Бюджетный федерализм и проблемы его развития. 2

Оглавление

Введение 3

1 Сущность бюджетного  федерализма 4

2. Проблемы развития  бюджетного федерализма 10

Заключение 19

Список литературы 21

Введение

Бюджетная система  Российской Федерации основывается на модели бюджетного устройства и  бюджетного процесса федеративного государства, получившей название бюджетного федерализма.

Проблеме бюджетного федерализма по праву принадлежит  важное место в реформировании бюджетной  системы России на современном этапе. От решения этой проблемы зависит  будущее России - сохранится ли она как единое государство, развивающееся на основах подлинного федерализма, или распадется на ряд слаборазвитых территориальных образований.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую  и бюджетно-финансовую политику государства. Это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Однако не следует забывать, что проблема бюджетного федерализма это не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, это, прежде всего проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

Целью работы является раскрытие основного экономического содержания бюджетного федерализма. Для  этого последовательно рассмотрены  сущность, принципы, модели, механизмы  функционирования и проблемы бюджетного федерализма.

1 Сущность бюджетного федерализма

Существует  множество определений термина  бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных  взаимоотношений органов власти и управления различных уровней  на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

Для обновления бюджетного устройства Российской Федерации  необходим пересмотр сложившихся  отношений между бюджетами различных  уровней. России - федеральному государству  с трехуровневой бюджетной системой - необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Для этой системы характерны:

- самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.),

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

- соответствие  финансовых ресурсов органов  власти и управления выполняемым  ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

- нормативно-расчетные  (формализованные) методы регулирования  межбюджетных отношений и предоставления  финансовой помощи;

- наличие специальных  процедур предотвращения и разрешения  конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Реализация  концепции бюджетного федерализма  основана на сочетании двух взаимодополняющих  тенденций - конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг и выравнивании условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов.

Таким образом, бюджетный федерализм - одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.

С полным правом можно сказать, что в Российской Федерации установлена конституционная  модель бюджетного федерализма, так  как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов.

С одной, стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, но в то же время субъекты Федерации могут вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако это не означает полного отделения бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма  уже существуют. Однако реальная его  сущность значительно сложнее и  представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных структур государства разных уровней, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе "экономика - государство - экономика", где государство само по себе является целой системой субъектов.

Бюджетный федерализм принято разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества, при этом, чем это "обслуживание" дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Следовательно, переход к рыночным отношениям требует  создания принципиально новой системы  управления экономическими процессами, и прежде всего процессами взаимодействия между тремя уровнями власти федеральным, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается  в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Главным в понимании  проблем бюджетного федерализма  является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую  и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных  отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

При таком понимании  бюджетного федерализма меняется толкование доходной базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта.

Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма  является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и  трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем бездумный перенос найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, должна найти свои собственные пути решения проблемы бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие по состоянию на 1 января 2010 г. 83 субъектов [Конституция Российской Федерации. Ст. 65 гл. 3 Федеративное устройство] Федерации определяет сложность  конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти - выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.

Сегодня, когда  Россия все еще находится на стадии "государственного становления", а на местах сохраняются не только определенные центробежные тенденции, но и привычка "выбивания" в  закулисных переговорах особых привилегий, построение эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти становится ключом к будущему единству и даже условием сохранения Федерации. Действующий ныне механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие единой для всех субъектов Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным.

Российский  бюджетный федерализм проходит сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой -- стремление сохранить Россию как единое государство, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными.

Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования различных инструментов. При этом разрабатывать оптимальную систему бюджетного выравнивания нужно с учетом характера избранной страной модели бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма  эффективна лишь при определенных условиях:

- при демократическом  и четком разграничении полномочий  между всеми уровнями власти, как по расходам, так и по  доходам;

- если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами;

- если реально обеспечивается  с помощью системы бюджетного  выравнивания сглаживание вертикальных  и горизонтальных дисбалансов  с целью достижения определенных  гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны.

Однако сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется  вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость  функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.

Таким образом, бюджетный федерализм - это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

2. Проблемы развития бюджетного федерализма

В области бюджетного федерализма в настоящее время  существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует  отнести и конституционно-правовые проблемы российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы.

Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные  договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов  и направлений государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.

Представляется, что для  правового обеспечения бюджетного федерализма в России необходимо: а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной  системы РФ; б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.

Самым важным недостатком  современной модели бюджетного федерализма  в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным  экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.

Продолжающаяся модернизация бухгалтерского учета и отчетности повышает открытость российской системы  бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это позволяет  правительствам более высокого уровня осуществлять надзор и контроль за местными финансами, однако не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти.

Бухгалтерские отделы большинства местных и  региональных органов власти загружены  ненужной бюрократической отчетностью  и имеют раздутый штат сотрудников  по сравнению с бухгалтериями  в более развитых европейских  странах. Наиболее действенным стимулом финансовой открытости в России продолжают оставаться федеральный надзор и контроль вместо усиления подотчетности или более автономного руководства на региональном и местном уровнях. Федеральные и региональные казначейства часто злоупотребляют властью и играют роль «финансовой полиции» для бюджетных организаций на региональном и местном уровнях. Вместо того, чтобы просто выполнять функции расчетно-кассового обслуживания и предоставлять услуги по управлению ликвидностью для бюджетных организаций, казначейства иногда принимают на себя такую важную функцию региональных и местных правительств, как контроль над эффективностью бюджетных расходов, потребности в закупках, и влияют на принятие других региональных и местных деловых решений. Предложенные поправки к Бюджетному кодексу требуют, чтобы все расчетные операции региональных бюджетов совершались через федеральное казначейство.

Популистские  финансовые кампании, организованные федеральным правительством, такие  как массовые выплаты задолженностей по зарплате бюджетникам, полностью  игнорируют рамки политического  федерализма. Это также ложится  огромным дополнительным бременем на плечи региональных и местных органов власти и ограничивает их финансовую гибкость. Не делегирование ответственности и управленческой подотчетности, а традиционная зависимость от указаний сверху продолжает преобладать на более низких (в особенности на муниципальном) уровнях власти. Спонтанный, быстрый рост демократии снизу тормозится забюрократизированными местными органами власти и иерархической политической культурой. Делегирование государственных полномочий местным органам власти обусловлено федеральными законами и не может оспариваться или отвергаться муниципалитетами. Формула, в соответствии с которой местные органы власти получают компенсацию за исполнение государственных полномочий, также не может быть оспорена.

Весьма актуальной остается и проблема формирования и управления бюджетами муниципальных образований. Без расширения прав местного самоуправления по вопросам как доходных, так и расходных полномочий бюджета принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции, останутся попросту декларированными. Местные бюджеты, при их продекларированной самостоятельности, фактически формируются субъектами Федерации. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Недостатком местных бюджетов является низкий уровень собственных доходов по сравнению с отчислениями от регулирующих налогов.

Принят ряд  федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблюдается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством.

Бюджетному  федерализму в России для дальнейшего  развития и эффективного действия не хватает Конституционного закрепления. Существующие пробелы в Конституции, касающиеся общих вопросов бюджета, бюджетного процесса, бюджетного выравнивания и других, порождают проблемы в текущем законодательстве (коллизию норм, например). Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Взаимодействие  между федеральным и региональными бюджетами проявляется в полной мере через механизм предоставления межбюджетных трансфертов. В интересах федерального центра разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Оздоровлению региональных бюджетов будет способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральной бюджетной классификации, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.

Выход из этой ситуации видится в реальной децентрализации  бюджетной системы, четком разграничении  налогово-бюджетных полномочий и  ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти.

В существующей на данный момент в России системе  бюджетного федерализма нарушаются большинство необходимых условий  ее эффективного функционирования:

1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется  недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти и неясностями относительно процедуры формирования местных органов власти.

Значительная  часть государственной деятельности, включая всю социальную и экономическую  политику, находится в сфере совместного ведения различных уровней власти без четкого разграничения обязанностей и полномочий каждого из уровней, а некоторые области деятельности, находящиеся в сфере ведения субнациональных властей, воспринимаются населением и представителями этих властей как находящиеся в ведении федеральных органов власти. В результате нарушается принцип четкого разделения полномочий и ответственности между различными уровнями власти.

Существующее  законодательство практически не ограничивает размеры населенного пункта, на территории которого образуется муниципалитет. В результате в некоторых регионах произошло формирование местного самоуправления по поселенческому типу, когда муниципалитеты формируются не только в границах районов и крупных городов, но и в границах сельских советов, состоящих из нескольких сельских поселений. Это приводит к возникновению огромного количества муниципальных образований (в Оренбургской области их число доходит до 578), а также к их значительной неоднородности по размеру и населению. В результате большинство местных органов власти оказываются практически не в состоянии осуществлять самостоятельную политику, и региональным органам власти приходится формировать промежуточные уровни власти и брать на себя часть полномочий местных властей.

2. Отсутствие  субнациональной автономии. Региональные  и местные власти по закону  имеют достаточно ограниченные  возможности по проведению самостоятельной  экономической политики. Практически  полное отсутствие самостоятельности  при определении уровня налогообложения и налоговой базы на подведомственной им территории лишает субнациональные власти возможности использовать фискальные методы воздействия на экономику. В их руках остаются лишь возможности по формированию законодательной среды, выделению субсидий, развитию местной инфраструктуры. В результате, как регионы, так и местные власти используют многочисленные неформальные методы проведения фискальной политики.

К числу неформальных методов проведения фискальной политики относятся использование денежных суррогатов, внебюджетных фондов, преднамеренных процедур банкротства, заключение сделок с предприятиями, влияние на фискальные органы, осуществляющие сбор налогов.

- Денежные суррогаты  (векселя, зачеты, неплатежи, гарантии) позволяют решать проблему нехватки  денежных средств, устанавливать прямой контроль над распределением ресурсов через выстраивание бартерных цепочек, понижать прозрачность финансовой деятельности, заключать индивидуальные налоговые договоренности с предприятиями.

- Средства во  внебюджетные фонды поступают в виде «добровольных» пожертвований со стороны предприятий. Особенно сильно страдают от подобных поборов представители малого бизнеса. Такие методы воздействия на предприятия, как контроль над лицензированием и сертифицированием, проведением всевозможных административных инспекций, предоставлением коммунальных услуг, контроль над правоохранительными органами, могут использоваться региональными и местными властями для извлечения ренты, в частности, для принуждения к уплате взносов во внебюджетные фонды.

- установление контроля над судами позволяет региональным властям осуществлять процедуры преднамеренного банкротства, которые становятся мощным оружием в их руках. Так, например, вступая в сговор с менеджерами предприятий, они могут инициировать процедуру банкротства с целью защиты предприятия от представителей федеральных властей и внешних инвесторов.

- возможности по заключению индивидуальных налоговых договоренностей позволяют вступать в сделки с предприятиями, в соответствии с которыми органы власти предоставляют предприятиям явные и скрытые налоговые льготы взамен на предоставление таких услуг как строительство жилья, дорог, спортивных сооружений, благоустройство территории и т.д. Кроме того, большинство крупных промышленных предприятий продолжает финансировать такие унаследованные от советских времен объекты социальной инфраструктуры как больницы, детские сады, жилье.

- влияние региональных властей на фискальные органы приводит к тому, что они уделяют значительно больше внимания сбору тех налогов, которые поступают целиком в региональные бюджеты, в ущерб другим видам налогов.

3. Отсутствие  единого рынка. На данный момент  единого экономического пространства  не существует как из-за наличия  административных барьеров на  пути перемещения товаров, так и из-за крайне низкой мобильности труда и капитала. Особенно остро стоит вопрос о наличии барьеров для перетока факторов производства, так как это препятствует перемещению ресурсов из регионов и секторов производств, где они используются менее эффективно, в те регионы и сектора производства, где они будут использоваться более эффективно, что, в свою очередь, тормозит развитие экономики в целом и способствует сохранению межрегионального неравенства. Многие регионы (например, Татарстан и Краснодарский край) стараются сделать свою экономику как можно менее зависимой от соседей, не используя свои сравнительные преимущества.

Несмотря на то, что законодательство запрещает  регионам принимать какие-либо решения, ведущие к нарушению единого  экономического пространства страны, руководство регионов постоянно нарушает эти требования. Наиболее распространенными нарушениями являются запрет на вывоз определенных продуктов из региона и введение региональных сертификационных марок, цена которых отличается в зависимости от того, произведен ли товар внутри или вне региона.

Более 40 регионов, в первую очередь зернопроизводящих, вводили те или иные ограничения  на вывоз продовольствия. Помимо прямого  запрета, региональные власти могут  настолько затруднить оформление сопроводительных документов, необходимых для вывоза сельскохозяйственных продуктов, что их экспорт из региона становится невыгодным.

Помимо контроля над вывозом, многие регионы вводят ограничения на ввоз продукции из других регионов. Многие регионы самостоятельно осуществляют маркирование продукции специальными голограммами, защищенными от подделок. При этом их стоимость, как правило, устанавливается неодинаковой в отношении товаров, произведенных в самом регионе, и товаров, поступающих из других регионов. Чаще всего подобная дискриминация касается алкогольной продукции. Так, в Саратовской области был введен специальный местный акцизный сбор на привозную водку.

4. «Мягкие бюджетные  ограничения». Мягкие бюджетные  ограничения субнациональных властей  являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение. В таких условиях размеры этих средств во многом определяются переговорной силой нижестоящего уровня власти, которая увеличивается с ростом разрыва между расходными обязательствами и доходными возможностями. Основной причиной возникновения мягких бюджетных ограничений у регионов является неспособность федеральных властей брать на себя обязательства не предоставлять дополнительных трансфертов, которые серьезно воспринимались бы руководителями регионов. Региональные власти требуют выделения дополнительных трансфертов на финансирование расходов, на которые у них не хватает средств, несмотря на то, что эта нехватка может являться следствием их неэффективных действий. Местные органы власти используют те же приемы для получения дополнительных средств из регионального бюджета.

Одним из наиболее показательных примеров мягких бюджетных  ограничений стала ситуация с  задолженностью по заработной плате  бюджетников в середине девяностых. Региональные власти сознательно накапливали такую задолженность, шантажируя центральное правительство массовым недовольством работников бюджетной сферы.