Государственная политика Франции

Содержание

Введение………………………………………………………………... 3

1.Законодательная  основа госслужбы во Франции……………... 4

2.Понятие  и категории госслужащих…………………………...… 6

3.Процесс  службы: конкурсный отбор, поступление  на службу, прохождение карьеры, прекращение службы………………….… 9

4.Руководство государственной службой…………………..….… 16

Заключение……………………………………………………………. 18

Список  использованных источников и литературы………....... 20 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                                       Введение

     Государственная (публичная) служба во Франции включает государственную, местную и медицинскую  службы. На государственной службе занято около 2 млн. человек, местной - 1,4 млн. и медицинской - 0,8 млн.

     Местная публичная служба начала формироваться  во Франции в середине 1980-х годов. Законами от 13 июля 1983 года и от 26 января 1984 г. для государственной и местной  служб был установлен единый табель классификации персонала, должностей и чинов. Государственная служба и государственные служащие во Франции.

     Французская система администрации во многом представляла для России нечто вроде  недостижимого идеала упорядоченной  государственной организации. И  во многом организации госслужбы  в России и Франции были похожи (внешними чертами), особенно в некоторые  исторические периоды.

     Интересно сравнить некоторые черты государственной  службы Франции с особенностями, присущими госслужбе в России.

     Изучение  бюрократической системы Франции, уходящей корнями во времена абсолютизма, единой централизованной административной системы, позволяет сделать выводы о некоторой преемственности  российской госслужбы. 
 

1. Законодательная основа госслужбы во Франции

     Французское законодательство достаточно полно  и четко регулирует организацию  государственной службы. Ее основные принципы закреплены в Конституции 1958 года, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и  в Преамбуле Конституции 1946 года. Статья 34 Конституции 1958 года относит "установление категорий публичных  учреждений" и "основных гарантий, предоставляемых гражданским и  военным государственным служащим" к сфере законодательного регулирования. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного  доступа граждан к публичной  службе, а Преамбула Конституции 1946 г. - свободное определение условий  труда и право на забастовку.

     Отдельное место в механизме нормативно-правового  регулирования публичной службы занимают статуты - нормативные акты, регулирующие правовое положение чиновников. Различают общий, особые и специальные статуты. Общий статут публичной службы применяется ко всем чиновникам. Его положения содержатся в четырех законах: Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников; Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения статута о центральной публичной службе; Закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о местной публичной службе; Закон от 6 января 1986 г., содержащий положения статута о государственной медицинской службе.

     Кроме того, существуют и особые статуты, регламентирующие специфику применения общего статута к служащим, входящим в определенный штат (корпус) чиновников). В них, как правило, фиксируются функциональные обязанности служащих, условия и порядок принятия на службу, продвижение по службе и присвоение соответствующих чинов и рангов. Особые статуты принимаются декретом Государственного совета после консультации с Высшим советом центральной государственной службы.

     Ряд принципиальных положений, касающихся государственной службы, содержится в решениях Конституционного совета. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.Понятие  и категории государственных служащих.

     Во  французском законодательстве отсутствует  определение понятия «государственный служащий». Закон от 13 июля 1983 года определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. Это гражданские служащие центральной  государственной администрации  и администрации регионов департаментов, коммун и их учреждений, за исключением  служащих палат парламента и судей  общих судов.

     По  французскому праву чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получившее ранг в административной иерархии. Госслужащий - понятие более широкое: это лицо, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы в пользу госоргана. Таким  образом, все чиновники - госслужащие, но не все госслужащие - чиновники. Если чиновник по определению связан с  госслужбой на всю профессиональную жизнь фактом включения его в  штат и присвоения ему ранга, то другие категории госслужащих рассматриваются  как люди временные или, во всяком случае, не до конца интегрированные  в систему. К таким категориям относятся:

1) Почасовики, т.е. лица, нанятые для выполнения  определенной ограниченной задачи (исследования, разработки, обучение  и т.п.) на условиях повременной  оплаты в соответствии с расценками  госслужбы, но не более чем  на 120 часов в месяц;

2) Работники  по контракту, нанимаемые на 3-х  летний срок с возможностью  однократного его продления на  должности, как правило, либо  технические, узкоспециальные, либо  возникшие лишь недавно и потому  еще не включенные в штат. Сам  контракт может носить характер  либо административно-правовой, если  предполагается участие служащего  в отправлении каких-либо управленческих  функций, либо частноправовой;

3) Помощники  - служащие, нанятые без контракта,  т.е. односторонним решением администрации  для выполнения временной работы; на практике это обходной маневр, позволяющий обойти нормы права  госслужбы; помощник не пользуется  защитой ни статута госслужбы,  ни трудового права;

4) Чиновники-стажеры,  т.е. служащие, назначенные на  постоянную должность, но с  испытательным сроком от 6 месяцев  до 2 лет; по итогам стажировки  они сдают тесты, после чего  могут быть зачислены в штат, уволены, либо статус категорий  служащих как бы «второго сорта», которые хотя и работают в  госаппарате, но не имеют гарантий  и привилегий, предусмотренных статутом  чиновника. 

     Таким образом, правовая доктрина и административная практика различают понятия "служащий" и "чиновник". Правовое положение  чиновника характеризует включение  на постоянной основе в штат государственного органа на должность, соответствующую  его чину (рангу) в административной иерархии. Государственная служба и  государственные служащие во Франции.

     Важным  понятием является штат (корпус) - объединение  чиновников, выполняющих примерно одинаковую работу (гражданские администраторы, инспекторы казначейства, учителя и  др.). В системе центральной госслужбы  Франции существует около тысячи штатов (корпусов). В зависимости от выполняемых функций и условий поступления на госслужбу чиновничество внутри штата (корпуса) подразделяется на четыре категории: A, B, C, D. Каждая определяется уровнем найма и характером исполняемых функций.

     Высшая - A - объединяет штаты чиновников с магистерской степенью, выполняющих функции по разработке концепций и руководству (атташе, гражданские администраторы и пр.). В категорию B входят чиновники среднего звена, имеющие диплом бакалавра или равноценные (административные секретари, контролеры и пр.). Последующие две категории охватывают работников практического уровня с более низким образованием, при этом категория D постепенно сокращается.

     Как правило, вся карьера чиновника  проходит внутри одной категории. Переход  в более высокую, скорее, исключение. Каждой категории соответствует индексированная классификация, определяющая минимальный и максимальный оклады входящих в нее чиновников.

     Должность - понятие, отдельное от ранга. Это  конкретная рабочая позиция и  соответствующая ей ставка в бюджетном  расписании. Административный орган  самостоятельно назначает чиновника  на должность, соответствующую его  рангу. Каждому рангу соответствует  ряд должностей.

                 3.Процесс службы

3.1 Допуск к государственной службе

     Принцип равного доступа, закрепленный в  Конституции, предполагает запрет любой  дискриминации на основании пола, убеждений или взглядов кандидата. Однако этот принцип не является абсолютным. Если кандидат выражает несовместимые  с должностью, на которую он претендует, взгляды, это служит основанием для  отклонения его кандидатуры. В целом  же Закон устанавливает пять условий  допуска: наличие французского гражданства, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное  отношение к законам о службе в армии, а также физическая пригодность  для данной работы. Соблюдение принципа равного доступа контролируется судом, и поэтому на практике, кроме  кандидатов, не удовлетворяющих требованиям  закона и статута, отсеиваются лишь умственно отсталые либо явно безнравственные  лица.

     Допуск  к государственной службе определяется принципом равенства, закрепленном в статье 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которой все  граждане «в равной мере допускаются  ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразно их способностям без каких-либо иных различий, кроме  тех, которые обусловлены их добродетелями  и талантами». Законодательно запрещается дискриминация при приеме на службу по признакам пола. Предпочтение при приеме на службу мужчинам или женщинам делается только исходя из специфики службы. На основании принципа свободы мнения и совести, провозглашенного Декларацией прав человека и гражданина, не допускаются ограничения при допуске к государственной службе по мотивам политического, философского или религиозного характера. Кроме того, особые статуты, конкретизируя общий статут, могут содержать особые условия приема на службу в конкретный персонал. Как правило, они касаются возраста, образования и стажа службы. Что касается возраста, то обычно закрепляется максимальный возраст. Применительно к служащим категории A он составляет обычно 35 лет, категорий B,C и D - 45 лет.

3.2 Конкурсный отбор

     Конкурс считается наиболее демократичной  процедурой, обеспечивающей соблюдение принципа равного доступа, а также  наиболее эффективным способом отбора, поскольку позволяет выделить самых  способных, основываясь на их заслугах и талантах.

     Закон определяет конкурс как способ распределения  ограниченного числа госдолжностей посредством испытаний, позволяющих независимому коллегиальному органу - жюри - классифицировать конкурсантов по их заслугам для последующего назначения на должности. Конкурс открывается постановлением соответствующего министра и может быть по его усмотрению объявлен либо исключительно «внешним» (еще его называют «учебным»), т.е. предназначенным только для кандидатов, лишь предполагающих поступить на госслужбу, либо «внутренним» или «конкурсом чиновником», т.е. для продвижения служащих, уже имеющих определенный стаж, либо смешанным, открытым и для тех, и для других, что на практике чаще всего и делают. Постановление об открытии конкурса должно быть предано широкой огласке, достаточность которой определяет Административный суд.

     Жюри  образует орган, обладающий полномочиями назначать на открывающиеся должности. Оно должно быть беспристрастным  и подчиняться регламенту конкурса. По результатам испытаний жюри составляет список пригодных, с точки зрения, кандидатов, ранжируя их в соответствии с полученными оценками. Оно вправе вообще не одобрить ни одного кандидата  либо представить дополнительный список. Этим полномочия жюри исчерпываются. Его  положительная рекомендация дает лишь возможность, а не право получить должность.

     Само  назначение проводится органом или  лицом, объявившим конкурс. Организатор  конкурса должен учитывать рекомендации жюри: придерживаться представленного  жюри списка, а также установленной  им ранжировки кандидатов, но в принципе может и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо, получившее назначение, не сразу приобретает статус чиновника, а получает должность-стажера либо ученика.

     Административный  суд контролирует законность конкурсов  и производимых по их итогам назначений. Любой участник конкурса имеет право  обжаловать его результаты. Если жалоба признана правомерной, то итоги конкурса аннулируются, и он проводится заново.

     Принцип конкурса не является универсальным. Закон  и общий статут допускают и  другие процедуры - использование списков  пригодности, профессиональные экзамены или даже в некоторых случаях  произвольный выбор. Есть перечень высших должностей, назначение на которые производится по решению правительства. Это так называемые политические должности - генеральный секретарь, префект, посол и пр. Этот перечень не является исчерпывающим и может дополняться правительством с согласия суда. Это дает правительству большую свободу в назначениях. Но лицо, назначенное подобным образом и не состоявшее до тех пор на госслужбе, посредством такого назначения статуса чиновника не приобретает.

     Решения о назначениях данного уровня, разумеется, принимаются с учетом политических взглядов кандидатов, а  обладатели этих постов обязаны соблюдать  лояльность по отношению к правительству. При этом их могут уволить безо всяких проступков с их стороны, по одним лишь соображениям целесообразности.

     Для некоторых должностей категории A, в  основном в службах контроля и  инспекций, особые статуты на определенных условиях допускают произвольный выбор  администрации. Особые статуты для  других категорий также не исключают  внеконкурсных способов набора, если замещаемая должность не настолько  важна, чтобы было целесообразно  применять сложную и дорогую  конкурсную процедуру.

     Кроме того, существуют так называемые зарезервированные  должности, предусмотренные Кодексом военных пенсий по инвалидности и  жертвам войны и некоторыми другими  актами. На эти должности в виде благодарности, компенсации за инвалидность или возмещения ущерба принимаются  только инвалиды, сироты войны, вдовы, военнослужащие.  

3.3 Прохождение карьеры

     Французское законодательство различает активную государственную службу и иные состояния  на государственной службе. К числу  иных состояний Закон от 11 января 1984 года относит: откомандирование, вывод  за штат, перевод в резерв, несение  военной службы, отпуск по уходу  за детьми.

     Откомандирование  мотивируется государственными интересами. Откомандированный чиновник выводится  за штат органа, но продолжает пользоваться в нем правами на продвижение  по службе и пенсию. Командирование может быть краткосрочным (до 6 месяцев) и долгосрочным (до 5 лет) с возможным  продлением.

     Вывод за штат заключается в том, что  чиновник теряет право на продвижение  по службе и пенсию. Он подчиняется  правилам новой службы.

     Чиновник  может быть переведен в резерв по причине продолжительной болезни  или длительного отпуска. По окончании  срока нахождения в резерве чиновник может быть уволен с согласия паритетной административной комиссии, если он предварительно трижды отказался от предложенных ему  должностей.

     При прохождении военной службы чиновник теряет право на получение оклада в учреждении, из которого он был  призван. При прохождении военной  подготовки он получает оплачиваемый отпуск.

     Отпуск  по уходу за детьми предоставляется  матери или отцу ребенка сроком на два года.

     Закон устанавливает пятилетний мораторий  на переход государственных служащих в частные предприятия.

     Продвижение чиновника по службе проводится на основе оценки его профессиональных качеств. Оценка проводится его непосредственным начальником по 20-бальной шкале. Руководитель службы обязан ежегодно сообщать чиновнику его оценку. Последний подписывает учетную карточку и вправе вносить в нее свои замечания. Вынесенная оценка может быть обжалована чиновником в административном суде в двухмесячный срок.

     Существует  два вида повышения: по ступени и  по рангу. Повышение по ступени производится в рамках ранга и больше связано  с выслугой лет, чем с достоинствами  работника: хорошие оценки могут  ускорить повышение ступени, но плохие не могут ему воспрепятствовать, если чиновник достиг максимального  стажа в данном классе. В последнем  случае повышение является правом чиновника  и происходит автоматически.

     Что касается повышения по рангу, то необходимый  стаж работы является лишь предварительным  условием, позволяющим претендовать на него. Далее все решают заслуги  претендента, оцениваемые одним  из трех способов: внесение в список лиц, представленных к повышению, профессиональный экзамен перед включением в эти  списки и обычный конкурсный профессиональный отбор. Органы, присваивающие более  высокий ранг, должны строго придерживаться не только списков, но и очередности претендентов в них. Число вакансий ограничено, так как структура штата - процент носителей каждого ранга - величина постоянная. Система профэкзаменов позволяет отдельным чиновникам «перескочить» через ранг. Есть и некоторые гарантии от произвола - возможность апелляции в паритетные административные комиссии, в Высший совет центральной госслужбы или в административный суд.

3.4 Прекращение службы

     Окончательное прекращение служебных функций, которое влечет за собой утрату статуса  чиновника, наступает в следующих  случаях: выход на пенсию, согласованного ухода в отставку, увольнения, отставки.

     Для так называемых подвижных чиновников пенсионный возраст составляет 60, для  «оседлых» - 65 лет. Этот рубеж для  администрации обязателен. Смягчающие меры в основном направлены не на продление  срока службы, а на более ранний постепенный выход из нее.

     Кроме того, любой чиновник может при  стаже 15 лет попросить выхода на пенсию, которая буде выплачиваться  ему по достижении пенсионного возраста. Источники пенсий - отчисления из оклада чиновника (7%) и взносы государства. Размер пенсии зависит от последнего оклада и ежегодных доплат. Он ограничен 75 % от последнего или максимального  общего оклада.

     Даже  после прекращения карьеры чиновник обязан сохранять по отношению к  государству обязательства сдержанности и беспристрастности. Это выражается в запрете на занятие некоторыми видами частной деятельности.

4. Руководство государственной службой

     Ответственность за проведение политики в области  государственной службы несет премьер-министр. Согласно статье 13 Закона от 11 января 1984 года премьер-министр следит за исполнением  положений статута о государственных  служащих. Координацией и выработкой основных направлений политики в  области государственной службы занимается Генеральное управление администрации и государственной  службы. Управление организует межведомственные конкурсы на замещение должностей, опекает региональные институты  администрации, Национальную школу  администрации, руководит межведомственными  штатами. Вместе с ним фактическое  соуправление осуществляет Бюджетное управление Министерства экономики и финансов, в обязательном порядке проверяющее все акты, прямо или косвенно затрагивающие финансовые вопросы госслужбы.

     Президент страны обладает исключительным правом назначения на ряд установленных законом ключевых постов, а по ряду должностей может делегировать эти свои полномочия премьер-министру, который производит назначения номенклатуры своего уровня плюс те, что ему делегировал Президент, утверждает ряд назначений, сделанных министрами, управляет межведомственным штатом гражданских администраторов, а также в целом отвечает за политику в области центральной госслужбы.

     Защита  корпоративных интересов чиновников возложена на консультативные органы - Высший совет центральной госслужбы, паритетные административные комиссии, паритетные технические комитеты и комитеты гигиены и безопасности. Эти коллегиальные органы обычно образуются из равного числа представителей администрации и делегируемых профсоюзными организациями чиновников. Высший совет в обязательном порядке дает свои заключения на любой законопроект, касающийся общего статута государственной службы, на любой проект особого статута, в также по любому вопросу, который ставят перед ним премьер-министр или 1/3 членов совета.

     Франция является родоначальницей создания системы специализированных учебных  заведений, выпускники которых пополняли  ряды государственных служащих. Среди  них наиболее престижны: Высшая нормальная школа, Политехническая школа, Национальная административная школа (ЭНА), Региональный институт администрации. Слушатели  ЭНА специализируются на правовых и  экономических проблемах управления. Право на поступление сюда имеют  три категории граждан, каждая из которых проходит отдельный конкурс: -лица с высшим образованием и не старше 26 лет; -государственные служащие не старше 30 лет со стажем не менее 5 лет; -выборные должностные лица местных органов, а также руководители профсоюзов и общественных ассоциаций. По окончании школы, исходя из результатов экзаменов и зачетов, производится классификация выпускников, по итогам которой они назначаются на тот или иной пост. При этом подписывается личное обязательство работать на государство в течение 10 лет под залог возврата сумм, выплаченных слушателю во время обучения. Выпускниками ЭНА являются практически все высшие чиновники, что способствует сохранению в их среде корпоративных принципов. Государственная служба в зарубежных странах.

                        Заключение

     Организация государственной службы во Франции  представляет собой сложную бюрократическую  систему.

     Были  рассмотрены основы законодательства госслужбы Франции. Установлено, что  основными актами, регулирующими  систему госслужбы, являются Законы 1983, 1984, 1986 гг., особые и специальные  статуты. Отдельное место занимают Конституция 1958 г. и Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 г.

     Выяснено, что госслужащий - понятие более  широкое, чем чиновник. Отличие чиновника  от других категорий госслужащих  в том, что чиновник закреплен  на службе на всю профессиональную жизнь.

     В работе обозначены все этапы прохождения  службы, включающие конкурсный отбор, непосредственное прохождение карьеры  и прекращение полномочий.

     Дана  характеристика правового положения  французских чиновников. Достаточно подробно освещены права, обязанности  госслужащих, установлены критерии их ответственности.

     В заключительном разделе внимание уделено  управлению госслужбой во Франции. Установлено, что управление осуществляется не только вышестоящими органами (премьер-министр, президент), но и паритетными административными  комиссиями, создаваемыми непосредственно  в штате чиновников.

     Проанализировав систему госслужбы во Франции, можно  сделать вывод, что французская госслужба представляет собой всесторонне регламентированную, продуманную, высокоцентрализованную административную систему. «Есть определенный резон для российского стремления к этому идеалу».

     Однако, с другой стороны суть французской  государственной службы схожа с  российской - это закрытая и подробно регламентированная система администрирования  с чертами иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Корпоративность - главная особенность французской госслужбы.

     На  этом фоне происходят некоторые перемены, но «в рамках столь знакомой нам  по собственному опыту модели борьбы с бюрократией посредством создания новых бюрократических структур».  
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Список  использованных источников и литературы

1. Конституция  Франции 1958 г.;

2.Декларация  прав и свобод человека и  гражданина 1789 г.;

3.Закон  от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях  служащих;

4.Закон  от 11 января 1984 г., содержащий положения  общего статута центральной публичной госслужбы;

5.Закон  от 26 января 1984 г., содержащий положения  о местной публичной службе;

6.Закон  от 6 января 1986 г., содержащий положения  статута о государственной медицинской  службе

7.Государственная служба в зарубежных странах. Сборник обзоров законодательства. М., 1996. - 166 с.

8.Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. - 2-е изд. - М.: Дело, 2000. - 440 с.

9.Государственная служба и государственные служащие во Франции. - М.: Посольство Франции в Москве: Министерство иностранных дел, 1994. - 162 [4] с.