спеціального фондів. Розподіл бюджету на загальний та спеціальний  фонди, їх складові частини визначаються виключно цим Кодексом та законом  про Державний бюджет України.

Складовими частинами загального фонду бюджету є:

1) всі доходи бюджету, крім  тих, що призначені для зарахування  до спеціального фонду бюджету; 

2) всі видатки бюджету, що  здійснюються за рахунок надходжень  загального фонду бюджету; 

3) кредитування бюджету (повернення  кредитів до бюджету без визначення  цільового спрямування та надання  кредитів з бюджету, що здійснюється  за рахунок надходжень загального  фонду бюджету);

4) фінансування загального фонду  бюджету. 

Складовими частинами спеціального фонду бюджету є:

1) доходи бюджету (включаючи  власні надходження бюджетних  установ), які мають цільове спрямування; 

2) видатки бюджету, що здійснюються  за рахунок конкретно визначених  надходжень спеціального фонду  бюджету (у тому числі власних  надходжень бюджетних установ);

3) кредитування бюджету (повернення  кредитів до бюджету з визначенням  цільового спрямування та надання  кредитів з бюджету, що здійснюється  за рахунок конкретно визначених  надходжень спеціального фонду  бюджету);

4) фінансування спеціального фонду  бюджету. 

У статті 4 Бюджетного кодексу України визначено склад бюджетного законодавства:

1) Конституція України; 

2) Бюджетний Кодекс України; 

3) закон про Державний бюджет  України; 

4) інші закони, що регулюють бюджетні  відносини, передбачених статтею  1 Бюджетного кодексу України; 

5) нормативно-правові акти Кабінету  Міністрів України, прийняті на  підставі і на виконання Бюджетного  кодексу України та інших законів  України; 

6) нормативно-правові акти органів  виконавчої влади, прийнятих на  підставі і на виконання Бюджетного  кодексу України, інших законів  України та нормативно-правових  актів Кабінету Міністрів України; 

7) рішення про місцевий бюджет;

8) рішення органів Автономної  Республіки Крим, місцевих державних  адміністрацій, органів місцевого  самоврядування, прийнятих відповідно  до Бюджетного кодексу України,  нормативно-правових актів. 

Бюджетна система України і  Державний бюджет України встановлюються виключно Бюджетним кодексом України  та законом про Державний бюджет України. Виключно законом про Державний  бюджет України визначаються надходження  та витрати Державного бюджету України.

Місцевий бюджет відповідно до Бюджетного кодексу містить в  собі надходження і витрати на виконання повноважень органів  влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій  та органів місцевого самоврядування. Ці надходження і витрати становлять єдиний баланс відповідного бюджету.

Склад доходів державного бюджету визначений у статті 29 Бюджетного кодексу, а склад доходів місцевих бюджетів – у статтях 64-69 з урахуванням  розмежування за рівнями місцевих бюджетів та кошиками доходів.

Структура бюджету розглядається  у горизонтальному і вертикальному розрізах. У горизонтальному вона характеризується складом доходів і видатків, а також їх питомою вагою. У вертикальному розрізі структура бюджету розглядається за рівнями державної влади та управління і характеризується взаємопов'язаними поняттями «бюджетний устрій» і «бюджетна система».

Бюджетний устрій визначає, яким чином здійснюється побудова бюджетної системи.

Згідно пункту 5 ст.2 Бюджетного Кодексу України бюджетна система  України - це сукупність державного бюджету  та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.

Бюджетна система відображає сукупність усіх видів бюджетів, що створюються в даній країні відповідно до її бюджетного устрою.

Бюджетний устрій ґрунтується на таких засадах:

1. Виокремлення видів  бюджетів, що створюються в даній  країні.

2. Встановлення принципів  побудови бюджетної системи.

3. Розмежування доходів  і видатків між ланками бюджетної системи.

4. Визначення характеру  і форм взаємовідносин між  бюджетами. 

Теоретично можливі три  варіанти виокремлення видів бюджетів:

      а)  створення  єдиного бюджету для всієї  країни;

      б) створення  окремих регіональних бюджетів.

      в) створення  на кожному рівні адміністративного  поділу централізованих і децентралізованих  видів бюджетів.

Відповідно до такого видатки на здійснення власних  повноважень — це видатки на реалізацію прав, обов'язків та функцій місцевого самоврядування, які мають місцевий характер. Такі видатки виконуються за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Розподіл видатків може ґрунтуватися на двох принципах: відомчій підпорядкованості і територіальному розташуванні об'єктів фінансування.

* Принцип відомчої  підпорядкованості означає, що суб'єкт бюджетного фінансування отримує кошти з того бюджету, який відповідає рівню органу управління цим суб'єктом (наприклад, КНЕУ фінансується з Державного бюджету України, оскільки університет підпорядкований Міністерству освіти України).

* Принцип територіального розташування означає, що фінансування здійснюється з бюджету тієї адміністративної одиниці, на території якої знаходиться суб'єкт фінансування.

На даний час основним є принцип відомчої підпорядкованості.

Право на здійснення видатків передається державою органам місцевого  самоврядування за умови відповідної  передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів або їх частки з державного бюджету, тобто відбувається закріплення джерел доходів за бюджетами різних рівнів. Таким чином, розподіл доходів є похідним від розподілу видатків і має в своїй основі такі принципи:

* забезпечення надійної  фінансової бази для фінансування  закріплених видатків;

* встановлення залежності  між зусиллями органів влади  й управління та формуванням  доходів відповідних бюджетів;

«встановлення заінтересованості  місцевих органів влади у пошуку і мобілізації фінансових ресурсів і недопущення адміністративного вилучення доходів для бюджетів вищого рівня.

Розподіл доходів грунтується на встановленні загальнодержавних податків і платежів та місцевих податків і зборів.

Загальнодержавні  податки та обов'язкові платежі поділяються на:

* закріплені — доходи, які повністю або частково (за твердо фіксованим нормативом) надходять до даного бюджету;

* регулюючі — такі доходи, від яких встановлюються відрахування до бюджетів нижчих рівнів відповідно до їх потреб, тобто нормативи відрахувань диференціюються в розрізі окремих бюджетів і періодично (як правило, щорічно) змінюються.

Нині в Україні переважають  закріплені доходи. Бюджетне регулювання має досить обмежений характер.

Місцеві податки і збори  закріплюються за місцевими бюджетами  відповідно до того, який орган їх встановлює. При 'у може також визначатися їх розподіл між окремими лан-місцевих бюджетів.

На даний час у розподілі  видатків склались такі пропорції:

• з Державного бюджету  фінансуються видатки на оборону (практично  повністю), народне господарство (переважна  частина) на утримання органів загальнодержавної влади та управління, прокуратури, судової влади, митних і податкових органів, окремі видатки на соціальний захист населення і незначна частина видатків на соціально-культурну сферу;

* з місцевих бюджетів  фінансується переважна частина  видатків на соціально-культурну сферу, утримання місцевої інфраструктури, місцевих органів влади та управління.

Бюджетна система Україні  визначена у ст. 5 Бюджетного Кодексу  України.

Стаття 5. Структура бюджетної системи України

1. Бюджетна система України  складається з державного бюджету  та місцевих бюджетів.

2. Місцевими бюджетами  є бюджет Автономної Республіки  Крим, обласні, районні бюджети  та бюджети місцевого самоврядування.

3. Бюджетами місцевого  самоврядування є бюджети територіальних  громад сіл, їх об'єднань, селищ,  міст (у тому числі районів  у містах).

Міжбюджетні відносини  в Україні є однією з визначальних складових бюджетного процесу, важливим інструментом удосконалення фінансових відносин між центральними та місцевими  органами влади, визначальним чинником економічної  та політичної  стабільності в  України. Актуальність обраної теми визначають сучасні світові тенденції в економіці, роль виваженого державного  регулювання як гаранта фінансово-економічної безпеки країни.

Міжбюджетні відносини  є важливим чинником вирівнювання розвитку адміністративних територій, забезпечення однакових умов доступу громадян до суспільних послуг незалежно від  місцезнаходження. Завдання полягає у створенні такого механізму міжбюджетних відносин, що є основою ефективності бюджетів усіх рівнів у частині забезпечення добробуту населення.

Між бюджетами різних ланок  і видів обов'язково виникають  різноманітні взаємозв'язки, які зумовлені:

1) необхідністю досягнення  збалансованості усіх бюджетів;

2) забезпечення виконання  завдань центральних органів  влади та управління і місцевого  самоврядування;

3) здійснення перерозподілу  бюджетних ресурсів в зв'язку  із розбіжностями у рівнях  податкового потенціалу і відмінностями  у обсягах видатків в територіальному  розрізі.

Основними складовими міжбюджетних відносин є:

- розмежування функцій  і повноважень між органами  державної влади і місцевим  самоврядування і на цій основі  розподіл доходів і видатків  між окремими видами бюджетів;

- надання фінансової допомоги  бюджетам тих територій, які  мають недостатній податковий  потенціал, т.б. здійснення бюджетного регулювання;

- забезпечення перерахування  надлишкових коштів з бюджетів  територій-донорів;

- здійснення фінансового  вирівнювання як гарантії задоволення  потреб населення усіх територіальних  громад на однаковому рівні.

В збалансуванні бюджетів велике значення має бюджетне регулювання, яке полягає у наданні коштів з Державного бюджету України  до республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів областей, міст Києва і Севастополя з метою  збалансування доходів і видатків кожного бюджету. Частина доходів  може передаватись у вигляді відсоткових  відрахувань від загальнодержавних  податків і обов'язкових платежів, які справляються на певній території  або у вигляді дотацій і  субвенцій.

Найбільшого розповсюдження набув метод відсоткових відрахування від загальнодержавних податків і зборів. Сутність його полягає  у наступному. Для цілей бюджетного регулювання всі доходи бюджетів поділяються на дві групи:

1) закріплені, які повністю  надходять у той чи інший  бюджет;

2) регулюючі, які діляться  у певному співвідношенні між  бюджетами різних рівнів.

Важливим моментом є стаття 71, яка регламентує доходи та витрати бюджету розвитку місцевих бюджетів. Так були розширені та конкретизовані доходи і видатки бюджету розвитку, а також внесені доповнення стосовно спрямування капітальних видатків бюджету розвитку на: соціально-економічний розвиток регіонів; виконання інвестиційних програм (проектів); будівництво, капітальний ремонт та реконструкцію об'єктів соціально-культурної сфери і житлово-комунального господарства; будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів; будівництво і придбання житла окремим категоріям громадян відповідно до законодавства; збереження та розвиток історико-культурних місць України та заповідників; будівництво та розвиток мережі метрополітенів; придбання вагонів для комунального електротранспорту; розвиток дорожнього господарства; придбання шкільних автобусів та автомобілів швидкої медичної допомоги; комп'ютеризацію та інформатизацію загальноосвітніх навчальних закладів; інші заходи, пов'язані з розширеним відтворенням.

Крім того вказаною статтею визначається, що «кошти бюджету розвитку розподіляються за об'єктами за рішенням Верховної  Ради Автономної Республіки Крим, відповідної  місцевої ради при затвердженні місцевих бюджетів та при внесенні змін до них. За об'єктами, строк впровадження яких довший, ніж бюджетний період, визначаються індикативні прогнозні показники  бюджету розвитку у складі прогнозу місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди та враховуються при затвердженні місцевих бюджетів протягом усього строку впровадження таких об'єктів».

Важливим є розділ V кодексу, у якому визначаються питання контролю за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за порушення бюджетного законодавства. У ньому визначаються повноваження Верховної Ради України, Рахункової палати, Міністерства фінансів України та місцевих фінансових органів, Державної казначейської служби України, Державної фінансової інспекції України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних місцевих рад, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних місцевих рад з контролю за дотриманням бюджетного законодавства (глава 17, статті 109-115).

Крім того, положеннями глави 18 вказаного розділу регулюються  питання визначення нецільового  використання коштів та порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, відповідальність та заходи впливу у разі їх вчинення, відповідальність органів Державної казначейської  служби України, а також норму  щодо оскарження рішення про застосування заходу впливу за порушення бюджетного законодавства у порядку, встановленому  законом (рішення може бути оскаржено  в органі, що його виніс, або в  суді протягом 10 днів з дня його винесення).