Антикризисное управление муниципальных образований

МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА

НОВОСИБИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ЗАОЧНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ПОВЫШЕНИЯ

КВАЛИФИКАЦИИ

 

 

Отделение Государственное и муниципальное управление

 

 

 

 

Контрольная работа

 

Дисциплина: «Муниципальный менеджмент»

 

Тема 13: Антикризисное управление муниципальных образований

 

 

 

 

 

                               Выполнила:

                                                    Митьковская О.В.

                                                                           студентка 3 курса 8333 группы

                                                 Шифр:У10046у

 

                                        Проверил:

                                                                                    

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Новосибирск 2013

 

Содержание

Введение …………………………………………………………………………….3

 

Введение

 

Актуальность темы. Кризисы во все времена сопровождали экономическое развитие национальных государств, проявляя себя после стадии экономического подъёма. Эту закономерность выявил русский учёный Н.И.Кондратьев в теории длинных волн. Учитывая опыт предшествующих кризисов государства разрабатывают систему антикризисных мероприятий, направленных на преодоление причин вызывающих кризисы, а также смягчение его последствий. Но даже положительный опыт в преодолении мировых кризисов не позволил выработать единого универсального подхода к их разрешению, что объясняется тем, что каждый из них имеет свои специфические причины возникновения и проявления.

Применительно к российским условиям понятие «кризис» связывают не только с общемировыми тенденциями развития экономики, но также и с периодом затяжного социально-экономического кризиса в России в конце 20 века.

Муниципальные образования в России на сегодняшний день выступают в роли самостоятельных уровней управления – они обладают правами по формированию собственных бюджетов, а также полномочиями по решению широкого круга вопросов местного значения. При этом в пределы ведения местного самоуправления входит значительный круг социально-экономических вопросов, финансирование которых за счёт местных бюджетов при их дотационном характере в кризисных условиях становится весьма проблематичным. Муниципальные образования, приобретя статус самостоятельных уровней управления несут также и повышенную ответственность за развитие подотчётной им территории. Согласно ст.70 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами». Исходя из всего этого в условиях кризиса органы управления муниципального образования в целях недопущения распространения кризисных явлений на экономику муниципальных образований, а также снижения уровня жизни его населения обязаны заниматься антикризисным управлениям, используя имеющиеся в их распоряжении механизмы и методы.

При этом стоит отметить, что реализовывать антикризисные мероприятия в условиях реформирования системы местного самоуправления довольно сложно, что связано с нестабильностью законодательства, а также отсутствием опыта управления в меняющихся условиях.

Анализ изученных источников и литературы. В ходе проделанной работы были изучены федеральные и региональные нормативно-правовые акты различной юридической силы, материалы общественно-политических изданий и электронных источников, а также учебная литература программы курса «Система муниципального управления», в частности учебное пособие «Муниципальное управление» В.Н. Парахина, Е.В. Галеева.

Целью работы является выявление сущности деятельности органов государственной власти и органов власти местного самоуправления в сфере антикризисного управления муниципальными образованиями.

Задачи:

- выявить аспекты антикризисного  управления муниципальными образованиями;

- проанализировать особенности  антикризисного управления в  муниципальных образованиях:

а) особенности антикризисного управления муниципальным хозяйством и муниципальной собственностью.

б) особенности антикризисного управления бюджетом;

- определить экономическое положение муниципальных образований в условиях современного экономического кризиса;

- рассмотреть проводимые органами местного самоуправления мероприятия по преодолению кризисных явлений.

Объект исследования. Система антикризисного управления.

Предмет исследования. Особенности антикризисного управления в муниципальных образованиях.

Методы исследования составили методы анализа нормативно-правовых документов.

 

 

 

Глава 1. Особенности антикризисного  управления в муниципальных образованиях

 

1.1 Антикризисное управление муниципальным хозяйством и муниципальной собственностью

 

Кризис муниципальной власти - особое переломное состояние в развитии и функционировании социально-экономической и политической системы местного общества, характеризующееся снижением уровня управляемости социально-экономическими процессами, обострением политических конфликтов, ухудшением экономического положения муниципалитетов.

Антикризисное управление в системе муниципального управления предполагает два взаимосвязанных аспекта - экономический (бюджетный дефицит) и социально-политический (кризис власти в глазах общества).

 

Таблица 1.1 – Аспекты антикризисного управления в системе муниципального управления

аспект	содержание	Направление антикризисных мероприятий
экономический (бюджетный дефицит).	решение местных проблем путем излишне высоких заимствований, ведущих к большому бюджетному дефициту.	недопущение высокого дефицита местного бюджета для исполнения в полной мере возложенных на органы власти местного самоуправления обязательств законодательством РФ.
социально-политический (кризис власти в глазах  общества).	необоснованная трата  поступивших в бюджет денег (например заимствование бюджетных средств коммерческим организациям).	эффективное использование средства местного бюджета для предотвращения недовольства и критической активности народных масс.

 

 

Таким образом, органы власти местного самоуправления должны, с одной стороны, не допускать высокого дефицита местного бюджета для исполнения в полной мере возложенных на них обязательств законодательством РФ, а с другой – эффективно использовать средства местного бюджета для предотвращения недовольства и критической активности народных масс. Решение этих задач возможно в условиях открытости информации о деятельности органов муниципальной власти и активизации системы контроля со стороны населения муниципального образования и местных СМИ.

Особенности антикризисного управления в муниципальном образовании связаны со спецификой управления муниципальным хозяйством, а также содержания и использования муниципальной собственности.

Муниципальное хозяйство – это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей его населения.

В связи с этим, изучение проблем антикризисного управления в муниципальных образованиях можно вести в трех направлениях:

1 - участие органов муниципального  образования в финансовом оздоровлении  предприятий-должников, деятельность  которых имеет важное экономическое  значение для развития данной  территории;

2 - участие органов местного  самоуправления в процессах антикризисного  управления (банкротства) муниципальными  предприятиями;

3 - антикризисное управление  муниципальным образованием как  целым хозяйственно-территориальным  комплексом.

Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, но с другой – исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов.

На сегодняшний день можно выделить основные условия, успешного антикризисного управления муниципальной собственностью:

1. Соблюдение на территории  муниципальных образований динамического  равновесия между капиталопоглощающими и капиталообразующими объектами муниципальной собственности.

2. Развитие конкуренции  между муниципальным и частным  сектором хозяйствования.

3. Рациональное использование  кредитов.

4. Использование нетрадиционных  подходов к управлению муниципальной  собственностью.

1. Соблюдение  на территории муниципальных  образований динамического равновесия  между капиталопоглощающими и капиталообразующими объектами муниципальной собственности.

Для того, чтобы местные органы власти смогли получать существенные доходы с подведомственных им территорий, эти территории первоначально должны быть наделены капиталообразующими (доходообразующими) объектами муниципальной собственности.

Выход видится в создании на территории муниципальных образований объектов муниципальной собственности, которые с одной стороны удовлетворяли общественные потребности, а с другой являлись бы стабильным источником финансовых поступлений в местный бюджет. Например: муниципальные бассейн и муниципальные бани.

2. Развитие конкуренции  между муниципальным и частным  сектором хозяйствования.

Большинство муниципальных предприятий получают дотации из бюджета. Они объективно не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности, ибо это приведет к сокращению бюджетных дотаций. Им выгоднее оставаться на иждивении.

Одним из выходов из данной ситуации может являться развитие конкуренции между муниципальным и частным сектором хозяйствования.

Как показывает еще небогатый российский опыт, участие частных предпринимателей ведет к снижению затрат и улучшению качества выполнения муниципальных услуг, сокращению бюджетных дотаций, а в отдельных случаях и к снижению тарифов. Происходит острая конкурентная борьба муниципального и частного секторов за деньги потребителя услуг и за получение выгодных муниципальных заказов. С другой стороны, местные органы власти освобождаются от  ряда хозяйственных функций и могут сосредоточить свои усилия на решении стратегических задач.

3. Рациональное  использование кредитов.

Характеризуя природу и происхождение муниципального кредита, прежде всего, необходимо отметить, что кредитные ресурсы всегда носят возвратный характер и, следовательно, должны использоваться лишь на развитие муниципального образования.

Источниками муниципального кредита могут выступать:

- население;

- государство;

- частные кредитные учреждения;

- другие органы местного  самоуправления.

 

Таблица 1.2 - Особенности кредитования из трех источников

Объекты сравнения	Население	Государство	Частные кредитные учреждения
Источники средств	Сбережения населения	Государственные бюджетные ресурсы	Средства частных кредитных учреждений
Возможные ограничения по кредиту	Наличие средств у на селения	Наличие бюджетных ресурсов, правовые ограничения в отношении использования ресурсов,	Достаточно высокий ссудный процент, возможность коррупции и дополнительных обязательств по кредиту
Формы кредита	Долгосрочный облигационный заем	Средне- или краткосрочный кредит	Краткосрочный кредит

 

Таблица показывает, каким образом могут сопрягаться интересы органов местного самоуправления и кредиторов.

Муниципальный кредит стоит использовать только для финансирования инвестиционных проектов и ни в коем случае – для покрытия текущих расходов местных бюджетов. Несоблюдение данного условия может привести лишь к ухудшению финансового положения муниципального образования и невозможностью им самостоятельно исполнять возложенные на него федеральным законодательством задачи.

4. Использование нетрадиционных  подходов к управлению муниципальной  собственностью.

В условиях кризиса необходимо использовать нетрадиционные подходы к управлению муниципальным образованием, такие как:

1. Использование факторинга. Факторинг – финансовая комиссионная  операция по переуступке дебиторской  задолженности факторинговой компании (т.е. продажа долга);

2. Формирование залоговых  имущественных фондов. То есть  во владении местных органов  власти должно находиться имущество, под заём которого всегда можно  было бы получить кредиты коммерческих  организаций.

3. Использование механизма  концессии. Концессия - форма государственно-частного  партнёрства, вовлечение частного  сектора в эффективное управление  государственной собственностью  или в оказание услуг, обычно  оказываемых государством, на взаимовыгодных  условиях.

Таким образом, можно сделать вывод, что система муниципального хозяйства в наибольшей степени по сравнению с коммерческим сектором испытывает на себе последствия кризисных явлений вследствие низкой рентабельности муниципального сектора (его нацеленности на удовлетворение исключительно общественных потребностей), а также ограниченных возможностей муниципальных предприятий быстро реагировать на изменение внешнеэкономических условий.

 

1.2 Антикризисное управление бюджетом в муниципальных образованиях

 

Бюджет муниципального образования в РФ - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенного для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Управление бюджетом (и особенно бюджетным дефицитом) выступает одним из основных направлений муниципального антикризисного управления.

Установлено, что антикризисное управление бюджетом муниципального образования является основой непрерывного и стабильного развития его доходных ресурсов, а также эффективного их расходования.

В соответствии со ст.52 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г., формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Отсюда, одним из основных источников дефицитов местных бюджетов можно считать неумелое управление бюджетным процессом органами местного самоуправления.

По отношению к бюджетному процессу под «кризисом муниципальной экономики» понимается превышение расходов муниципального бюджета над доходами.

Муниципальный бюджет формируется из трех основных источников. В свою очередь, расходы муниципального бюджета также укладываются в три основных блока.

 

 

 

 

 

Таблица 1.3 – Источники доходов и блоки расходов бюджета муниципального образования

Источники доходов	Блоки расходов
1. Налоговые поступления, собственных средств муниципального  образования, создаваемых за счет  деятельности органов местного  самоуправления (доходы от использования  муниципальной собственности, плата  за услуги т т.п.); 2. Государственные средства, передаваемые органам местного  самоуправления органами государственной  власти в виде дотаций и  в виде доходных источников  за выполнение государственных  функций; 3. Заемные средства (муниципальный  кредит).	1. Расходы на потребительские (социальные) нужды;         2. Расходы на инвестиции  в производственную сферу (воспроизводство  бюджета);     3. Расходы на содержание  органов управления.
Замечания
Соотношение трех основных источников доходов в структуре бюджетов определяет уровень автономности муниципального образования.	Внутри каждого блока может быть множество статей расходов. Они должны быть одной направленности и не должны заимствовать средства из другого блока расходов.

 

 

Главное условие стабильного функционирования муниципальных образований — обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований. В связи с экономическим кризисом в значительном числе субъектов РФ снизились доходы местных бюджетов. Поэтому в 2008 году сохранялась высокая зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней, которые составили в прошлом году (с учетом субвенций) 1 412,7 млрд руб., или 58,6 % доходов местных бюджетов. При этом доля налоговых доходов в доходах местных бюджетов составила 29,9 %, неналоговых — 11,5 %1.

На сегодняшний день во взаимоотношениях органов местного самоуправления, государственных федеральных и региональных органов власти особенно остро прослеживается проблема регулирования межбюджетных отношений, связанная с распределением доходов бюджетов различных уровней власти. Именно отсутствие чётких разграничений полномочий по формированию и расходованию финансовых средств бюджетов приводит к их неэффективному использованию.

В целях повышения качества эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации Распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. N 1123-р была принята концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года.

Одним из итогов совершенствования межбюджетных отношений является создание законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления2.

В условиях экономического кризиса муниципальные образования в субъектах Российской Федерации столкнулись с проблемами обеспечения сбалансированности местных бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений, а также риска возникновения кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам.

В этой связи необходима разработка и реализация мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, осуществление структурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях.

Таким образом, в целях повышения эффективности бюджетного процесса в муниципальных образованиях органам власти необходимо проводить следующие организационные мероприятия:

1. Усиление механизма  финансового администрирования.

Необходимо усиливать механизмы финансового администрирования, предусматривающие подписание соглашения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления об объеме и направлениях расходов бюджетов муниципальных образований, в которых произошло снижение доходов.

2. Разработка  методических рекомендаций муниципальным  образованиям по регулированию  межбюджетных отношений, а также  по управлению муниципальными  финансами.

3. Разработка  стандартов и нормативов минимальных  финансовых затрат на предоставление  муниципальных услуг.

Такие стандарты и нормативы должны определять минимальный гарантированный объем и качество таких услуг и использоваться при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов.

4. Совершенствование  организации муниципального контроля.

В этих целях требуется уточнить порядок формирования контрольных органов муниципальных образований, а также их полномочия.

5. Установление единых регламентов по выполнению функций муниципального финансового контроля.

6. Расширение возможности информирования населения по вопросам, касающихся показателей бюджета муниципального образования.

Расширение возможности выбора вариантов доведения до сведения населения информации о показателях решения о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год необходимо в целях совершенствования процедуры придания гласности работе по формированию бюджета муниципального образования органам местного самоуправления.

7. Корректировка механизма предоставления субсидий муниципальным образованиям.

Корректировка механизма предоставления субсидий муниципальным образованиям должна быть ориентирована на изъятие сверхдоходов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и создание им дополнительных стимулов к увеличению налогового потенциала путем установления прогрессивной шкалы изъятия.

8. Повышение эффективности предоставления делегированных государственных (муниципальных) услуг.

Для этого необходимо установление положения об утверждении в составе методик расчетов субвенций поправочных коэффициентов, учитывающих фактический уровень охвата населения передаваемыми государственными (муниципальными) услугами, что позволит снизить объем неиспользованных средств субвенций по отдельным делегированным полномочиям.

9. Совершенствование механизма оказания финансовой помощи отдельным муниципальным образованиям.

10. Разграничение расходных обязательств в сферах, отнесенных к ведению как муниципальных районов, так и поселений.

Это позволит устранить возможность дублирования функций указанных муниципальных образований. К таким функциям относятся обеспечение досуга и массового отдыха населения, организация библиотечного обслуживания и др.

Таким образом, в концепции учтены ошибки, допущенные в процессе реформирования системы местного самоуправления в РФ и предложены конкретные меры и рекомендации по их устранению. При этом, в условиях мирового экономического кризиса большое внимание уделяется, в первую очередь, финансам муниципальных образований (а также финансам субъектов РФ), их эффективному расходованию, так как именно финансовый менеджмент должен выступать основным элементом антикризисного управления.

Реализация предлагаемых мер по повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами в Российской Федерации, а также мер, направленных на смягчение негативных последствий экономического кризиса на муниципальные образования, призвана обеспечить дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.

В заключение хотелось бы отметить, что в нынешних рыночных условиях развития России рациональное управление муниципальным хозяйством и бюджетным процессом в муниципальном образовании, должно строиться на основе законов и принципов современной экономической теории и опыта реформирования систем местного самоуправления в зарубежных странах. Это позволит предотвратить ошибки в управлении, ведущие к кризису в муниципальных образованиях и в результате повысить эффективность проводимых реформ. В случае же возникновения кризисных ситуаций в экономике муниципального образования, именно этим направлениям необходимо уделять первостепенное значение, так как именно они в наибольшей степени ощутят на себе действие кризисных факторов.

 

Глава 2. Антикризисное управление в муниципальных образованиях в условиях современного экономического кризиса

 

2.1 Экономическое положение муниципальных образований в условиях современного экономического кризиса

 

Сегодня муниципальные образования, так же как и органы государственной власти РФ включены в процесс реализации государственной политики по преодолению мирового экономического кризиса, и сегодня как никогда важно понятие эффективности работы органов власти местного самоуправления, их способности принимать оперативные решения, приспосабливаться к меняющимся условиям работы.

Ситуация в стране и мире самым непосредственным образом отразилась и на российских городах. В них-то все кризисные явления разворачиваются в полном объеме – стагнируют и закрываются градообразующие предприятия, увольняются или переводятся на неполный рабочий день работники данных предприятий, увеличивается дефицит местных бюджетов.

И до кризиса ситуация в муниципалах образованиях страны была сложная. Действующая в России налогово-бюджетная политика и отсутствие в Налоговом кодексе обязательства о выплате налогов по месту образования дохода (корпоративные центры крупных компаний зарегистрированы в г. Москва) приводит к выводу более 2/3 налоговых доходов страны в Москву. Такая политика все последние годы приводила к наличию и так дефицитных бюджетов у регионов и муниципальных образований.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г муниципальные образования до 2009 года обязаны продать все непрофильные активы (не входящие в перечень вопросов местного значения). В связи с большим количеством проблем, накопившихся за последние годы, большинство муниципальных образований тратят вырученные деньги по принципу «латания дыр». Они не создали резервов, так как не могли представить резкого ухудшения внешнеэкономической и внутрироссийской ситуации. Однако следует сказать, что за счет этих финансовых средств муниципальные образования смогли бы направить их на цели социально-экономического развития территории.

В том же Распоряжении Правительства РФ от 8 августа 2009 г. N 1123-р «О принятии концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» признаётся необходимым формирования фондов финансовых резервов органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В современных условиях важной задачей для муниципальных образований является преодоление проблем, возникших в результате финансово-экономического кризиса, и создание условий для последующего инновационного развития.

Эту задачу необходимо решать в рамках антикризисной политики государства. В результате ее проведения уже осуществлен ряд мер в сфере налоговой и бюджетной политики. В частности, снижен налог на прибыль организаций, увеличен имущественный вычет по налогу на доходы физических лиц для граждан при приобретении жилья, снижены ставки налога на малый бизнес.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2. Мероприятия органов местного самоуправления по преодолению кризисных явления

 

Какие же конкретные меры в условиях кризиса необходимо осуществлять местным органам власти. Эти меры условно можно разделить на: меры

1. бюджетно-финансовый политики;

2. институциональный политики;

3. социально-экономической  политики.

В рамках мер бюджетно-финансовой политики необходимо:

- усилить контроль над  формированием и расходованием  средств муниципального бюджета, с целью наиболее эффективного  их использования.

- формирование собственных  резервных фондов денежных средств, откуда бы финансировались мероприятия  по борьбе с последствиями  кризиса.

В рамках проведения организационных мероприятий:

- поощрение развития малого  и среднего предпринимательства  в городе, снижение стоимости  аренды помещений, находящихся в  муниципальной собственности и  налогов на землю.

Стоит также отметить необходимость проведения грамотной тарифной политики. Высокие тарифы за электроэнергию буквально «душат» частных предпринимателей, не дают им возможности развивать свой бизнес. Во время кризиса их основной задачей является выживание. Ни а каком росте и развитии собственного дела не может быть и речи. Однако нельзя сказать, что государственными органами не предпринимаются меры по поддержке малого и среднего бизнеса в этих тяжёлых условиях. Например, в 2008 году было принято решение тарифы на 2009 год оставить по стоимости 2008 года, а также приравнять стоимость тарифов для малых и средних предприятий к стоимости тарифов для крупных производителей.

- увеличение размещения  муниципальных заказов на поставку  продукции у предприятий муниципальных  образований, продукция которых  пользуется спросом и реализовывается  местными органами власти, но  которые в условиях кризиса  оказались в сложном экономическом положении. Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд понимаются действия муниципальных органов власти по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд3.