Государственная служба как институт административного права. 2

Административное право

Государственная служба как институт административного  права

Контрольная работа

Введение

Правовое регулирование  института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации") и государственной гражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих.

 К сожалению, одни лишь  законы не изменяют нравственный  облик российского государственного  служащего и его профессиональные  качества¹. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил: "Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Следует подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод».

Исследование вопроса о направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной службе за последние восемь лет  не дает ясного ответа на вопрос, поставленный в самом названии настоящей работы.

 Внимательное изучение не только государственно-служебного публичного права и законодательства, но и сложившихся административно-правовых конструкций в этой сфере не позволяет утверждать, что государственно-служебные отношения в России получат в связи с принятием ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" и ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" необходимый импульс для дальнейшего непротиворечивого и поступательного развития. Конечно, всякие законодательные акты, принятые в рамках спланированной административной реформы, приносят тот или иной "государственно-правовой эффект".

В литературе новые законы о государственной  службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они "заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме", можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений.

1. Государственная служба как институт административного права: общие положения, проблемы реформирования.

 
Государственная служба - важнейший  административно-правовой институт, которому в системе административно-правового  регулирования отведена роль "локомотива" для обеспечения "движения" государственного управления. Исследование теоретических проблем российской государственной службы происходило в постсоветское время в условиях стремительно развивающегося законодательства о государственной службе, появления новых доктрин, публикации множества научных трудов.

 В настоящее время не только не потеряла актуальности и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право. Появляющиеся время от времени в научной литературе рассуждения об отсутствии смысла в формировании публичного служебного права не базируются на весомых аргументах и должном доктринальном обосновании. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе осуществляется быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права.

В последние годы в России изданы учебники, учебные пособия, справочники, комментарии, монографии и научные статьи, посвященные проблемам российской и зарубежной государственной службы. Государственная служба рассматривается учеными и в контексте обсуждения более общих государственно-правовых явлений: например, когда речь идет о функциях государства, государственном управлении, государственном аппарате и его деятельности.

 Однако лишь в  немногих научных публикациях  авторы пытаются обобщить девятилетний  опыт (с 1995 года) нормативного регулирования  государственно-служебных отношений  в Российской Федерации. Между  тем потребность в серьезном  анализе основных норм действующего законодательства о государственной службе и главных направлений реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на практике встречается множество проблем организации и функционирования российской публичной службы². Вопросы государственной и муниципальной службы в том или ином виде анализировались Конституционным Судом РФ.

Реформа государственной  службы в Российской Федерации началась с принятием в 1990 - 1995 гг. новых  законов и других нормативных  актов, регламентирующих государственно-служебные отношения³. В течение последних десяти лет предпринималось несколько попыток проведения реформы государственной службы. В настоящее время проводится работа по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.

Весьма детальный анализ федерального и регионального законодательства о государственной службе, проводимый исследователями в течение последних  лет, сопровождался политическими  дебатами о сущности и основных направлениях реформирования госаппарата. Например, Б. Немцов считает, что реформу системы государственной службы следует проводить, исходя из трех принципов: конкурентность, эффективность, ответственность.

К так называемым нереализованным проектам реформы государственной службы учеными относятся: проект Кодекса государственной службы РФ, проект Федерального закона "О федеральной государственной службе", проект Федерального закона "Кодекс поведения государственных служащих", некоторые законодательные инициативы субъектов РФ.

Разработанный в конце 90-х гг. проект Кодекса государственной  службы Российской Федерации являлся, с нашей точки зрения, концептуально  обоснованным и содержательно цельным  нормативным правовым актом, комплексно регламентирующим отношения в сфере гражданской государственной службы в России. Можно лишь напомнить, что он включал в себя 219 статей и несколько приложений. Хотелось бы надеяться, что идея правового регулирования государственно-служебных отношений в едином кодифицированном законодательном акте не будет забыта.

Существенным вкладом  в развитие теории государственной  службы стали работы таких ученых, как А.А. Гришковец и В.А. Козбаненко⁴. Весьма плодотворно развиваются антикоррупционные аспекты системы организации и функционирования государственной службы в трудах А.В. Куракина⁵. Комплексное и очень серьезное с научно-практической точки зрения исследование основополагающих вопросов государственной службы содержится в трудах А.Ф. Ноздрачева.

К сожалению, можно отметить и труды, которые не подвигают науку о государственной службе к новым вершинам и обобщениям, а носят преимущественно описательный характер. Государственная служба РФ изучается отдельными авторами с формальных позиций, когда указываются традиционные факторы и причины реформирования государственной службы, например необходимость проведения административной реформы, взаимосвязь ее проблем с государственно-служебными отношениями . Диссертационные исследования должны "наращивать" уже достигнутый уровень научных представлений о государственной службе, способствовать развитию теории и улучшению практики государственно-служебного строительства, создавать основу для проведения конструктивной, позитивной критики тех или иных идей; положения, которые формально выносятся на защиту, должны содержать новые результаты или решения сложных современных проблем в системе российской государственной службы.

Этапам реформирования и результативности реформы государственной  службы в литературе стало уделяться  значительно больше внимания по сравнению с предыдущим периодом.

В качестве итоговых размышлений  о новом облике современной государственной  службы можно привести несколько  высказываний ученых, изучающих правовые аспекты этого института. Например, В.А. Козбаненко⁶ считает, что в ближайшее время целесообразно работать над созданием такой модели государственной службы, которая бы эффективно обеспечивала функционирование российского государства в его нынешней конституционно-правовой форме.

Значительной проблемой  является, по нашему мнению, сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (ред. от 8 декабря 2003 г.) N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. 
В специальной литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости "выравнивания" статуса государственных и муниципальных служащих. Как справедливо указывается, "общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти".

С точки зрения В.А. Козбаненко, единство и целостность государственной  и муниципальной службы может  найти "воплощение посредством нормативного закрепления единых принципов организации  и функционирования, институционального взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов". Именно такой подход к пониманию модели правового регулирования системы государственной и муниципальной службы видится В.А. Козбаненко наиболее предпочтительным в процессе осуществления мероприятий по реформированию системы государственной службы в России.

Одной из принципиальных проблем теории государственной  службы является соотношение в этом институте норм административного (публичного) и трудового (частного) права. Нормы законодательства о труде действуют в системе государственной службы и регулируют отношения в своем секторе государственно-служебных отношений, имея при этом свой предмет правового регулирования.

В литературе данной проблеме уделяется большое внимание. Иногда о ней рассуждают с позиции  выявления соотношения в системе  правового регулирования государственно-служебных  отношений так называемых трудовой и публичной концепций отношений государственной службы.

Следовательно, совершенно неправильной является позиция юристов-практиков, которые не желают применять нормы административного государственно-служебного законодательства, ссылаясь на то, что они не соответствуют нормам законодательства о труде.

Учеными справедливо  указывается на сложность проблемы соотношения норм административного  и трудового права на государственной  службе, которую нужно решать при  использовании "законодательного закрепления  изменения самого метода регулирования отношений в сфере государственной службы - максимального отказа от диспозитивного метода в пользу метода императивного".

Принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. "О системе  государственной службы Российской Федерации" является новым крупным этапом в развитии института государственной службы⁷. Однако отдельные положения этого Закона являются весьма спорными и противоречивыми.

 Критическому обсуждению подлежит сама концепция и идеология нормативной модели системы российской государственной службы, отсутствие в упомянутом Законе логики регулирования государственно-служебных отношений, противоречивость используемых в Законе категорий, неясность многих положений, возложение "необоснованной надежды" на будущие законодательные акты, ибо законодатель связывает перспективное развитие государственной службы с принятием в будущем многочисленных законов и иных нормативных правовых актов.

 В специальной литературе отмечается, что ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" является базовым, задача которого - "установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как "видовые" федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службеНовый Закон о системе государственной службы не сможет обеспечить решения указанных задач реформирования государственной службы. Просто будет нарабатываться новый законодательный материал, посвященный правовому регулированию отношений на государственной службе, а глубинные проблемы функционирования государственной службы останутся. 

Некоторые нововведения института  государственной службы позволяют  говорить об изменении подходов в установлении сущности государственной службы России. Современный законодатель считает государственной службой профессиональную служебную деятельность граждан РФ, которая направлена на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов (федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ), а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

Если строго следовать ФЗ "О  системе государственной службы Российской Федерации", то государственный  служащий - это лицо, профессионально  осуществляющее деятельность по обеспечению  исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов, а также лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. Деятельность лиц, которые замещают государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" не регулируется. Их правовой статус устанавливается специальными Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Например, ст. 3 ФЗ "О системе государственной  службы Российской Федерации"⁸ устанавливает основные "принципы построения и функционирования системы государственной службы", то есть речь идет о "построении" и "функционировании" службы. Причем, как выясняется, о построении и функционировании не самой государственной службы, а лишь ее системы. Тогда можно задать вопрос: какое отношение к принципам функционирования государственной службы имеет "приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты"? Или, например, что можно понимать под таким принципом "построения и функционирования системы государственной службы", как "взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы"? Муниципальная и государственная служба, согласно распространенной точке зрения, являются видами публичной службы. Однако именно российский законодатель, избрав соответствующую модель регламентации государственно-служебных отношений еще в 1995 году, сделал все для того, чтобы эти виды публичной службы развивались самостоятельно и на собственной нормативно-правовой основе.

2. Анализ законодательства о  государственной службе.

 В ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной  гражданской службе Российской  Федерации" взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы не содержится в перечне принципов государственной гражданской службы (ст. 4), а определяется в отдельной ст. 7 указанного Закона, в которой речь идет лишь об обеспечении взаимосвязи этих двух видов публичной службы.

 Защита государственных служащих - это необходимый элемент определенного стандарта, включающего в себя социально-правовые гарантии деятельности самих государственных служащих; государство, устанавливая правовой статус государственных служащих, обязуется защищать и обеспечивать государственных служащих.

Вряд ли разумно и  убедительно можно объяснить и прокомментировать такой принцип этого же Закона, как "единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы".

Можно уверенно предполагать, что "законодательное закрепление" единого подхода к организации государственной службы зиждется именно на установленных принципах самой государственной службы, с одной стороны, а с другой - на принципе законности, ибо последний и составляет единую организационно-правовую основу государственной службы.

Весьма заметной отрицательной  характеристикой нового Закона о  системе государственной службы является отсутствие у его авторов четкого представления о целях законотворчества в указанной сфере государственно-служебных отношений. Само название Закона - "О системе государственной службы" - является второстепенным для теории и практики государственно-служебного строительства. Ведь главным предметом законодательного регулирования всегда выступает сама государственная служба (или государственные служащие)⁹.

Следует поспорить и  о таком термине, как "правоохранительная служба". В литературе уже обращалось внимание на то, что термин "государственная служба в правоохранительных органах" неудачен в данной формулировке, так как не существует дефиниции самих "правоохранительных органов". Можно согласиться с тем, что для характеристики такого вида государственной службы, которая обеспечивает общественный порядок, безопасность, законность, правопорядок, осуществляет борьбу с преступностью, не подходит часто используемый в литературе термин "милитаризованная служба".

 Понятие "правоохранительная  служба" - также не вполне подходящий  термин. Логика его появления  в Законе, конечно, видна: правоохранительным  органам нужна правоохранительная служба. Однако правоохранительной службой, в широком смысле слова, можно считать любую государственно-служебную деятельность органов исполнительной власти, так как вся их деятельность направлена на исполнение законов и на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Но позитивная государственная деятельность российских гражданских служащих традиционно не считается правоохранительной деятельностью, несмотря на то что, в известном смысле, всякая государственная гражданская служба является правоохранительной службой.

Законодатель установил  термин "должности государственной  службы", но в некоторых случаях  не использует такой формулировки. Например, в п. 5 ст. 12 ФЗ "О системе  государственной службы Российской Федерации" определяется, что прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность. Однако не указывается, что речь идет о должности государственной службы.

Вызывает сомнение подход законодателя, устанавливающего нормы  относительно некоторых положений ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Пункт 2 ст. 19 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" определяет утратившими силу подп. 1 п. 1 ст. 1, п. 1 и 3 ст. 2, п. 3 ст. 3 ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Таким образом, в последнем  Федеральном законе утратили силу положения  о государственных должностях категории "А" (хотя государственные должности  категорий "Б" и "В" остались в тексте Закона). Норма Закона о том, что к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В", также перестала действовать. Правомерен вопрос: можно ли сейчас говорить вообще о категориях государственных должностей "Б" и "В"? Если придерживаться положений нового Закона "О системе государственной службы Российской Федерации", то ответ будет отрицательным.

 Целесообразно обратить внимание на соответствующие положения нового ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В статье 9 указанного Закона устанавливается четырехзвенная система категорий должностей государственной гражданской службы: 1) руководители; 2) помощники (советники), то есть должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; 4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Даже при поверхностном  взгляде на сущность перечисленных  категорий должностей гражданской  службы можно легко сравнить их с  должностями категорий "А", "Б" и "В" (они указывались в первом постсоветском Законе о государственной службе "Об основах государственной службы Российской Федерации"); только при этом "реанимируется" часть советской государственной служебной терминологии, а именно руководители и специалисты; термин "технические исполнители" в новом российском Законе не используется.

Очередной проблемой  становится определение различий между "профессиональным обеспечением" выполнения государственными органами установленных задач и функций (для специалистов) и "иным обеспечением" ¹⁰деятельности государственных органов (для обеспечивающих специалистов). 
Самые главные положения нового ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которые, по сути, определяют концепцию и модель российской гражданской службы, содержатся, с нашей точки зрения, в его первых двух главах: "Общие положения" (глава 1) и "Должности гражданской службы" (глава 2). В них определяются: основные термины, предмет регулирования Закона, принципы и должности гражданской службы, реестры должностей государственной гражданской службы, классные чины гражданской службы.

Остальные 15 глав анализируемого Закона устанавливают: правовое положение (статус) гражданского служащего (глава 3); поступление на гражданскую службу (глава 4); служебный контракт (глава 5); основания и последствия прекращения служебного контракта (глава 6); персональные данные гражданского служащего и кадровая служба государственного органа (глава 7); служебное время и время отдыха (глава 8); прохождение гражданской службы (глава 9); оплата труда гражданских служащих (глава 10); государственные гарантии на гражданской службе (глава 11); поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе (глава 12); формирование кадрового состава гражданской службы (глава 13); финансирование гражданской службы, программы ее развития (глава 14); государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации (глава 15); рассмотрение индивидуальных служебных споров (глава 16); вступление в силу Закона (глава 17). Как видно, и структура ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", и его содержание базируются в основном на уже действующих в России нормативных актах, регламентирующих соответствующие правила и процедуры в служебном праве.

Законодатель, к сожалению, не всегда последователен в выборе для ФЗ "О государственной гражданской  службе Российской Федерации" формулировок и терминов. Например, ст. 50 Закона называется "Оплата труда гражданского служащего" (что само по себе характерно для норм трудового права), хотя законодательство о государственной службе содержит термины "служебная деятельность" государственного служащего, "выполнение служебных обязанностей" или "служебное время". В ст. 13 Закона установлено, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность (то есть здесь не написано, что он "трудится" или "работает"; нет в Законе и термина "время труда").

Если посмотреть на редакцию соответствующей статьи проекта  ФЗ "О системе государственной  службы Российской Федерации", то можно обнаружить предложение о том, чтобы ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" применялся лишь в части, не противоречащей новому Закону, для определения государственных должностей РФ, государственных должностей субъектов РФ, государственных должностей государственной службы и регулирования отношений, связанных с государственной гражданской службой и правовым положением (статусом) государственных гражданских служащих. 
Противоречивой попыткой установления порядка в системе государственной службы является не только законотворческий процесс, но и разработка нормативных правовых актов силами президентской Администрации.

Например, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 были утверждены "Общие принципы служебного поведения государственных служащих"¹¹. По мнению ученых, на данный момент этот нормативный акт можно считать своеобразным кодексом поведения государственных служащих.  
 При чтении нового Федерального закона о системе государственной службы возникает ряд вопросов. Сколько времени нужно теперь реформировать и создавать новую систему государственной службы? Какие аргументы и обоснования были у законодателей при принятии данного Закона? Как он может усовершенствовать российскую государственную службу? Почему именно такая модель реформирования государственной службы была избрана в России? Словом, какой смысл в данном Законе? 
На эти и многие другие вопросы очень непросто ответить даже хорошо подготовленному юристу. Пройдет время, реформирование государственной службы в направлении, указанном ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", будет в той или иной степени завершено. Нужно будет подводить итоги. Хотелось бы, чтобы через несколько лет нынешние сомнения относительно новых положений в системе государственной службы оказались напрасными и необоснованными.

Заключение

Для укрепления юридических основ современного правового государства простого желания улучшить деятельность государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд ли достаточно. Нужно разрабатывать правовые нормы, которые реально и эффективно осуществляли бы позитивное правовое регулирование государственно-служебных отношений.

Преобразования, происходящие в системе российского административного права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества, а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства. Очевидно, было бы правильным установление конечных целей реформирования административного права. Совершенно необходимым является построение модели изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно будет складываться в результате проводимых преобразований в административной сфере. С одной стороны, административная реформа воздействует на систему административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" явилось результатом проводимой в стране административной реформы. Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Государственной Думой Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Этот Закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом службы.