Бюджетный процесс. 2

1.Бюджетный процесс

Бюджетный процесс - это регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению  и исполнению бюджетов.

В РФ принят Бюджетный кодекс от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ.

Участниками бюджетного процесса являются:

· Президент РФ;

· Органы законодательной (представительной) власти;

· Органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

·Органы денежно-кредитного регулирования;

·Органы государственного и муниципального финансового контроля;

·Государственные внебюджетные фонды;

·Главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

·Получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

Составление бюджета основывается на:

-Бюджетном послании Президента;

-Прогнозе социально-экономического развития территории (края, области) на -очередной финансовый год;

-Основных направлениях бюджетной и налоговой политики территории на -очередной финансовый год;

-Прогнозе сводного финансового баланса по территории на очередной -финансовый год;

-Плане развития государственного или муниципального сектора экономики территории на очередной финансовый год.

Решение о начале работы над составлением проекта бюджета  принимает Президент РФ за 18 месяцев  до начала соответствующего финансового  года. Правительство готовит проект бюджетного послания и представляет его Президенту. Президент представляет бюджетное послание в Федеральное  Собрание и направляет его для  опубликования в печати.

Бюджетное послание Президента направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании Президента определяются:

1. Основные показатели социально-экономического развития РФ на соответствующий период;

2. Сводный финансовый баланс по территории РФ;

3. Основные направления бюджетной политики РФ;

4. Сведения о государственных доходах на территории РФ;

5. Проект бюджета РФ;

6. Проект консолидированного бюджета РФ;

7. Оценку исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов.

Минфин организует работу по составлению проекта федерального бюджета, прогноза консолидированного бюджета государства; представляет проект бюджета в Правительство  страны. После одобрения Правительством проекта федерального бюджета он рассматривается и принимается  Государственной Думой и Советом  Федерации.

Свод бюджетов в целом  по РФ или соответствующей территории называется консолидированным бюджетом.

Такой объединенный бюджет законодательными органами не утверждается и используется для анализа и  статистических целей. Консолидированный  бюджет никем не утверждается.

В течение суток со дня  внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной  финансовый год в Думу Совет Думы направляет его в Комитет по бюджету для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов определенным требованиям. Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в 4-х чтениях. 

При рассмотрении проекта  бюджета парламент принимает  решение по следующим основным характеристикам:

• Верхний предел объема ассигнований бюджета текущих расходов и бюджета развития (расходная часть);
• Пределы несбалансированности бюджета (излишек или дефицит в форме абсолютной величины или процентной доли от прогнозируемых доходов).

После утверждения основных характеристик проекта бюджета  утверждаются бюджетные ассигнования по статьям в соответствии с функциональной бюджетной классификацией. В рамках утверждаемых бюджетных статей данной классификации любой вид ассигнований на сумму, равную или превышающую 1 млрд. рублей, должен быть указан отдельной  строкой.

С 15 октября по 30 ноября Федеральное  Собрание постатейно утверждает бюджет в форме закона.

Обеспечивая исполнение федерального бюджета, Минфин контролирует поступление  и целевое использование средств. По истечении года, на который был  составлен бюджет, оно составляет отчет об исполнении федерального и  консолидированного бюджетов и представляет их в Правительство РФ. Правительство  ежегодно в мае следующего за отчетным года представляет парламенту отчетный доклад и отчет об исполнении республиканского бюджета за прошедший финансовый год.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование - частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной  классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства.

Бюджетная классификация  – группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников покрытия дефицита этих бюджетов с  присвоением им классификации кодировочных групп.

Эта классификация является единой для бюджетов всех уровней  и утверждена ФЗ. Она используется для:

-   утверждения, составления и использования бюджетов;

-   контроля за расходованием бюджетных средств;

-   обеспечения сопоставимости показателей всех уровней;

-   составления консолидированных бюджетов на различных территориях.

Бюджетная классификация  представляет собой обеспечение  адресного выделения финансовых ресурсов, с ее помощью решается проблема, кому, сколько и на какие  цели выделяются финансовые ресурсы  из федерального бюджета. Она должна обеспечивать возможность экономического анализа государственных расходов.

Бюджетная классификация  включает:

-   классификацию доходов бюджетов РФ;

-   функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

-   экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

-   классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

-   классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

-   классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

-   классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;

-   ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении  доходов и расходов бюджета и  поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий  распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств.

Бюджетные ассигнования - бюджетные  средства, предусмотренные бюджетной  росписью получателю или распорядителю  бюджетных средств.

2. Сущность и принципы межбюджетных отношений

Распределительная (распределение  ВНП) и контрольная функция обуславливает  сущность бюджета как экономической  категории. В качестве таковой бюджет представляет собой систему экономических  отношений, на основе которых планируются  доходы и расходы государства.

Государственный бюджет страны - основной финансовый план образования и использования  общегосударственного фонда денежных ресурсов. Бюджетная система государства, представляющая собой совокупность всех видов бюджетов, призвана играть важнейшую роль в реализации финансовой политики государства, цели которой  зависят от его экономической  политики. [14, с.74]

Взаимосвязь между отдельными звеньями бюджетной системы, организацию  и принципы ее построения принято  называть бюджетным устройством.

Бюджетное устройство любой страны определяется формой государственно-правового  устройства государства. Государственное  устройство является элементом формы  государства.

По своему устройству Российская Федерация - суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения. Поэтому в стране должен выполняться  принцип бюджетного федерализма. В  мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное  установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных  и региональных уровней власти и  управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения  бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы

Построение бюджетной системы  Российской Федерации основано на Конституции  РФ и конституциях республик в  составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст.71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст.10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федерального бюджета и бюджетов  государственных внебюджетных фондов;

2) бюджетов субъектов Российской  Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных  внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты  городских округов, бюджеты внутригородских  муниципальных образований городов  федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

бюджеты городских и сельских поселений. [1, ст.10]

Свод бюджетов всех уровней бюджетной  системы на соответствующий год  представляет собой консолидированный  бюджет РФ.

Рис.1.1 Свод бюджетов всех уровней  бюджетной системы РФ

нормативное обеспечение взаимоотношение  бюджет

Характер взаимодействия бюджетов различных уровней между собой, его нормативно-правовое закрепление, уровень централизации и децентрализации  бюджетной системы и определяет межбюджетные отношения в государстве.

Межбюджетные отношения -- это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Конечная цель межбюджетных отношений  и бюджетного федерализма состоит  в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и  достойного уровня жизни.

Для централизованной бюджетной системы  характерна высокая степень концентрации налоговых и иных поступлений  в федеральном бюджете, средства которого в ходе так называемого  межбюджетного выравнивания перераспределяются между нижестоящими бюджетами путем  предоставления им разнообразных субсидий. Такая система позволяет мобилизовывать и целенаправленно использовать значительные бюджетные средства прежде всего в общегосударственных интересах. Но при этом остается слишком мало возможностей для учета фактических потребностей отдельных территорий (субъектов федерации и муниципальных образований) и обеспечения их заинтересованности в расширении собственных доходов потенциалов.

Децентрализация бюджетной системы, уменьшающая концентрацию бюджетных  доходов в «центре», соответственно сокращает объем перераспределяемых средств, но почти никогда не избавляет  полностью от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания. Это обусловлено минимум двумя  главными мотивами. Во-первых, пока нигде  не удавалось на практике обеспечить полного соответствия величины налоговых  и иных бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих  органов власти; недостаток средств, обычно вынужденно компенсируют бюджетными субсидиями. Во-вторых, существует задача воздействия центральной власти на формирование бюджетной и иной политики территориальных органов  исходя из общегосударственных приоритетов.

Несбалансированность бюджетов «по  вертикали» определяется тем, что объем  функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает  их возможности по финансированию необходимых  расходов за счет закрепленных доходных источников.

Несбалансированность бюджетов «по  горизонтали» связана с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов (различия доходных возможностей крупных и  малых городов, урбанизированных и  сельских районов). Указанные различия возникают в силу не зависящих  от самих территорий причин: отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной демографической структуры населения.

Основной инструментарий межбюджетного  выравнивания - межбюджетные трансферты. Трансферты выделяются территориальным  бюджетам из созданных в федеральном, региональных и районных бюджетах специальных фондов (фонды финансовой поддержки территорий, фонды территориального развития и др.). Более подробная информация о них будет изложена в параграфе 1.3.

Современную систему бюджетных  взаимоотношений в Федерации  предопределила принятая в 1993 г. Конституция  РФ. Все крупные национально - и  административно-территориальные образования  получили статус субъектов Российской Федерации. Введение в юридический  оборот термина "субъект Федерации" имело отнюдь не формальное значение, а означало приобретение всеми территориями, входящими в состав Российской Федерации, статуса государственно-правовых образований, т. е. перевод отношений с ними в договорную плоскость и признание  их суверенитета в областях, не переданных в ведение Федерации. В результате разграничения в Конституции  полномочий Российской Федерации и ее субъектов были определены и зафиксированы три уровня компетенции: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения. Местное самоуправление отделено от государства, и определена сфера его компетенции.

Конституция закрепила состав субъектов  Российской Федерации. В нее вошли 89 субъектов: 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 автономная область, 49 областей и 2 города федерального значения -- Москва и Санкт-Петербург. Все субъекты Федерации признаны равноправными между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Межбюджетные отношения основываются на принципах:

- распределения и закрепления  расходов бюджетов по определенным  уровням бюджетной системы Российской  Федерации;

- разграничения (закрепления) на  постоянной основе и распределения  по временным нормативам регулирующих  доходов по уровням бюджетной  системы Российской Федерации;

- равенства бюджетных прав субъектов  Российской Федерации, равенства  бюджетных прав муниципальных  образований;

- выравнивания уровней минимальной  бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации, муниципальных  образований;

- равенства всех бюджетов Российской  Федерации во взаимоотношениях  с федеральным бюджетом, равенства  местных бюджетов .во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации. [15, с.95]

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных доходов  и расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты  субъектов Российской Федерации и из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты.

Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы  РФ предполагает два момента. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы - федеральный, региональный или местный  бюджет - имеет равные права на закрепление  за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной  власти РФ, органы государственной  власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления  расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной  системы заложен принцип равенства  бюджетов субъектов Российской Федерации  во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом и местных бюджетов с  региональными бюджетами, который  предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных  и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным  бюджетам (межбюджетные трансферты), а  также единый порядок уплаты федеральных  и региональных налогов.

Принцип разграничения доходов  и расходов между уровнями бюджетной  системы РФ разбивается на два  взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы - федеральный, региональный или местный  бюджет - имеет равные права на закрепление  за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной  власти РФ, органы государственной  власти субъектов РФ и ораны местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

Вывод. Межбюджетные отношения -- это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов. Основной инструментарий межбюджетного выравнивания - межбюджетные трансферты.

Конечная цель межбюджетных отношений  и бюджетного федерализма состоит  в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и  достойного уровня жизни.

Бюджетная система РФ имеет три  уровня:1) федеральный бюджет; 2)региональные бюджеты; 3) местные бюджеты.

3. Структура государственных финансов. 
 
Государственные финансы функционируют на федеральном, региональном и местном уровнях и включают государственный бюджет(в федеративных государствах - федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации), государственные внебюджетные фонды (в западной терминологии - специальные правительственные фонды), государственный кредит, финансы государственных и муниципальных (унитарных) предприятий, бюджеты региональных и местных органов власти. Благодаря разному функциональному назначению названных звеньев финансового регулирования государство может оказывать разностороннее влияние на экономические и социальные процессы, происходящие в обществе, добиваться приемлемого решения отраслевых и территориальных проблем.  
 
 
 
Рис 2. Структура государственных финансов. 
 
Наиболее важную роль играет государственный бюджет. Государственный бюджет, или бюджет центрального (федерального) правительства, представляет собой самый крупный денежный фонд, используемый для финансирования деятельности центрального правительства. С его помощью в распоряжение государства мобилизуются финансовые ресурсы. За их счет финансируются государственные целевые программы, проводятся мероприятия по стабилизации экономики, финансированию социальной сферы, выполнению международной и внутригосударственных обязательств, обеспечению обороноспособности страны и содержанию вооруженных сил, государственному управлению. 
 
Помимо бюджетных средств в государственные финансы включены также финансы предприятий, находящихся в госсобственности. Они формируются либо за счет бюджета центрального правительства, например бюджет военных предприятий, либо за счет самих предприятий, если они являются рентабельными - например почта, телеграф, телефон и ряд других, и могут формировать поступления в госбюджет. Финансы государственных унитарных предприятий отличаются особенностями, вытекающими из экономических условий хозяйствования в конкретной стране. Так, в России финансы государственных унитарных предприятий состоят из финансов предприятий (организаций, учреждений), основанных на праве хозяйств, ведения или оперативного управления, и финансов казенных предприятий, основанных только на праве оперативного управления.  
 
Внебюджетные денежные ресурсы используются строго по назначению - для финансирования целевых программ как центральным правительством, так и региональными и местными органами власти. Государственные внебюджетные фонды управляются органами государственной власти, но организационно отделены от бюджетов и функционируют самостоятельно. К ним относятся: государственные внебюджетные фонды социального назначения, формируемые для реализации конституционных прав граждан (на бесплатную медицинскую помощь и охрану здоровья, на социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случаях безработицы, потери кормильца, рождения и воспитания детей и т.п.); другие целевые федеральные и региональные фонды (инновационные, экологические, региональные, развития и т.д.), находящиеся в ведении министерств и ведомств, а также субъектов РФ.  
 
Бюджеты региональных и местных органов власти, наряду с внебюджетными фондами, входят в финансы местных администраций. Как правило, возможности последних ограничены и для финансирования своей деятельности они получают дотации в виде субсидий от центрального правительства.

Главным источником государственных  доходов служит национальный доход. Но в периоды наступления чрезвычайных обстоятельств и событий (война, крупное стихийное бедствие и  т.п.) в качестве источника формирования государственных доходов выступает  ранее накопленное национальное богатство, некоторые элементы которого (золотой запас, валютные резервы, страховые  резервы и т.п.) вовлекаются в  хозяйственный оборот. Центральное  место в государственных доходах  занимают налоги; наряду с ними постепенно увеличиваются поступления от эксплуатации государственной собственности (дивиденды), от продажи (сдачи в аренду) государственные  имущества; в связи с ростом бюджета  дефицита расширяются масштабы государственных  заимствований.

 
     Важное понятие - государственный кредит, который позволяет мобилизовывать (заимствовать) временно свободные денежные средства юридических и физических лиц, которые на платной и возвратной основе поступают в распоряжение федеральных и региональных органов государственной власти для финансирования расходов, не обеспеченный бюджетными доходами. Государственные заимствования осуществляются путем продажи на внешних и внутренних финансовых рынках облигаций, казначейских обязательств и других видов государственных ценных бумаг. Государственный кредит позволяет цивилизованным способом покрывать бюджетный дефицит, способствуя оттоку денег из обращения, он смягчает остроту проблем в сфере денежного обращения.  

Государственные расходы  выражены финансовыми отношениями, возникающими в связи с использованием финансовых ресурсов на покрытие государственных  потребностей. Содержание и характер государственных расходов непосредственно  связаны с функциями государства: экономической, социальной, управленческой, военной (оборонной). Расходы призваны удовлетворять наиболее важные потребности  общества при развитии экономики  и социальной сферы, осуществлении  государственного управления, охраны государственных границ, поддержании  внутреннего порядка в стране и т.п. Здесь гocударство выполняет свои функции как непосредственно через систему органов управления, так и через принадлежащие ему предприятия, организации, учреждения. Государственные расходы состоят из прямых расходов государства (через систему бюджетных и внебюджетных фондов) и расходов государственных унитарных предприятий, осуществляемых в целях регулирования экономики путем инвестирования реального бизнеса, формирования государственных внебюджетных фондов социального назначения, удовлетворения других потребностей государства. Поскольку в различных системах хозяйствования (рыночной и административно-командной) и даже на разных этапах развития экономики роль государства, его функции и сфера деятельности меняются, соответственно преобразовываются структура и объем производимых государством расходов.

 
Структура и содержание государственных  финансов зависит от системы государственного устройства. Основные составляющие государственных финансов России приведены в таблице на рис. 3. 

 
Рис. 3. Основные составляющие государственных финансов России