Бюджетный федерализм и проблемы его развития

Содержание

Введение

     Бюджетная система России сложный механизм, требующий отлаженной организации. Если до 1991 года на основе принципа единства бюджетов все бюджеты, входящие в бюджетную систему, включались в состав государственного бюджета СССР, то после принятия в 1991 г. Закона "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" бюджеты всех уровней приобрели относительную независимость, самостоятельность и перестали учитываться в составе вышестоящих бюджетов. Произошло сокращение функций федерального звена и расширение функций нижестоящих звеньев (региональных и местных бюджетов). 

     Взаимодействия между центром и регионами – бюджетный федерализм – становится все более актуальным вопросом. В последние годы существенно возросла ответственность субъектов РФ и органов местного самоуправления за обеспечение социальных гарантий на их территориях.

     Бюджетный федерализм является одной из наиболее сложенных проблем в бюджетном устройстве страны. Сегодня система межбюджетных отношений не устраивает ни центр, ни регионы и нуждается не в косметической, а в системной модернизации, что является одним из условий оздоровления всей системы общегосударственных финансов страны. 

     Для этого необходимо, во-первых, понять сущность бюджетного федерализма и, во-вторых, выявить основные недостатки системы межбюджетных отношений и указать направления ее совершенствования. 

1. Сущность бюджетного федерализма

     Для  обновления бюджетного устройства  Российской Федерации необходим  пересмотр сложившихся отношений  между бюджетами различных уровней. России — федеральному государству  с трехуровневой бюджетной системой  — необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюджетного  федерализма, под которым понимается  система налогово-бюджетных взаимоотношений  органов власти и управления  различных уровней на всех  стадиях бюджетного процесса. Для  этой системы характерны:

• самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);
• законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;
• соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);
• нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования

межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

• наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

     Реализация концепции бюджетного федерализма основана на сочетании двух взаимодополняющих тенденций — конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг и выравнивании условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов.

     С полным правом можно сказать, что в Российской Федерации установлена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней.

    Бюджетный федерализм  принято разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя  сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения  бюджетных средств между уровнями  государственной власти. Внешняя  сфера отражает конечную предназначенность  бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества, при этом, чем это "обслуживание" дешевле, тем эффективнее система бюджетного  федерализма.

    Сущность бюджетного  федерализма как концепции бюджетно-налогового  устройства государства заключается  в нормативно-законодательном установлении  бюджетных прав и обязанностей  двух равноправных сторон —  федеральных и региональных органов  власти и управления, правил их  взаимодействия на всех стадиях  бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение  бюджетов), методов частичного перераспределения  бюджетных ресурсов между уровнями  бюджетной системы и регионами.

    Главным в  понимании проблем бюджетного  федерализма является то, что  они не ограничиваются сферой  межбюджетных отношений, а естественным  образом пронизывают всю бюджетную  систему страны. По существу, бюджетный  федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства  в федеративном государстве, которая  предполагает реальное участие  всех звеньев бюджетной системы  в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном  и на учет общегосударственных  интересов, и на реализацию интересов  субъектов Федерации.

    Бюджетный федерализм  реализуется через единую социально-экономическую  и бюджетно-финансовую политику  государства. Такая организация  бюджетных отношений позволяет  в условиях самостоятельности, автономии  каждого бюджета органично сочетать  фискальные интересы Федерации  с интересами ее субъектов  и органов самоуправления. Проблема  бюджетного федерализма не столько  проблема взаимоотношения бюджетов  различных уровней бюджетной  системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов. 
    При таком понимании бюджетного федерализма меняется толкование доходной базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта. 
    Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем бездумный перенос найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия, используя богатый опыт мировой экономической теории и Практики, должна найти свои собственные пути решения проблемы бюджетного федерализма. 
    Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 89 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти — выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.

    Российский бюджетный  федерализм проходит сложный, болезненный  этап становления, для которого  характерны, с одной стороны, неизбежная  борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой — стремление  сохранить Россию как единое  государство, не допустить превалирования  местных интересов над общенациональными. Данный этап осложняется ускорившимися  темпами разбалансирования бюджетной  системы как по вертикали (т. е. на разных бюджетных уровнях), так и по горизонтали (т. е. на одном уровне).

    Модель бюджетного  федерализма эффективна лишь  при определенных условиях:

• при демократическом и четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти как по расходам, так и по доходам;
• если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами;
• если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны.

    Очевидно, что  сегодня ни одно из указанных  условий или не выполняется  вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость  функционирования многих бюджетов  на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне  органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов  бюджетных взаимоотношений, кроме  законодательно закрепленной за  каждым, уровнем власти номенклатуры  налогов и доли федеральных  налогов, поступающих в распоряжение  субъектов Федерации. Не разграничены  полномочия между различными  уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования  финансовых ресурсов для реализации  своих полномочий каждым из  уровней власти. Не разработаны  минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами  государственной власти. Устранение  вертикальных и горизонтальных  дисбалансов осуществляется в  значительной мере на субъективной  основе.   

 Бюджетная система  любого государства существует  в условиях несбалансированности  бюджетов. Для нормального функционирования  бюджетной системы в федеративном  государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм  его реализации должен быть  четко отработан и отлажен.

2. Проблемы развития бюджетного федерализма

     Среди важнейших проблем правового регулирования системы бюджетного федерализма – отражение в федеральном бюджете всех государственных доходов и расходов на основе принципов единства и полноты.

Названные принципы предполагают слияние в едином фонде налоговых и неналоговых доходов, их последующее плановое использование для покрытия расходов государства.

Необходимо, на наш взгляд, законодательно зафиксировать исчерпывающий перечень видов государственных расходов и установить, что все они подлежат обязательному и полному отражению в федеральном бюджете. При этом следует закрепить первичность определения размеров и направлений расходов по отношению к доходам.

Особое внимание должно быть обращено на необходимость отражения в федеральном бюджете в качестве его расходов налоговых льгот, начисленных, но неуплаченных налогов, бюджетных кредитов и ссуд. В федеральном законе о бюджете в полной мере должно отражаться движение всех финансовых потоков.

Современный этап экономического развития России характеризуется яркими проявлениями нарастающего кризиса федеративных отношений. Эта проблема становится настолько острой, что на повестку дня выносится вопрос о сохранении территориальной целостности страны, формировании единого экономического пространства. Причем определяющими факторами дезинтеграционных процессов выступают не политические, социальные, а именно экономические причины.

Отличительная особенность российского бюджетного федерализма заключается в том, что его развитие во многом определяется реформами экономики. Нельзя не согласиться с тем, что проводимые экономические преобразования должны основываться на качественно новой бюджетно-налоговой политике.

Одно из главных противоречий переходной экономики – масштабность требований, по-прежнему предъявляемых к государству, и ограниченность финансовых возможностей. Последнее является следствием не столько определенного сокращения степени перераспределения ресурсов, неизбежного в рыночной экономике, сколько экономического кризиса, сужения налоговой базы.

Перед любым правительством всякий раз встает проблема выбора: чему отдать предпочтение – экономическому росту и эффективности производства или равенству и справедливости; инвестициям (накоплению) или потреблению; прямому участию в производственном процессе или косвенному воздействию на рыночные стимулы.

Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов позволяет решать острейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие приводит в движение более жесткие механизмы решения проблем.

Достижение экономической эффективности осложнено нерациональным использованием бюджетных ресурсов органами государственной власти. В такой ситуации особую актуальность приобретает вопрос о совершенствовании законодательства вообще и, в первую очередь, в такой области, как бюджет и экономика.

Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким. Это обусловлено, в частности, спадом производства и сокращением базы налогообложения, а следовательно, уменьшением объемов бюджетов. Даже минимально необходимые расходы становятся непосильными для экономики страны. Тем не менее, политические и социальные соображения не позволяют прекратить финансирование государственных расходов, не покрываемых доходами.

Экономический кризис деформирует систему налогов и бюджетную систему. Вне связи с реальной ситуацией, сложившейся в экономике, все рассуждения и предложения о «формуле» бюджетного федерализма, оптимальной налоговой системе и повышении ее стимулирующей роли неизбежно будут носить абстрактный и беспочвенный характер.

Рассмотрение и принятие ежегодных законов о федеральном бюджете сопровождаются острейшими экономическими дискуссиями. Их неизменной темой остается проблема нехватки денежных средств. При этом из поля зрения выпадает ряд принципиальных вопросов. Прежде всего, следует обратить внимание на то, что ни в Конституции РФ, ни в федеральных законодательных актах не закреплены состав, структура и объем допустимых государственных расходов. В российском законодательстве речь идет несколько об ином – о государственном бюджете и его расходах.

Бюджетный кодекс РФ специально определяет расходы, финансирующиеся исключительно из федерального бюджета. Однако из этого вовсе не следует, что бюджетными расходами исчерпываются все расходы государства. Именно с этим связана проблема, обусловленная возможностью не полностью включать в федеральный бюджет государственные расходы и тем самым выводить из-под контроля их определенную часть. В результате исполнительная власть имеет законные основания самостоятельно распоряжаться определенной долей государственных средств.

Существует проблема и экономически некорректного отражения доходов и расходов в федеральном бюджете. Речь, в частности, идет об отсутствии или неправильном учете в качестве бюджетных расходов всех налоговых льгот, задолженности по налогам, льготных кредитов, беспроцентных бюджетных ссуд. Получила распространение практика создания в рамках федерального бюджета специализированных фондов, которые нарушают его полноту и единство.

Нельзя не выделить также проблему неденежного исполнения бюджетов. Доля «живых» денег формируется в бюджетах под воздействием двух факторов:

1) у налогоплательщиков нет финансовых  ресурсов в денежной форме;

2) существует возможность часть  своих налоговых обязательств  выполнить «в натуре», путем товарного  покрытия. 

Обязательства конкретного налогоплательщика погашаются перед бюджетом в размере, равном встречным обязательствам бюджета соответствующего уровня перед налогоплательщиком (в случае недофинансирования государственного заказа, выполняемого налогоплательщиком). Для оздоровления межбюджетных отношений и усиления прозрачности финансовых потоков необходимо отказаться от указанной практики взаимозачетов, которая позволяет искусственно снижать уровень дефицита бюджета в отчетных целях.

Невозможность собрать заложенные в бюджете доходы подталкивает финансовые органы к исполнению доходной части бюджета в номинальном выражении, через проведение зачетов по завышенной цене. Финансирование такими «доходами» расходной части бюджета фактически секвестирует его расходы в реальном выражении, что негативно сказывается, в первую очередь, на финансировании социальной сферы. В результате ужесточения политики федерального центра в отношении денежных суррогатов большая часть «живых» денег перечисляется в федеральный бюджет, а дефицит региональных и местных бюджетов увеличивается.

Федеральная экономическая политика должна строиться с обязательным учетом экономических интересов регионов и развития частного предпринимательства. Основой для такого взаимодействия могут стать индикативные планы. При их разработке необходимо полнее учитывать изменение налоговых, таможенных режимов, кредитно-денежной политики. 

Опыт государственного регулирования экономики как развитых, так и развивающихся стран показывает, что в период кризисных преобразований активное государственное регулирование экономических процессов и, в первую очередь, инвестиционной деятельности является определяющим фактором перехода на путь устойчивого экономического развития. Другое дело, что подход к управлению экономикой не может быть универсальным, не учитывающим внутренние особенности развития страны. Современная инвестиционная политика России должна базироваться на использовании принципов государственного регулирования этого процесса и строиться на законодательно определенном четком разграничении функций управления инвестиционной деятельностью между федеральными и территориальными органами власти. При этом распределение функций управления инвестиционной деятельностью следует подкреплять соответствующим распределением и государственных инвестиционных ресурсов.

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное – как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики, как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, – задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее, именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, – ключ к успеху проводимых преобразований, именно это – важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Будучи федеральным государством, с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах:  

– Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.); 

– Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления; 

– Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов); 

– Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи; 

– Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на «рынке» социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов – с другой.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее, основы к их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.

Следовательно, для повышения эффективности бюджетной политики необходимо решение ряда проблем:

– законодательно зафиксировать исчерпывающий перечень видов государственных расходов и установить, что все они подлежат обязательному и полному отражению в федеральном бюджете;

– особое внимание должно быть обращено на необходимость отражения в федеральном бюджете в качестве его расходов налоговых льгот, начисленных, но неуплаченных налогов, бюджетных кредитов и ссуд;

– в федеральном законе о бюджете в полной мере должно отражаться движение всех финансовых потоков;

– корректного должны отражаться доходы и расходы в федеральном бюджете.

Заключение

     Бюджетный  федерализм есть одно из сложнейших  направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только  первые шаги к становлению  подлинно федеративных отношений  между бюджетами различных уровней. Тем не менее, основы к их  формированию уже заложены и  в развитии бюджетного федерализма  достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще  и немало проблем. 
     С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней.  
     Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения.  
     Таким образом, развитие федерализма в России предполагает учет региональных особенностей в хозяйственной жизни при проведении экономических реформ и особенно соблюдения федеральных законов Российской Федерации, повышение исполнительной дисциплины, обеспечение единого правового пространства Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2002.
2. Пешина Э.В., Бюджетный федерализм и экономические реформы в России // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – № 24, 2006.
3. Рой О.М. система государственного и муниципального управления: Учебное пособие. 3-е изд. – СПб.: Питер, 2007.
4. Нешитой А.С. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. – 7-е изд., испр. и доп. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2007.
5. Парыгина В.А., ТедеевА.А.. Мельников С.И. Бюджетная система РФ/, Серия «Учебники, учебные пособия». – Ростов н/Д: «Феникс», 2003.