Антидемпинговое регулирование

1. Введение 

Средства  регулирования международной торговли включают:

1) средства  импортной политики и 2) средства  экспортной политики. 

Средства  импортной политики можно условно  разделить на

тарифные  и нетарифные барьеры, на меры ценовой  и неценовой защиты

внутреннего рынка, на средства прямого и скрытого протекционизма.

Меры  ценовой защиты внутреннего рынка  включают в себя таможенные

пошлины, таможенные сборы и налоги, которые  взимаются с таможенной

стоимости товара, включаются в цену товара (после  взимания), повышают

ее, а  значит, снижают конкурентоспособность  товара. Напротив, к мерам

неценовой защиты внутреннего рынка относят  подавляющее большинство

нетарифных  ограничений (за исключением пограничных  сборов и

налогов), которые не оказывают прямого  влияния на цену импортируемого

товара. В современных условиях более  существенными представляются

неценовые факторы конкурентоспособности (качество товара,

технологический уровень, срок службы, гарантийное обслуживание и др.),

которые определяют преимущество одних готовых товаров перед другими.

Ценовые факторы конкурентоспособности  наиболее значимы для сырья и

отдельных видов полуфабрикатов. 

К нетарифным ограничениям (НТО) относится подавляющее

большинство торговых барьеров, за исключением  таможенных пошлин.

Термин НТО отличается неопределенностью вследствие включения в него

разного рода мер — от средств, непосредственно  ограничивающих

торговлю (количественные ограничения), до средств, используемых в

целях стимулирования экспорта (экспортные субсидии). Общее число

рассматриваемых барьеров составляет более 600 видов.

Нетарифные  меры получили широкое распространение  в практике ЕС и

США. НТО распространяются на 16,8% тарифных позиций таможенного

тарифа  США, 19,1 ЕС, 10,7 Японии, 10,4% Канады.5

Напротив, в других странах мира они используются реже, а в некоторых

государствах  практически не применяются, например, в Новой Зеландии,

Исландии, Турции.

В целом, НТО чаще применяются в отношения  оборудования,

продовольствия  и химической продукции (по оценкам  Комиссии ЕС, на

эти товарные группы приходится 43% всех случаев применения

нетарифных  барьеров).

По  оценке Комиссии ЕС, экспорт стран  Европейского Союза

сталкивается  с практикой нетарифных ограничений  в 46 странах мира в

основном  в отраслях машиностроения, сельского  хозяйства и химической

промышленности, на долю которых приходится 43% всех случаев

применения  НТО. В разрезе по видам НТО  наибольшее часто применяются

меры  ценового контроля и количественные ограничения (17%) в

отношении химической продукции, сырья и продовольствия. 

2. Субсидирование производства и экспорта 

Государственное субсидирование до сих пор занимает довольно прочное место в арсенале средств защиты, используемых во многих развитых странах. При этом речь идет не только о поддержке национального  производства, но и о стимулировании экспорта. 

Согласно  ст. 87 Римского договора, учредившего  ЕС, «государственная помощь несовместима с общим рынком», но, тем не менее, правила ЕС допускают определенные исключения при соответствующем  уведомлении Европейской комиссии о планируемых мерах по оказанию поддержки. Так, предоставляется финансовая помощь крупным инвестиционным проектам в автомобилестроении и производстве искусственного волокна (эта помощь увязана с региональной политикой); по соображениям социального характера, а также в рамках содействия региональному развитию принята программа поддержки угольной промышленности, рассчитанная до 2010 г. В частности, в 2000 г. Европейская комиссия утвердила государственную помощь угледобывающим предприятиям в размере 6,8 млрд евро для покрытия, главным образом, операционных убытков, что в среднем составляет 192 евро на 1 т угля. Предполагается, что ежегодная поддержка в таком объеме сохранится как минимум до 2005 г. Вместе с тем Европейская комиссия по-прежнему запрещает государственную поддержку инвестиционных проектов и реструктуризации в сталелитейной промышленности, разрешая лишь государственное финансирование мер по охране окружающей среды и проведения НИОКР. В 2000 г. на эти цели было выделено 5,2 млн евро. 

В судостроении государствам разрешается оказывать региональную помощь по модернизации судоверфей, по покрытию расходов, связанных с их закрытием, по спасению и реструктуризации находящихся в бедственном положении предприятий и по финансированию затрат на НИОКР и на меры по защите окружающей среды. Отметим, что помощь, которую в ряде стран ЕС государство издавна оказывает судостроительной и судоремонтной промышленности, серьезно затрагивает интересы третьих стран и вызывает их раздражение. Формы этой помощи разнообразны: субсидирование реструктуризации национального судостроения, выделение прямых и косвенных субсидий на пополнение оборотного капитала и инвестиционные проекты, внутреннее кредитование, предоставление субсидированных экспортных кредитов и государственное владение верфями. 

В настоящее  время ЕС под давлением третьих  стран вынужден заявлять о своем  намерении отказаться от подобной практики поддержки национальных производителей, однако не спешит этого делать и  изыскивает новые оправдания ее сохранения. Скажем, сейчас отказ от субсидирования судостроения и судоремонта ставится в зависимость от «прекращения нечестной практики» государственной поддержки в других странах (например, в Южной Корее и некоторых других). Кроме того, разрабатываются так называемые временные механизмы помощи с упором на финансовую поддержку проведения НИОКР в отрасли. 

Наконец, несмотря на недовольство США, в Европе продолжается государственная поддержка  разработки, производства и сбыта  широкофюзеляжных самолетов «Эйрбас». Европейский консорциум по их производству с самого начала своей деятельности получал от правительств стран происхождения фирм-участниц поддержку в форме прямых субсидий, списания и пролонгирования долгов, помощи в реализации продукции вплоть до оказания политического давления на потенциальных покупателей за рубежом. Правительства ряда стран – членов ЕС уже объявили о выделении средств на разработку нового авиалайнера A3 80, производство которого должно начаться в 2006 г., продолжая оказывать финансовую и иную помощь поставщикам «Эйрбас». Чтобы не довести дело до «торговой войны», европейцы стараются договориться с американцами о параметрах допустимой поддержки. Хотя детали финансового участия государств в этом проекте не разглашаются, уже известно, что, в соответствии с двусторонним соглашением между ЕС и США, объем государственной помощи не превысит одной трети от предполагаемых совокупных затрат на разработку в размере 12 млрд долл.040 

Однако  перечисленные выше направления  субсидирования относятся к конкуренции  развитых стран между собой и с наиболее передовыми развивающимися странами. Наибольший вред мировой торговле наносят сельскохозяйственные субсидии. Около 3/4 беднейшего населения планеты проживает в сельской местности. Их возможности заработать себе на жизнь зависят как от экспортных возможностей, так и от конкуренции со стороны импорта. Сельскохозяйственные субсидии в богатых странах исключают бедные страны из мирового рынка. Кроме того, они приводят к неравной конкуренции на местных рынках (за счет субсидированного импорта и продовольственной помощи), поскольку мелкие фермеры наименее развитых и развивающихся стран, разумеется, не могут конкурировать с субсидированными ценами продовольственного экспорта из Европы и США. На самом деле, они не способны конкурировать с промышленной мощью этих стран – ведь именно за счет таких секторов, как промышленность и услуги, в развитых странах субсидируется 3–4% населения этих стран, занимающее сельским хозяйством. 

В Мексике  производители кукурузы страдают от субсидированного экспорта из США, в Гаити с той же проблемой сталкиваются производители риса, в Бразилии – производители апельсинового сока, сахара, топливного спирта, табака, молочных продуктов и какао, в странах Центральной и Западной Африки субсидирование хлопководства в США и ЕС угнетающе действует на местных фермеров, специализирующихся на этой культуре (см. п. 3). 

Интересно, что из 25 стран, зарезервировавших  за собой право использовать экспортные субсидии в рамках Соглашения по сельскому  хозяйству, заключенному в результате Уругвайского раунда ВТО, 23 являются промышленно развитыми странами.

4.5.1. Сельскохозяйственные субсидии  в ЕС 

Согласно  данным Министерства сельского хозяйства  США, ЕС предоставляет около 85% экспортных субсидий, предоставляемых во всем мире041. 

В 2002 г. объемы субсидирования сельского хозяйства достигли 40,4 млрд евро, составив 43,9% бюджета ЕС, причем наибольшая доля субсидий пришлась на Францию, доля которой в производстве сельскохозяйственной продукции в ЕС также является максимальной и составляет 22,7%. Крупными поставщиками сельскохозяйственной продукции также являются Германия, Испания и Италия, однако доля сельскохозяйственного сектора в Германии значительно ниже, чем во Франции. Это является одной из причин, объясняющих активную поддержку Францией действующей системы субсидирования и негативное отношение к ней Германии. 

По  оценкам ОЭСР, общий объем финансовой помощи, выделяемой странами – членами  ЕС сельскохозяйственным производителям, составил в 2000 г. 90,2 млрд долл. Хотя этот показатель в 2000 г. снизился по сравнению с 1999 г., когда он был зафиксирован на отметке 114,9 млрд долл., не следует искать в этом признаков изменения политики ЕС – произошло это, главным образом, вследствие более быстрого роста мировых цен по сравнению с внутренними ценами и изменения валютного курса. В абсолютном выражении объем финансовой помощи производителям сельскохозяйственной продукции в ЕС превышает аналогичные показатели в других странах – членах ОЭСР, включая Японию (59,9 млрд долл.) и США (48,9 млрд долл.)042. 
 

3. Налоги как нетарифные ограничения. 

Ввозимые  товары, наряду с таможенными пошлинами  или в их отсутствие, часто облагаются уравнительным или пограничным  налогом на таможенной границе (импортные  налоги, сборы, портовые сборы и др.), а также различными налогами и сборами внутри страны (акцизы, НДС, скользящие импортные сборы и др.).

Таким образом, существующие системы налогообложения  экспорта/импорта построены на одном  из двух принципов: "принципе происхождения", когда товары облагаются налогом  по месту их производства, происхождения; "принципе назначения", когда товары облагаются налогом по месту их потребления, назначения.

Согласно  ст. VIII ГАТТ, величина внутреннего налога должна быть ограничена примерной стоимостью оказанных услуг, платежом за которые он является, а сам он не должен преследовать протекционистские и фискальные цели. 

Суд ЕС в одном из своих постановлений  подчеркнул, что "любой денежный сбор, независимо от названия, величины или способа взимания, которым  облагаются отечественные или иностранные товары в связи с пересечением границы, представляет собой налог, равноценный по своему действию таможенной пошлине, и подпадает под действие статей 9, 12, 13 и 16 Римского договора (отмена таможенных пошлин внутри. — Авт.) даже в том случае, если этот сбор не имеет дискриминационного или протекционистского характера, а облагаемый им товар не конкурирует с внутренним производством".

Одной из важнейших проблем в современной  международной торговой системе  является практика применения "скользящих импортных сборов" в отношении сельскохозяйственных товаров в рамках ЕС.

Основу  единой политики ЕС в области сельскохозяйственных товаров составляют внутренние цены на рынке ЕС. Они делятся на три  группы: контрольные, минимальные, "шлюзовые". 

Контрольные цены устанавливаются ежегодно Советом министров ЕС. Минимальные цены — это гарантированные закупочные цены, по которым государственные органы в странах ЕС закупают сельскохозяйственные товары на рынке ЕС. Шлюзовые цены устанавливаются на товары, по которым не определяются контрольные цены. 

КЕС определяет по каждому товару уровень  мировых цен СИФ и ежедневно  публикует размеры компенсационных  сборов. Рассчитываются эти сборы  как разница между мировой  ценой и контрольной ценой  ЕС (с поправками на транспортные расходы и качество). Эти сборы взимаются при ввозе сельскохозяйственных товаров (2/3 номенклатуры сельскохозяйственных товаров) на рынок ЕС вместо пошлин или, как это имеет место в отношении обработанных продовольственных товаров, — вместе с таможенными пошлинами. Эта система представляет собой элемент государственного регулирования внешней торговли, инструмент коллективной защиты агропромышленного комплекса ЕС.

В Соглашении по сельскому хозяйству (ст. 4, п. 2; 5, 6), входящем в пакет документов ВТО, предусмотрено, что государства-члены ВТО не должны прибегать к использованию нетарифных мер — количественным ограничениям, лицензированию, скользящим импортным налогам. Они должны быть пересчитаны в таможенные пошлины и заменены эквивалентными ставками импортных пошлин. Фактически речь идет о трансформации единой сельскохозяйственной политики ЕС. 
 

4. Технические и административные барьеры. 

По  мере снижения тарифных барьеров в  рамках ГАТТ широкое распространение  в качестве инструментов скрытого протекционизма получили нетарифные барьеры, в 1970-х гг. получившие название «нового протекционизма». К их числу прежде всего относятся методы административного регулирования047: 

• нормы, стандарты и предписания о  безопасности;

• процедуры  тестирования и сертификации;

• требования к маркировке и упаковке продукции, а также к этикеткам и ярлыкам;

• взимание административных сборов;

• длительные процедуры выдачи разрешений и осуществления  таможенных формальностей;

• предписания  о соблюдении установленной формы  документов. 

Особенностью многих нетарифных барьеров является то, что в развитых странах они направлены прежде всего против других развитых стран (против развивающихся стран используются «обычные» средства – высокие пошлины, квоты, эскалация тарифов и т.д.). Вторая особенность состоит в том, что многие технические требования обосновываются соображениями обеспечения безопасности, но на практике используются в протекционистких целях. 

Например, такая мера, как сертификация и  соответствие стандартам. Если основная цель этих мер – обеспечение безопасности товара и удостоверение качества, то страны будут стремится гармонизировать свою систему стандартов и договариваться о взаимном признании национальных сертификатов, если цель – оградить внутренний рынок от импорта, появятся требования об обязательной сертификации в стране-импортере. 

В странах  ЕС действует принцип взаимного  признания результатов тестирования и сертификации национальными лабораториями; поощряются соглашения о взаимном признании  между частными фирмами в том, что касается тестирования и сертификации продукции не регулируемых директивами отраслей. Вместе с тем продукты регулируемых директивами отраслей могут получить окончательное одобрение только в так называемых «уполномоченных органах», находящихся на территории Европы. Некоторые лаборатории в США и других развитых странах получили право по договору с «уполномоченными органами» проводить тестирование продуктов, однако, во-первых, их мало, а, во-вторых, они не могут дать окончательного одобрения и должны посылать результаты тестов в европейскую лабораторию, что удлиняет процесс и увеличивает его издержки. Сейчас США и ЕС достигли соглашения о взаимном признании в нескольких важных отраслях (телекоммуникационное оборудование, электромагнитная совместимость, медицинская техника, фармацевтика и др.) и начались переговоры о взаимном признании в отдельных секторах сферы услуг (архитектура, страхование), тем не менее множество товаров все еще остается за пределами таких соглашений.

Технические барьеры являются весьма действенными и широко распространенными в странах ЕС. Часто эти меры оказываются особенно эффективными в отношении продукции высокотехнологических отраслей, таких как электроника, телекоммуникационное оборудование биотехнология, но порой оказывают заметное влияние и на торговлю традиционными товарами, например, вином. К тому же, необходимо отметить, что страны ЕС все еще имеют заметно различающиеся системы стандартов, тестов и процедур сертификации, что может препятствовать передвижению товаров и торговле. Скажем, американцы считают, что несмотря на продолжающуюся гармонизацию в этой области, процессы стандартизации и сертификации в отдельных европейских странах не отличаются прозрачностью и фактически остаются закрытым для иностранцев. 

Процесс стандартизации играет все более важную роль в торговых отношениях ЕС с третьими странами, особенно с США. У американцев вызывают серьезное беспокойство целый ряд ограничивающих элементов в этой сфере: медленная разработка системы стандартов, общих для всех стран ЕС; задержки в распространении гармонизированного законодательства на регулируемые директивами отрасли; непоследовательные применение и интерпретация странами ЕС действующего законодательства; накладки директив друг на друга; неясные требования в области маркировки и этикеток для товаров до их выпуска на рынок; склонность уделять повышенное внимание стандартам дизайна, а не стандартам функционирования. 

Широкие возможности для защиты внутреннего  рынка ЕС открывает введение особых требований к продукции, произведенной, обработанной или хранящейся с использованием достижений биотехнологии. Например, развитие производства генетически измененных сельскохозяйственных продуктов в США привело к значительным трениям между США и ЕС, поскольку запрет на ввоз и продажу ряда таких продуктов, затягивание процесса одобрения их допуска на рынок, конфликт законодательства ЕС и национальных законодательств в этой области, требование указывать на этикетке информацию о наличии в составе продукта генетически измененного материала существенно ограничили возможности американских экспортеров и ослабили их позиции по сравнению с конкурентами из ЕС. 

Особый  ущерб нанес американцам запрет на продажу в ЕС генетически измененных кукурузы и сорго. Причина в том, что в Испании и Португалии до сих пор формально действует система пониженных тарифов на эти зерновые, импортируемые в пределах установленных квот, которая была введена по соглашению между ЕС и США в качестве компенсации американцам убытков, связанных с вступлением этих стран в ЕС, но сейчас ввоз этих зерновых из США в Испанию и Португалию фактически прекратился из-за строгостей системы регулирования ЕС в области допуска на рынок новых разновидностей товаров, произведенных с использованием новейших технологий. 

Американцы  также страдают от запрета на ввоз мяса и мясных продуктов, изготовленных из скота, выкормленного с добавлением гормонов роста, запрета на ввоз мяса птицы, обработанного некоторыми широко применяемыми в США дезинфицирующими средствами. 

Многочисленные  неудобства экспортерам товаров в страны ЕС создают требования, основанные на санитарных и экологических нормах, а также нормах безопасности. Так, ЕС ужесточила для европейских производителей требования к производству и допуску на рынок материалов повышенного риска (продуктов животного происхождения, способных переносить губчатый энцефалит), но эти запреты автоматически затронули производителей из третьих стран. Кроме того, ЕС оставил за собой право определять на основе географического риска, продукция каких стран отвечает внутренним требованиям Евросоюза. В ЕС приняты директивы об обязательной пригодности электрических и электронных приборов к утилизации и о запрете применения в них некоторых материалов (свинца, кадмия и т.д.). Некоторые страны (Финляндия, Швеция) уже ввели запреты на ввоз холодильников, содержащих вещества, разрушающие озоновый слой, что коснулось экспортеров из США. 

В некоторых  случаях жесткие требования, предъявляемые  к продаваемой в странах ЕС продукции, представляются необоснованными  с научной, медицинской или экологической точек зрения и создают впечатление мер, направленных на вытеснение с внутреннего рынка конкурентов. 

Например, по новым правилам удобрение тройной  суперфосфат должно иметь 93%-ную  растворимость в воде, хотя научные  исследования не доказали обоснованность подобного требования. Тем не менее такой показатель растворимости необходим для получения права маркировать и продавать удобрение как товар «ЕС-типа». Формально ввоз и продажа удобрения с меньшей степенью растворимости разрешены, однако их продаваемость существенно ниже и цена тоже ниже, что создает эффект несправедливой дискриминации. Сравнительно недавно введенные ограничения на низкочастотное излучение, создаваемое электрическим и электронным оборудованием, также не подкреплены научно доказанными соображениями безопасности. Введение этих ограничений потребовало от производителей из третьих стран внести в экспортируемые в ЕС приборы существенные изменения, что обошлось компаниям в миллиарды долларов дополнительных издержек и негативно сказалось на их конкурентоспособности. 

Недостаточная гармонизация в рамках ЕС национальных законодательств и правил, регулирующих те или иные сегменты рынка, позволяет  отдельным странам весьма эффективно защищать свои рынки от иностранных, особенно американских, конкурентов нетарифными мерами. 

В качестве наглядной иллюстрации можно  сослаться на ситуацию на рынках фармацевтических товаров. Американские фармацевтические компании, равно как и компании из других стран, не входящих в Сообщество, уже давно испытывают трудности с доступом и постоянным присутствием на рынке ЕС из-за регулирования цен, объемов продаж и условий доступа на рынок, осуществляемого национальными правительствами. Эти "меры контроля часто рассматриваются как подрывающие стоимость патентов, препятствующие справедливой конкуренции между препаратами и между национальными рынками, ограничивающие возможности потребителей получать новейшие продукты. Ясно, что в условиях такой защиты европейские компании могут не перенапрягать свои силы в гонке за фармацевтическими новшествами, а это уменьшает затраты европейцев на разработку новых лекарств. 

В ряде стран (Германия, Франция, Австрия и  др.) существуют обязательные системы  медицинского страхования, позволяющие  надежно устранять конкуренцию со стороны компаний из третьих стран. 

Например, в Австрии включение лекарства  в список препаратов, стоимость которых  возмещается за счет страховки, является функцией Организации социального  страхования. Процесс одобрения  внесения лекарства в этот список может быть весьма длительным (пять лет и более), процедура рассмотрения заявки непрозрачна и не основывается на проверяемых и объективных критериях, а отказ не может быть легально опротестован. Вместе с тем очевидно, что если лекарство в список не входит, оно практически не будет пользоваться спросом на рынке, поскольку обходится пациентам значительно дороже и, следовательно, дискриминируется по отношению к одобренным лекарствам. В Бельгии процедура одобрения допуска новых препаратов на рынок и установления их цены также является весьма длительным процессом (в среднем превышает 1075 дней при установленной в ЕС в целом норме не более 390 дней), в результате чего фактически значительно сокращается срок действия патента. Действует также правило замораживания цены лекарства, стоимость которого возмещается по страховке. В других странах ЕС иностранные производители жалуются на длительность клинических испытаний, произвольное отнесение новых лекарств к категории «терапевтических эквивалентов», а не к «уникальным новейшим лекарствам» (первые возмещаются медицинским страхованием по более низкой стоимости). 

Таким образом, дискриминация производителей из третьих стран и попытки  защитить рынки фармацевтических товаров  в странах ЕС от иностранных конкурентов не вызывают сомнений. 

В Европейском  Союзе действуют общие требования к безопасности для широкого спектра  импортируемых потребительских  товаров. Исключение представляют некоторые  виды товаров, например, продукты питания, в отношении которых действуют особые требования или стандарты, а также товары для детей. 

Вместе  с тем многие страны считают, что  ЕС под прикрытием лозунга заботы о потребителях проводит политику дискриминации  в отношении производителей из третьих  стран именно на основе стандартов и требований, предъявляемых к технологии производства продукции, особенно в пищевой отрасли. 

Ярким примером может служить ситуация на рынке вина. Правила торговли импортными винами в ЕС требуют, чтобы  вино было изготовлено в соответствии с винодельческой практикой, установленной и одобренной в ЕС, поэтому сейчас продажа вина зарубежного происхождения возможна лишь на основании временных исключений из правил ЕС, принимаемых ежегодно. В частности, именно такие временные исключения позволяют американцам, австралийцам, южноафриканцам поставлять сейчас в страны ЕС свое вино. Переговоры с США о ввозе вина с переменным успехом ведутся с 1999 г., а пока исключения из европейских правил продлены на пять лет или до подписания соответствующего соглашения