Бюджетное планирование. 3

Содержание

1. Сущность и классификация прогнозов...................................................3

2. Индикативное планирование...................................................................9

3. Организация государственной  системы прогнозирования.................21

Список использованных источников........................................................29

Сущность и классификация  прогнозов.

Научное познание  и использование  законов развития общества тесно  связано с прогнозами. Прогноз  в переводе с греческого означает «вперёд, узнавание».

Прогноз – это научно обоснованное суждение о возможных  состояниях объекта в будущем, альтернативных путях и сроках их осуществления.

Чтобы дать общую характеристику прогноза, рассмотрим его основные особенности.

1. Прогноз является следствием действительности как единого целого, а будущее, отражённое в прогнозе, - это результат сложного комплекса причин и условий. В прогнозе отражаются реальные условия и противоречия, обуславливающие изменение прогнозируемого явления. Прогноз – это итог выводов, эмпирических данных и обоснованных предположений; представляет аргументированное заключение о направлениях развития в будущем.
2. Вероятность возникновения будущего как следствия реальных событий имеет элемент случайности. Случайность рассматривается как внутренняя закономерность явлений. Поэтому прогноз должен иметь оценку степени вероятности наступления события.
3. Прогноз, обладающий потенциалом будущего, испытывает влияние различных признаков действительности или моделирует эти признаки. При отсутствии изученных закономерностей развития для прогноза используется гипотеза о закономерностях.
4. Для составления прогноза необходимы научные исследования количественного и качественного характера, исключая количественную оценку на будущее.
5. Прогноз является ориентиром для планирования; обуславливает исследовательскую основу для подготовки плана.
6. Прогноз носит вариантный характер и является многовариантным.
7. Временные и пространственные горизонты прогноза зависят от сущности рассматриваемого явления; он удобен как итеративный, т.е. повторяющийся и непрерывный процесс.
8. При разработке прогноза не ставятся конкретные задачи и исключаются детализация.
9. Точность прогноза проверяется временем.
10. При разработке прогноза от специалиста требуется соблюдение объективности  и научная добросовестность и не допускается субъективизм в оценке прошлого, настоящего и будущего.

Исследованием закономерностей  разработки прогнозов занимается научная  дисциплина прогностика. Процесс разработки прогноза называется прогнозированием.

Приступая к изучению экономических  прогнозов, надо помнить, что экономику  следует рассматривать как стоимостное  следствие жизнедеятельности общества, а объяснения тех или иных показателей  и явлений, связанных с деятельностью  общества, дают такие науки, как психология, социология, политика, технология и  др.

Поэтому экономические прогнозы, например прогноз спроса на отдельный  товар, тесно связаны с иными  прогнозами, в частности, демографическими, социально-медицинскими, потребительскими, учёт которых, безусловно, повышает надёжность  экономического прогноза.

Таким образом, экономическое  прогнозирование  следует рассматривать  как систему научных исследований количественного и качественного  характера, направленных на выяснение  тенденций развития экономических  отношений и поиск оптимальных  решений по достижению целей этого  развития.

Экономическое прогнозирование  имеет больше общего с природой плана, чем с прогнозом вообще. Экономический  прогноз не просто интерпретирует закономерности  и внешние условия  развития, а  используется для поиска нужных решений. Он может рассматриваться  как  начальная стадия планирования, определяющая выбор путей достижение целей этого плана.

Соответственно, экономический  прогноз – это итог экономического прогнозирования. Хотя он и носит  вероятностный характер, но всё же обладает определённой степенью достоверности.

На практике экономический  прогноз – это документ, фиксирующий  возможную степень достижения тех  или иных целей субъекта хозяйствования в зависимости от способа будущих  действий.

В дополнение к ранее указанным  общим характеристикам прогноза, отметим, что экономический прогноз  позволяет;

 u оценить состояние и осуществить поиск возможных вариантов управленческих               решений;

u определить очертания области и возможности для изменения будущих событий;

 u выявить проблемы, слабо выраженные в настоящем, но возможные в будущем;

 u осуществить поиск вариантов активного воздействия на объективные факторы будущего;

 u моделировать варианты событий при учёте ведущих факторов.

Назначение экономического прогноза выражается в его функциях. К основным функциям экономического прогноза относят:

u анализ социально-экономических и научно-технических процессов и тенденций, объективных причинно-следственных связей этих явлений в конкретных условиях, в том числе оценку сложившейся ситуации и выявление проблемм хозяйственного развития;

u оценку этих тенденций в будущем; предвидение новых экономических условий и проблем, требующих разрешения;

u выявление альтернативы развития в перспективе; накопление экономической информации и расчётов для обоснования выбора и принятия оптимального управленческого решения, в том числе в плане.

Экономический прогноз представляет собой средство достижения поставленных целей хозяйствования в рамках экономических  отношений. Он не является самоцелью, а  служит задачам достижения эффективного хозяйствования, которое осуществляется по законам рыночной экономики.

Экономические законы изучаются  теорией, названной «экономикс». Поэтому  по отношению к экономической  теории экономическое прогнозирование  носит вспомогательный характер.

В прогнозировании выделяют понятия «объект» и «прогнозный  фон». К объекту прогнозирования  относятся процессы, явления и  события, на которые направлена познавательная и практическая деятельность человека.

Прогнозным фоном  называется совокупность внешних по отношению  к объекту условий, существенных для обоснованности прогноза.

Сложилась определённая классификация  экономических прогнозов, т.е. система  их деления на классы согласно определённым признакам (критериям). Типовая классификация  экономических прогнозов предусматривает  их деление с учётом следующих  критериев:

1. В соответствии с проблемно-целевым критерием различают прогнозы: поисковый и нормативный. Этот критерий даёт ответ на вопрос: «Для чего разрабатывается прогноз?»

Поисковый прогноз (или: исследовательский, трендовый, генетический) – это       прогноз определения возможных  состояний явления в будущем. Он отвечает на вопрос: что вероятнее  всего произойдёт при условии  сохранения действующих тенденций. Примерами такого прогноза являются прогнозы урожайности сельскохозяйственных культур числа браков или разводов в обществе.

Основным методом прогнозирования  является экстраполяция. Нормативный  прогноз (или: програмный, целевой)выполняется  с целью определения путей и сроков достижения возможных состояний объекта прогнозирования в будущем, принимаемых в качестве цели. Например, составляется прогноз динамики потребления мясопродуктов населением региона при имеющихся физиологических нормах потребления. Основным методом прогнозирования является интерполяция.

2. По критерию природы объекта выделяют прогнозы социальные ( в том числе демографические); ресурсные (природные, материальные, трудовые, финансовые); научно-технические (перспективы развития науки и техники и влияния этих достижений на экономику); общественных  и личных потребностей ( спрос, потребление отдельных товаров, потребности в объектах образования, здравоохранения, правопорядка, культуры и др.)
3. По критерию времени выделяют прогнозы: оперативные, краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные, дальнесрочные.     

Оперативный прогноз составляется на период до 1 месяца; краткосрочный  – от 2 месяцев до 1 года; среднесрочный  – от 1 года до 5 лет; долгосрочный –  от 5 до 15 лет; дальнесрочный – на период свыше 15 лет.

4. По критерию сложности различают прогнозы: сверхпростой, простой, сложный, сверхсложный. Эти прогнозы различаются наличием взаимосвязанных переменных в их описании: в сверхпростом прогнозе отсутствуют существенные взаимосвязи, в сверхсложном прогнозе – взаимосвязи тесные (с коэффициентом корреляции близким к 1).
5. По степени детерминированности объекта прогнозы могут быть: детерминированными, т.е. без существенных потерь информации в описании условий, стахостическими, в которых требуется учёт случайных величин, смешанными, включающими характеристики двух вышеуказанных прогнозов.
6. По критерию характера развития объекта во времени различаются прогнозы: дискретные, для которых характерен трен со скачкообразными изменениями в фиксированные периоды времени, апериодические, для которых характерна периодическая функция времени.
7. По критерию количественной оценки различаются прогнозы: интервальные, точечные. Интервальный прогноз представлен результатом в виде доверительного интервала. Точечный прогноз представлен результатом в виде единственного значения характеристики объекта в будущем.
8. По критерию масштабности объекта различают прогнозы: сублокальные, локальные, суперлокальные (субглобальные), глобальные.

Понятно, что для отдельной  фирмы или объединения предприятий  речь, как правило, может идти о  первых трёх видах, а для региона или страны.

Индикативное планирование.

Индикативное планирование, является основным рабочим инструментом по реализации целей, поставленных в  стратегическом плане развития страны с учетом конкретно складывающейся экономической и социально-политической ситуации. Индикативное планирование есть процесс формирования системы  параметров (индикаторов), характеризующих  состояние и развитие экономики  страны, соответствующие государственной  социально-экономической политике, и установления мер государственного воздействия на социальные и экономические  процессы с целью достижения указанных  индикаторов.

Опыт ряда стран свидетельствует, что индикативное планирование (ИП) в условиях рыночной экономики оперирует  прежде всего параметрами макроэкономического  ряда. ИП рассматривается как основной компонент в системе государственного регулирования экономики, и его  использование предполагает рациональное сочетание механизмов рыночного  саморегулирования и централизованно-указующего регулирования.

Выдающий вклад в становление  теории и практики индикативного  планирования внес в 1922-1925 гг. Н.Д.Кондратьев, однако его идеи не получили по политическим и иным причинам реализации в российской практике. Применительно к нынешней мировой практике принято считать, что основы индикативного планирования в системном виде были изложены К. Ландауэром в книге "Теория национального  экономического планирования" (1944). Уже тогда отмечены следующие  признаки индикативного плана:

• план формируется в результате сознательной, координирующей деятельности государства совместно со всеми заинтересованными сторонами (агентами); 
• принятие плана путем широкого и свободного обсуждения предполагает тем не менее соблюдение принципа приоритета решений, соответствующих интересах всего общества, а не отдельных агентов в ущерб общегосударственным интересам; 
• цели плана и мероприятия по их достижению должны быть выбраны таким образом, чтобы обеспечивалась максимальная эффективность использования ресурсов; 
• план должен быть сбалансирован по всем ресурсам.

Индикативное планирование получило особо активное распространение  сразу после второй мировой войны  и прошло в своем развитии через  различные формы. В литературе выделяют три формы ИП, отличающиеся по времени  появления и степени зрелости механизмов планирования – конъюнктурная, структурная и стратегическая¹.

Исторически первой формой индикативного планирования является конъюнктурная форма. Под термином "конъюнктура" здесь подразумевается совокупность условий и факторов, определяющих социально-экономическую ситуацию. Основная функция данной формы планирования заключается в улучшении экономической конъюнктуры и обеспечении относительно сбалансированного развития экономики путем комплексного использования бюджетно-финансовых, денежно-кредитных и прочих макрорегуляторов.

Более развернутой и совершенной  формой индикативного планирования является структурная форма, которая предусматривает распространение плановой деятельности на мезо- и микроуровень национальной экономики. Акцент делается на обеспечение реализации государственной структурной политики в отношении отдельных регионов, отраслей и секторов экономики путем соответствующего согласования планов и интересов предприятий и государства, путем контрактных отношений и др.

Структурная форма индикативного  планирования возникает тогда, когда  в рамках селективной структурной  политики внимание обращается на территориальный  разрез индикативных планов, и для  влияния на эти параметры используются механизмы льготных кредитов, налоговых льгот и другие меры государственной поддержки в отношениях с региональными органами управления и частными предприятиями.

Стратегическая форма индикативного планирования предполагает еще более глубокое согласование интересов субъектов всех уровней национальной экономики. Особенностью данной формы ИП является значительное расширение временного горизонта индикативных планов и максимальная их интеграция с долгосрочной общенациональной экономической политикой. Важнейшая функция ИП – концентрация и реализация стратегических планов и национальных программ и проектов и обеспечение сбалансированности динамики всей экономики, взаимодействия технологических укладов.

На базе индикативного  планирования создается действенный механизм обеспечения согласия в обществе относительно целей и ориентиров социально-экономического развития страны. Правительства воздействуют в рамках ИП на экономическое развитие скорее посредством координации и обеспечения информацией, чем путем принятия прямых решений и выдачи указаний. В результате обмена планами и информацией между правительством и частными предпринимателями должна выявляться оптимальная схема предполагаемого экономического роста. Можно утверждать, что основной функцией индикативного планирования являетсяинформационно-ориентирующая, которая одновременно выступает и как мотивационная функция.

Индикативный план предусматривает  разные степени воздействия со стороны  государства на частные предприятия  и на предприятия государственного сектора. Этот порядок при всей неотработанности пока механизма прогнозирования  и планирования существует и в  России. Например, согласно Федеральному закону РФ "О государственном  прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" от 20 июля 1995 г. правительство Российской Федерации одновременно с представлением проекта федерального бюджета должно особо представлять Государственной Думе намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики. Теперь это реализуется путем представления плана развития государственного и муниципального секторов экономики.

Однако было бы неправильным превращать индикативный план применительно  к государственному сектору в  аналог централизованного государственного плана, составлявшегося в советское  время. Индикативные планы не должны сковывать предпринимательскую  инициативу государственных предприятий, они призваны влиять на нужные результаты преимущественно через мотивацию  предприятий и договорные механизмы. Информационно-ориентирующая и мотивационная  функции индикативного плана  — мощный ресурс управления экономическими агентами в рыночной системе координат. Это свидетельствует о наличии  больших преимуществ у индикативных планов перед планами директивными. В то же время план предусматривает  прямые вложения бюджетных ресурсов в реализацию социальных национальных проектов, в обеспечение обороноспособности страны и в решение других стратегических задач.

По временнoй протяженности  индикативные планы разделяются  на среднесрочные (на период 3-6 лет) и  краткосрочные (годичные). Взаимосвязь  между ними понятна: годичные планы  являются конкретизацией среднесрочных  индикативных проработок, и они отличаются большей детализацией параметров, а  также меньшим разбросом интервально  устанавливаемых индикаторов. В  условиях усиления глобальных взаимосвязей в мире возникает потребность  в прогнозах и планах большего горизонта. Поэтому именно среднесрочные (а не годовые) индикативные планы  становятся основной, системообразующей  точкой реализации стратегических планов. В едином режиме со среднесрочными индикативными планами должны разрабатываться  и уточняться наборы федеральных  целевых программ, а также региональные индикативные планы и целевые программы. Все эти проектировки должны осуществляться в режиме постоянного взаимодействия с корпорациями, предприятиями.

Разработка индикативных планов не может вестись изолированно от процессов бюджетирования. Известно, что в России федеральные бюджеты, как и бюджеты субъектов федерации, до сих пор в основном разрабатывались в режиме годичного цикла. В этих условиях все программы и планы с государственным участием получали ресурсное обеспечение в привязке к технологиям принятия годовых бюджетов, что во многом обесценивало среднесрочные программы и планы. В большинстве стран мира ныне бюджетные разработки делаются в расчете на двух-, трехлетние взаимопереходящие циклы. Причем принято разделять бюджет на две части – на оперативную и капитально-инвестиционную, что делается ради обеспечения приоритетности и стабильности долговременных инвестиционных расходов. В России также наметились в организации бюджетного процесса перемены. Согласно принятому Правительством РФ 15 апреля 2004 г. решению бюджет на каждый очередной финансовый год должен быть составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа. Это, с одной стороны, призвано обеспечивать преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения. С 2008г. вводится практика трехлетнего бюджетного планирования.

Особо хочется обратить внимание на органическую взаимосвязь разработки и реализации индикативных планов с  механизмами формирования и осуществления промышленной политики страны. Мы выделяем промышленную политику из всей совокупности форм и разновидностей политики государства по развитию национальной социально-хозяйственной системы в силу того, что именно она концентрированно выражает инновационно-созидательные возможности стратегической линии государства. И в этой связи на приводимой далее схеме (рис. 2.1) взаимосвязей индикативных планов с другими компонентами механизма стратегического развития промышленная политика изображена как политика инновационно-промышленная.

Рис.1. Взаимосвязи индикативных планов с другими компонентами механизма стратегического развития страны

Активная промышленная (инновационно-промышленная) политика означает высокую готовность общества к восприятию новых технологических  возможностей и обеспечение всякий раз наиболее точных и социально приемлемых решений относительно приоритетов на будущее. Национальные проекты и программы становятся одновременно и обоснованными в социально-экономическом смысле, и насыщенными наиболее прогрессивными научно-технологическими решениями. Соответственно, повышается социальная обоснованность и научно-технологический уровень конкретных целевых программ.

Среднесрочные индикативные планы благодаря их оплодотворению идеями социально-экономической и  инновационно-промышленной политики превращаются в мощный фактор повышения наукоемкости всего процесса социально-экономического развития. А это становится устойчивой базой структурных сдвигов, обеспечивающих нарастание в каждом цикле общественного  воспроизводства доли добавленной стоимости в объеме совокупного продукта.

Непосредственное воплощение национальной долговременной стратегии  и индикативных планов в делах  по социально-экономическому развитию страны происходит (как показано на рис. 3.1) через действие корпораций (предприятий), через федеральные целевые программы, а также через региональные индикативные планы и целевые программы. Причем и корпорации (предприятия), и региональные структуры являются при изложенном подходе также активными участниками  самого творческого формирования индикативных планов федерального уровня.

Успех индикативного планирования и систем программирования социально-экономического развития в решающей степени определяется способностью правительств интегрировать  стратегические подходы отдельных  экономических агентов вокруг общенациональных целей и интересов.

Государственное планирование – это не только макроэкономический прогноз и не просто совокупность мер промышленной и региональной политики, а прежде всего процесс  общественного обсуждения условий  нового выбора для экономики и  общества в целом, это процесс  достижения согласия по поводу перспектив между фирмами, гражданами и правительственными инстанциями.

Индикативное планирование реализуется в условиях функционирования рынка и одновременного функционирования предприятий и организаций государственной, частной и смешанной форм собственности. С помощью такого планирования осуществляется реализация конкретных общенациональных задач (экономический рост, борьба с  бедностью, обеспечение полной занятости  и т.д.). В развитых странах этот метод использовался и используется сейчас, конечно, имея свою специфику.

Данное направление в  России, реализуется с большими трудностями  и противоречиями, испытывая противодействие  со стороны большого числа политиков  и некоторых научно-теоретических  школ, которые весьма своеобразно  трактуют принципы либерально-рыночного  хозяйствования. Реальная общемировая  практика игнорируется противниками индикативного  планирования, и в отношении индикативного  планирования создаются нередко  красочные мифы, не имеющие ничего общего с действительностью. Представляется полезным остановиться на наиболее важных из них.

Миф первый: "Индикативное планирование не отличается от директивного. Утверждение федеральным законом индикативного плана невозможно, так как рыночной экономике не свойственно директивное планирование".

На самом деле индикативное планирование служит достижению долгосрочных целей экономического развития страны методами косвенного воздействия на предприятия и не имеет ничего общего с социалистическим директивным  планированием, когда спускаемые сверху планы безальтернативны и приравниваются к приказу. Индикативный план, не сковывая инициативы частного бизнеса, помогает определять общий курс управления предприятиями, информируя руководство и плановые подразделения о потенциальном  спросе, положении дел в смежных  областях, состоянии рынка рабочей  силы и т.д. Без такого плана сложно обосновать направления и размеры инвестиций. В процесс составления плана под эгидой специально создаваемых правительством или президентом страны, управляющих органов вовлекаются многие предприятия, другие независимые субъекты, региональные и местные власти, общественные организации. В промышленно развитых странах в этих целях при специальных органах по стратегическому планированию создавались межведомственные комиссии (например, во Франции — Комиссия по модернизации).

Применительно к индикативным планам очень важно оценивать, "достигнуты или не достигнуты цели, поставленные в них". Плановые показатели выступают  в качестве экономических индикаторов  – носителей информации относительно ожидаемой экономической конъюнктуры. Обычно создаются соответствующие  подразделения, в функции которых  входят постоянный мониторинг динамики фактических показателей и их сравнение с индикативными показателями. При отклонении фактических результатов  от намечавшихся проводится анализ причин этого, и при необходимости принимаются  меры для корректировки планов. Ядром  анализа, прогнозирования и планирования являются модели "затраты–выпуск" или межотраслевые балансы производства и распределения продукции.

Миф второй: "Индикативное планирование противоречит бюджетному законодательству Российской Федерации".

На самом деле индикативное планирование ни в какой степени  не противоречит бюджетному законодательству, поскольку функции индикативного  планирования шире задач обслуживания бюджетного процесса. В промышленно  развитых странах индикативный план разрабатывается либо совместно  с бюджетом, либо предшествует ему. В российской практике процесс разработки годового бюджета на основе трехлетнего  прогноза развития экономики был  до сих пор основным и единственным инструментом регулирования экономических  процессов.

Реализация программно-целевого подхода предполагает более четкое целеполагание для проводимой экономической  политики, ориентированной на достижение конкретных экономических результатов  с точки зрения как темпов экономической  динамики, так и ее структурного наполнения и качества. При таком  подходе экономические реформы  должны рассматриваться не как самоцель, а как инструмент достижения вполне конкретных результатов экономического прогресса. Важно здесь ориентироваться  на принцип движения от общего к  частному — от общенациональных приоритетов  экономического развития и стратегических целей деятельности правительства  к целям и задачам субъектов  бюджетного планирования и реализуемым  ими целевым федеральным и  ведомственным бюджетным программам на трехлетнюю перспективу.

Миф третий: "Экономические индикаторы как основные составляющие индикативных планов являются только вспомогательными инструментами для разработки прогноза экономического развития".

Напротив, прогноз как  более ранняя фаза разрабатывается  для обоснования обобщающих показателей  индикативных планов. Индикатор является центральным понятием системы индикативного  планирования. Индикаторы определяются как параметры границ, в пределах которых система, включающая организационные  механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, может устойчиво функционировать  и развиваться в направлении  реализации общенациональной цели (например, применительно к настоящему периоду  – задача удвоения ВВП за десятилетие). Индикатор в рамках индикативного  плана носит векторный, направленный характер. Индикаторы могут иметь  предельные пороговые (минимальные  и максимальные) уровни. При этом особое место занимает определение  и использование пороговых значений, призванных сигнализировать о приближении  критического состояния объекта  управления и необходимости изменения  стратегии его развития.

Дальнейшее влияние на объект управления осуществляется при  помощи регуляторов — особых механизмов поддержания оптимального функционирования процессов. Регулятор является механизмом реакции на значение индикатора. Процесс  управления строится на мониторинге  факторных показателей (регуляторов), их анализе с учетом влияния на целевой показатель (индикатор), прогнозе возможных изменений регуляторов, условий развития объекта управления, оценке альтернативных вариантов решения  при выборе наиболее эффективных  вариантов.