Бюджетный федерализм. 16

Тема: «Бюджетный федерализм»

Введение

Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя параграфы, заключения, приложение и библиографического списка. В каждой из глав автор старался показать понятие и сущность бюджетного федерализма, отличительные черты, проблемы, показать, что Россия старается  следовать пути развития по германской модели бюджетного федерализма, понять на каких принципах основывается бюджетный федерализм. Поэтапно рассмотреть  формирование бюджетного федерализма  в России, а также рассмотреть  особенности межбюджетных отношений  в Пермском крае. Цели исследования состоят также в выявлении  и решении теоретических и  практических проблем в сфере  бюджетного федерализма.

Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений  Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Опыт развитых федеративных государств как по созданию федеративных отношений  в стране в целом, так и по выравниванию интересов, в том числе финансовых, между федерацией и субъектами, в  частности. Экономические и политические процессы, происходящие в последние годы в стране, провозглашение Российской Федерации федеративным правовым государством (ст. 1 Конституции РФ) привели к изменению внутрифедеративных отношений, в том числе в бюджетной сфере.

В такой ситуации особую актуальность приобретает вопрос о совершенствовании  законодательства вообще, и в такой  области, как финансовое право. Только бюджетные взаимоотношения между  центром и регионами удостоились  специального термина - бюджетный федерализм, хотя экономика, социальная сфера, ресурсный потенциал тоже имеют важное значение для любой федерации.

Эффективность взаимодействия властей  разных уровней в решающей степени  зависит именно от финансовых отношений. Нет лучшего способа управления, чем управление с помощью денег. Нарушения принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением  государства, дестабилизацией бюджетной  системы, снижением эффективности  экономической политики. Без реорганизации  финансовых отношений невозможно ни оздоровление государственных финансов, ни наведение элементарного порядка  в бюджетной сфере, ни, наконец, безусловное  выполнение бюджетных обязательств государства перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы. Такая реорганизация финансовых отношений, в частности - межбюджетных, возможна только при условии дальнейшего  совершенствования их правового  регулирования и правообеспечения. Необходимость изучения правового регулирования межбюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов вызвана тем, чтобы с помощью правовых методов урегулировать проблемы, возникающие в бюджетных отношениях между федеральным центром и регионами, что приведет к обеспечению баланса интересов в системе государства. Развитие бюджетного федерализма в России на глазах превращается из теоретической концепции в необходимое условие выживания государства и экономики. Таким образом, исследование проблем бюджетного федерализма является актуальной задачей науки финансового права.

1. Сущность бюджетного федерализма и его модели

Бюджетный федерализм, или фискальный федерализм (от слова «фиск» - казна) - это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.

Принципы, на основе которых функционируют  федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

Назначение федерализма заключается  в сочетании интересов федерации  в целом и каждого отдельного ее субъекта. А одним из инструментов достижения такого баланса интересов  является бюджетная сфера, предполагающая разграничение расходов между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов  РФ, обеспечения их доходами, а также  предоставление финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории России.

Бюджетный федерализм - устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах, закрепленных за ним бюджетных полномочий. Форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти основана на четких, закрепленных законодательством нормах.

Термин «бюджетный федерализм»  употребляется в мировой экономической  литературе не только в отношении  государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных  государств, поскольку характеризует  главным образом экономический  аспект межбюджетных отношений. «Экономический словарь». Под ред. А.И.Архипова, ТК «Велби», издательство «Проспект», 2004 г. То есть - это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

В настоящее время в мире к  федеративным государствам, где в  разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся  свыше 20 государств: Швейцария, Германия, США, Канада, Россия, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия, Индия и др.

Основная задача бюджетного федерализма заключается в выборе в конкретных экономических и политических условиях наиболее эффективной модели бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить за ними соответствующие источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) регионам (рис. 1).

Рис. 1. Схема межбюджетных отношений

Различные страны задачу выбора модели бюджетных отношений решают по-разному. В итоге эффективность системы  межбюджетных отношений определяется не степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов (расходов) федерального правительства, объемом и способами передачи финансовой помощи, а чётко сбалансированной системой, сформированной с учётом всех этих факторов и строго соответствующей особенностям данного федеративного государства. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран со значительной степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации.

Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Межбюджетные отношения организуются в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но строиться они могут на разных основах (принципах).

Условно принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствуют высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов.

1.1 Проблемы бюджетного федерализма: вертикальное и горизонтальное выравнивание

Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных отношений органов власти различных уровней в процессе формирования доходов бюджетов и финансирования расходов на всех этапах бюджетного процесса. Эта система отношений представляет собой особые межбюджетные отношения, которые возникают на основе движения бюджетных ресурсов.

Проблемы бюджетного федерализма  решаются главным образом при  осуществлении бюджетного процесса Российской Федерации.

Две основных проблемы организации бюджетного федерализма: проблемы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетных возможностей органов государственной и местной власти.

1. Вертикальное выравнивание предполагает обеспечение финансовой базы для всех бюджетов для полной реализации полномочий, установленных законом. Связано с наличием достаточных источников доходов для покрытия расходов, которые определены функциями органов власти. Чтобы обеспечить вертикальное выравнивание, необходимо в первую очередь осуществить распределение полномочий и расходов за каждым бюджетным уровнем на основе закона. Тем самым установить ответственность за финансирование расходов за федеральными, региональными и местными органами.

В настоящее время бюджетные  полномочия и расходы бюджетов нечетко  определены действующим законодательством  и нет полного разграничения  полномочий и расходов, установленных  законом. Это связано с тем, что  в бюджетном законодательстве установлена  слишком общая система разграничения  полномочий (в основном по разделам функциональной классификации) и значительная часть полномочий осуществляется совместно, без разграничения по видам бюджета.

Такая система приводит к вертикальной несбалансированности бюджетной системы и дает возможность  вышестоящим органам власти произвольно  определять бюджеты, за счет которых  финансируются государственные  расходы, и не предоставлять для  совместно финансируемых полномочий средства на субсидиарной основе. Это  приводит к тому, что расходы неравномерно распределены в бюджетной системе.

Вертикальное выравнивание также связано с установлением  эффективной системы закрепления  доходных источников за бюджетами разных уровней.

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные. Марченко Г. В., Мачульская О. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания//Финансы и кредит. 2000. № 1. С. 13.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные  типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И, наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено. Региональная децентрализация в этих случаях может, как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства. Сложная проблема состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

- использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

- повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;

- значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками  и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов. По сути, оно означает недостаточность поступлений  из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением  населению общественно значимых услуг.

2. Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

С 1995 года в России, как  и в большинстве развитых стран, действует ФФПС как основной инструмент горизонтального выравнивания. Методика распределения средств ФФПС постоянно  совершенствуется. Так, за основу распределения средств ФФПС в 1999 году взят среднедушевой доход, являющийся более объективным критерием по сравнению с ранее действующим - превышение доходов над расходами.

В то же время, недоработана нормативная база распределения  средств ФФПС. Бюджетный кодекс предусматривает  принятие ряда нормативных актов, например, федерального закона, устанавливающего перечень, виды и количественные значения минимальных государственных стандартов, и постановления Правительства  РФ о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных  услуг и минимальной бюджетной  обеспеченности.

Опыт развитых стран  с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться, по крайней мере, три условия, а именно:

- однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

- наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

- вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

1.2 Модели бюджетного федерализма

В мире существуют государства  с различными типами федеративного  устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и  германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.

1. Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма.

В США отсутствует система  горизонтального долевого распределения  доходов. Большинство федеральных  субсидий штатам зависит от объемов  долевого финансирования штатными и  местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических  условий жизнедеятельности регионов. Более того, она содействует, прежде всего, развитию богатых штатов.

Отдельные штаты, местные  органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют  собственные непересекающиеся налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга. Столь существенная региональная диспропорция по-разному оценивается специалистами  с позиции ее влияния на аллакационную эффективность и экономический рост.

2. В условиях германской модели характерной чертой является возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Межбюджетные отношения базируются на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями, при этом осуществляется их частичное перераспределение так, чтобы сократить разрыв между территориями с различными доходами. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития.

Расходные полномочия между  всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Германская модель бюджетного федерализма  создала высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Система  бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или  преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное  правительство перечисляются в  финансово слабые земли. Конституция  Германии говорит о необходимости  установления по всей стране единообразных  условий жизни населения.

3. Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, налог на добавленную стоимость. Сайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам. М., 2005. С. 13.

В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Это относится  к личному подоходному налогу, налогу на доходы корпораций. В канадской  модели бюджетного федерализма, в отличие  от американской, важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических  условий жизнедеятельности населения. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов  власти Канады. Однако размеры трансфертов  на выравнивание финансовых возможностей слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от средненационального расчетного уровня.

Для Российской Федерации  на данный момент характерен процесс  развития межбюджетных отношений с  использованием опыта стран, которые  построили оптимальную систему  бюджетного федерализма и добились реального успеха в региональном выравнивании.

Россия старается следовать  пути развития по германской модели бюджетного федерализма. В 2004 году Россия приблизилась к подлинно германской модели разделения налогов, так как в Бюджетном  кодексе закрепили доли бюджетов разных уровней в налоговых поступлениях, но при этом учитывались российские особенности налоговой системы. В России и Германии существенно  различается система распределения  налогов между бюджетами разных уровней. Германская модель бюджетного федерализма обеспечивает социальную справедливость, но в ущерб эффективности, что является схожим с российской моделью.

1.3 Основные различия  и сходства между моделями  бюджетного федерализма в России  и за рубежом

На сегодняшний день наиболее актуальной является выработка стратегии развития бюджетного федерализма, в этой связи  для России весьма полезен опыт зарубежных стран. Проводя параллели между  различными системами можно составить  оптимальную стратегию развития. Используя опыт США и ФРГ, я  постараюсь определить основные сходства и различия между моделями бюджетного федерализма в России и представленными  странами.

Особенность американской системы - полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства  практически независимы. При условии  соблюдения конституционных положений  штаты вправе вводить любые налоги по любым ставкам. В России такие  полномочия у субъектов Федерации  отсутствуют. В Налоговом Кодексе  РФ определено, какие налоги имеет  право взымать субъекты Федерации. Они уполномочены определять только ставку налога в определенных рамках. Правительство США всегда осуществляет администрирование своими собственными налогами, а местные органы власти могут вводить свои дополнения к  налогам штатов. Распределяемые налоги, которые являются отличительной  чертой немецкой фискальной системы, в  США практически отсутствуют. Для  России характерны распределяемые налоги, в отличие от США.

Для устранения существующих горизонтальных диспропорций используются целевые  бюджетные гранты, выделяемые непосредственно  нуждающимся категориям населения  в соответствии с утвержденными  федеральными программами («Медикэр», «Пособия и услуги ветеранам», «Специальное обеспечение» и др.). Расходы же федерального бюджета США на региональное и местное развитие занимают незначительное место: 0,5-0,8% общей суммы расходов.

На первый взгляд децентрализованная модель принятия решений, характерная  для США, по распределению бюджетных  полномочий обладает одним важнейшим  преимуществом перед централизованной моделью «наиболее вероятного эффективного распределения полномочий». Это  преимущество состоит в адаптивности данной модели. Но так ли эффективна модель децентрализованного принятия решений? Основным, «демократическим»  недостатком такой системы является излишняя ее децентрализация, что затрудняет, в свою очередь, принятие эффективных  решений на федеральном уровне.

Недостатками децентрализованной модели бюджетного федерализма также  является ослабление контроля за бюджетно-налоговой  деятельностью региональных органов  власти, равнодушное отношение центральных  властей к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных  дефицитов, отсутствие ответственности  по их долгам, невозможность проведения единой бюджетно-налоговой и экономической  политики в масштабе всей страны.

Исходные предпосылки формирования федеративного строя в России в корне отличны от США. У российского  федерализма есть ряд специфических  особенностей. К ним можно отнести  неразвитость демократических институтов и процедур; различия в возрасте этих институтов. Т.е., можно сделать  вывод, на сегодняшний день опыт федерализма  США для нее неприемлем.

ФРГ более схожа с Россией, как  в истории образования, так и  в истории развития. Но при этом у каждой страны существуют свои особенности  и отличия. Рассмотрим их.

В Германии главными административно-территориальными единицами являются федерация, земли (субъекты федерации, их 16) и общины (наиболее дробная единица деления  страны). Большинство задач решается федерацией и землями совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты  регионального значения, общины финансируют  все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия. В России распределение компетенций  строится на тех же принципах, но оно  недостаточно четкое и не имеет прочной  нормативной базы.

В Германии в соответствии с Основным законом федерация и земли  в финансовом отношении независимы и ведут бюджетное хозяйство  самостоятельно, общины же являются частью земель, и их бюджеты подконтрольны  землям. Таким образом, в Германии сложилась трехуровневая система  бюджетных взаимоотношений.

В Конституции России вообще нет  раздела, посвященного финансовым вопросам. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений  регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них  оговариваются вопросы, связанные  только с Федерацией и ее субъектами, т.е. в России на федеральном уровне закреплена двухуровневая система  бюджетных взаимоотношений.

В целом и по общим принципам  организации межбюджетных отношений, и по степени децентрализации  бюджетной системы Россия и Германия вполне сопоставимы друг с другом, но различные механизмы регулирования  межбюджетных отношений.

Основным источником доходной части  государственного бюджета как в Германии, так и в России являются налоги. Также - большое количество распределительных налогов.

Российская система вертикального  распределения налогов во многом сходна с германской, однако имеет немало и отличий. Во-первых, к общим здесь относится большинство налогов. Во-вторых, в России так и не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов Федерации в бюджетной системе. В-третьих, специфично для России использование на уровне субъектов Федерации механизма, предусматривающего соединение в одном налоге ставок, устанавливаемых органами управления различных уровней, при введении вышестоящими органами определенных предельных ставок.

В отличие от Германии в России горизонтальное перераспределение  почти отсутствует. Существующий фонд финансовой поддержки субъектов  Федерации является лишь аналогом дополнительных субсидий федерации в Германии.

В области разграничения источников опыт РФ во многом схож с опытом ФРГ: в обеих странах установлено  единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, а также  единая налоговая система по всей федерации.

Подводя итог вышесказанному, можно  утверждать, что применить германскую модель в России в чистом виде в  системе перераспределения бюджетных  ресурсов из-за наличия диспропорций между субъектами Федерации, как  в доходах, так и в расходах на душу населения не представляется возможным. Ее необходимо адаптировать к специфике России.

2. Бюджетный федерализм  в России

бюджетный федерализм модель отношение

РФ по своей форме государственного устройства является федеративным государством.

Под «бюджетным федерализмом» в  РФ понимаются отношения между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ по поводу разграничения  бюджетных полномочий, расходов и  налоговых доходов, распределения  и перераспределения налоговых  доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами  субъектов РФ, исходя из необходимости  обеспечения единства общегосударственных  интересов населения, проживающего на территориях субъектов РФ и  входящих в них муниципальных  образований.

Согласно Конституции РФ должны быть разграничены предметы ведения  и полномочия между органами государственной  власти Российской Федерации и органами субъектов Федерации, в том числе  в области бюджета.

Разграничение предметов ведения  и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами - основной принцип  федерализма, предусмотренный в  ст. 11 Конституции РФ, федеративных и иных (двусторонних) договорах между Российской Федерацией и ее субъектами.

В главе 3 Конституции РФ перечислены  все субъекты Российской Федерации. Всего 89 субъектов - республики в составе  РФ; края, области, в том числе  одна автономная область, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург); автономные области и округа. Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом  субъекта РФ.

Согласно ст. 71 Конституция РФ в ведении Российской Федерации находятся:

- федеральная государственная  собственность и управление ею;

- установление основ федеральной  политики и федеральные программы  в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного  и национального развития Российской  Федерации;

- установление правовых основ  единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование,  денежная эмиссия, основы ценовой  политики, федеральные экономические  службы, включая федеральные банки;

- федеральный бюджет, федеральные  налоги и сборы;

- федеральные фонды регионального  развития;

- внешняя политика и международные  отношения РФ, международные договоры  РФ;

- внешнеэкономические отношения  РФ;

- оборона и безопасность.

В совместном ведении Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации  находятся (в соответствии со ст. Конституции  РФ):

- вопросы владения, пользования  и распоряжения землей, недрами,  водными и другими природными  ресурсами;

- разграничение государственной  собственности;

- координация вопросов здравоохранения,  защита семьи, материнства, отцовства  и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;

- установление общих принципов  налогообложения и сборов в  Российской Федерации;

- установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

- координация международных и  внешнеэкономических связей субъектов  Российской Федерации, выполнение  международных договоров Российской  Федерации.