Государственное управление в СССР (1922-1991)

Федеральное агентство по образованию

Владивостокский государственный  университет 

экономики и сервиса

Институт  заочного и дистанционного обучения

Кафедра государственного, трудового   
и административного права

 
 
 
КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине «История государственного

управления России»

Государственное управление в СССР (1922-1991)

Студент

гр. ДБМН-09-163  О.Ю. Шеврина

Преподаватель

ст. преподаватель   

Владивосток 2012

Содержание

    Введение………………………………………………………………………………………… 3

1 Становление советской системы государственного

    управления (Конституции 1924, 1936 гг.)…………………………………………………….5

     1.1 Конституция нового Союза ССР  1924 года………………………………………….5

     1.2 Конституция 1936 года - законодательное закрепление

          основ построенного в СССР……………………………………………………….6

2  Особенности модели государственного

    управления в годы Великой Отечественной войны ………………………………………...…9

     2.1 Состояние государственного управления СССР к началу

          Великой Отечественной войны………………………………………………………9

     2.2 Советский государственный аппарат после

           нападения фашистской Германии на СССР …………………………………………..

     2.3 Чрезвычайные органы управления в годы Второй Мировой войны……………….12

     2.4 Издержки государственного управления  в годы 

          Великой Отечественной Войны……………………………………………………..15

3. Эволюция государственного управления в 1956–1991 гг.…………………………

     3.1

     3.2

     3.3 

    Заключение ………………………………………………………………………………………

    Список использованных источников …………………………………………………………... 
 
 
 
 
 

     Введение

     История государственного управления России - наука историческая. Она является частью истории российского общества и стоит в одном ряду с историей общественной мысли, историей развития производительных сил, историей искусств и т. д.

     История государственного управления России изучает  не только закономерности, но и особенности  государственно-правовых явлений в  их целостности, единстве, хронологической  последовательности, взаимосвязи и  взаимозависимости. Государственное  управление это сложное и многоплановое  явление. Под государственным управлением  понимают целенаправленные действия государственных  органов и служащих по планированию, организации, мотивации, контролю, принятию и реализации актов (управленческих решений).

     Государство – важнейший институт политической системы общества, организующий, направляющий и контролирующий совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов и ассоциаций. Государство  – центральный институт власти в  обществе и концентрированное осуществление  этой властью политики и управления.

     Советский период истории нашей страны, или по крайней мере этап с 1928 по 1953 г. характеризуется понятием «тоталитаризм». Тоталитаризм рассматривается как особая форма взаимодействия общества и власти, основанная на стремлении правящей элиты к максимальному контролю за всеми сферами жизни людей путем насилия и индоктринации- насыщением определённым, угодным и выгодным правительству или политической организации содержанием массового сознания населения страны в социальном, идеологическом, политическом и психологическом планах в форме системы убеждений, образов, установок, стереотипов.

     Управление тоталитарным государством часто характеризуется как административно-командная система, отличительными чертами которой являются: руководящая роль партии в государственном строительстве, сращивание партийного аппарата с государственным;  возникновение своеобразной модели подбора и расстановки кадров, получившей название номенклатуры и ставшей своего рода инкубатором для выращивания партийно-государственной элиты; преобладание директивно-планового начала, жесткой централизации и бюрократизации, дополняемыми оперативным контролем и администрированием;  чрезвычайные репрессии и внесудебные расправы.

     Принципиальные  решения по всем вопросам, связанным  с управлением страной, принимались  в СССР партийными инстанциями: Политбюро Центрального Комитета, Центральным Комитетом, областными, городскими, районными комитетами РКП(б) — ВКП(б) — КПСС, сводя властно-управленческие функции Советов всех уровней до пустой формальности. Тем не менее существовавшая система называлась «Советской властью».

     В данной  контрольной работе освещены этапы развития системы государственного управления в России  от становления, до  проведения процессов демократизации советского общества в начале 90-х годов  прошлого века. Более подробно рассмотрены особенности государственного управления в годы Второй Мировой Войны. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Становление советской  системы государственного управления (Конституции 1924, 1936 гг.)
1. Конституция нового Союза ССР 1924 года

     Возникший в годы гражданской войны на обломках бывшей Российской империи военно-политический союз советских республик (1919—1922 гг.) перерос после ее окончания в новый союз — Союз Советских Социалистических Республик (СССР). Инициаторами его создания стали РСФСР, Белоруссия, Украина и Закавказская Федерация (ЗСФСР).

     Конституция нового Союза была утверждена II Всесоюзным съездом Советов в январе 1924 г. Согласно этой Конституции высшим органом власти стали периодически созываемые Всесоюзные съезды Советов. В период между ними верховные функции исполнял избранный на съезде Центральный исполнительный комитет (ЦИК СССР), состоявший из двух равноправных палат— Совета Союза и Совета Национальностей. Постоянно действующим органом стал Президиум ЦИК, которым руководили по очереди 4 председателя. ЦП К СССР формировал высший исполнительный орган власти — Совет народных комиссаров (СНК) — правительство страны. Органы исполнительной власти строились по территориально-отраслевому принципу. Они состояли из общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских наркоматов с соответствующей иерархией подчинения.

     Изменилась  и структура Высшего совета народного  хозяйства: вместо прежних 50 центров и главков, занимающихся учетом, распределением сырья и готовой продукции, возникли управления по отраслям промышленности, планированию и т. п. Часть предприятий подчинялась непосредственно ВСНХ. Остальные подлежали сдаче в аренду. Предприятия, перешедшие в подчинение ВСНХ, объединялись в тресты, деятельность которых должна была строитъся на принципе хозрасчета. Для регулирований отношений между трестами, для снабжения их сырьем и сбыта продукции учреждались  индикаты.

     Усилилась роль партии в государственном строительстве. Она превращалась из политической партии в особый социальный и политический организм. Проводниками «генеральной линии» партии были, в частности Центральная контрольная комиссия (ЦКК) и Рабоче-крестьянская инспекция (Рабкрин). В результате, роль многих представительных органов, в первую очередь Советов, свелась к простому одобрению решений, выработанных в партийных инстанциях.

     К компетенции Союза относились вопросы  внешней политики, внешней торговли, обороны, финансов. Остальное находилось либо в совместном ведении, либо в ведении республик.

     В основу первой советской Конституции  были положены Декларация, Договор об  образовании СССР, а также Конституция РСФСР 1918 г. В 1924—1925 гг. принимаются конституции союзных республик, входящих в СССР, в основном повторяющие положения общесоюзной конституции.

     Становление нового федеративного государства  совпало с процессом выделения новых государственных образований: Узбекской и Туркменской союзных республик, Казахской и Киргизской АССР (до 1936 г. в составе РСФСР), Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской и Чеченской автономных областей (позже АССР в составе РСФСР), Нагорно-Карабахской АО (в составе Азербайджана), Молдавской АССР (в составе Украины) и т. д. Однако, принцип выделения территорий на этнической основе создал предпосылки для возникновения сепаратизма, породившего уже в наши дни немало конфликтов. 

     1.2 Конституция 1936 года

       Конец 20-х — начало 30-х гг. XX в. в нашей стране ознаменовались крупными изменениями в экономике, политике, культуре и государственном строительстве, иногда определяемыми как «сталинская революция сверху». Установка на форсированное экономическое развитие приводит к перестройке государственного управления промышленностью. В нем усиливаются административно-бюрократические тенденции. На рубеже 1931 —1932 гг. ВСНХ СССР преобразуется в общесоюзный Наркомат тяжелой промышленности, создаются и другие отраслевые промышленные наркоматы. Республиканские, областные и краевые СНХ были преобразованы в наркоматы (или управления) легкой промышленности. К концу 30-х гг. был образован уже 21 промышленный наркомат. Промышленность была поделена между отраслевыми и сверхмонополиями.

     Новая Конституция была призвана законодательно закрепить основы построенного в  СССР. 5 декабря 1936 г. VIII чрезвычайный Всесоюзный съезд Советов принял новую Конституцию СССР, которая существенно изменяла избирательную систему и устройство органов государственной власти. Были отменены ограничения политических прав граждан по классовому признаку, вводились всеобщие, равные, прямые и тайные выборы в Советы всех уровней. Производственный принцип, по которому ранее избирались местные Советы, заменялся территориальным, а сами Советы стали именоваться Советами депутатов трудящихся.

     Сложилась и определенная вертикаль представительных органов власти. В связи с упразднением съездов Советов всех уровней высшим органом власти вместо Всесоюзного съезда Советов и ЦИК СССР стал Верховный Совет СССР, состоявший из двух палат (Совета Союза и Совета Национальностей). На местах представительными органами власти стали Советы, исполни тельными — исполкомы Советов.

     Уже первые выборы в Верховный Совет  СССР в декабре 1937 г. показали, что в условиях фактического безвластия Советов, аппаратных методов подбора и выдвижения «нужных» кандидатур, разнарядок и квот, усиления власти партийных инстанций и репрессивных органов провозглашенные в Конституции демократические принципы оказались девальвированными. Реальная практика всех избирательных кампаний 1937—1984 гг. сводилась к выдвижению и избранию единственного кандидата, представлявшего блок «коммунистов и беспартийных».

     В Советах всех уровней в соответствии с принципами социалистической демократии должно было осуществляться широкое представительство рабочих и крестьян. И оно осуществлялось путем подбора соответствующих кандидатур партийными органами преимущественно из числа передовиков производства, ударников, стахановцев. При этом ротация выборных органов власти происходила как раз за их счет при сохранении депутатов, принадлежащих к номенклатуре.

     Верховному  Совету СССР, Верховным Советам союзных  и автономных республик принадлежало исключительное право принятия законов, но в условиях всевластия партии это было пустой формальностью. Особенностью Конституции стал и вывод Совета народных комиссаров из непосредственного подчинения Верховному Совету. Правительство не было обязано отчитываться перед Верховным Советом и получило широкие возможности для издания подзаконных актов (постановлений, инструкций). Увеличилось и число союзных и союзно-республиканских наркоматов, что свидетельствовало о дальнейшем усилении процессов централизации и бюрократизации управления.

     Конституция объявила строительство социализма в СССР в основном завершенным, провозгласила ряд демократических прав и свобод. Однако это резко противоречило той тоталитарной модели управления, которая к этому времени сложилась в стране.

     Таким образом, модель управления, зафиксированная  Конституцией 1936 г., не меняла природу Советского государства и принципы его организации. Система управления обслуживала задачи управления страной в преддверии неизбежной войны. Это вело к дальнейшей централизации управления, усиления административно-директивного способа решения возникавших проблем. Бурный рост количества наркоматов, главков, управлений, отделов призван был ускорить подготовку государства к войне, повысить боевые качества ее вооруженных сил.

       Политические репрессии и необоснованно  частые смены командного состава  отрицательно сказались на мобилизационном  потенциале общества, дезориентировали  управление армией, снижали ее  боеспособность. В то же время  крайняя централизация управления  во всех сферах государственной,  хозяйственной и общественной  жизни страны была вызвана  объективными условиями. 

     Во-первых, это безмерная концентрация власти в центре. Она выразилась в том, что довольно узкий круг одних  и тех же лиц входил в состав основных руководящих органов: Политбюро  ЦК ВКП(б), СНК СССР, ГКО, Ставка ВГК. Этими лицами были Сталин и его  ближайшее политическое окружение  – Молотов, Маленков, Берия, Щербаков, Каганович, а также военные –  Жуков, Шапошников, Тимошенко, Кузнецов, Антонов, Василевский, Ворошилов и  некоторые другие. Зачастую невозможно было провести грань между органами, которые они представляли. Тем  более что многие из них занимали одновременно несколько постов и  должностей. Так, Сталин одновременно был Генеральным секретарем ЦК партии, Председателем Совнаркома СССР, Председателем  ГКО, Верховным главнокомандующим  и наркомом обороны. Решения одних  и тех же лиц могли быть оформлены  протоколом заседания Политбюро, СНК  СССР или ГКО. Это, с одной стороны, давало определенный положительный  эффект, поскольку вопросы решались оперативно, без траты времени  на согласования. С другой стороны, слишком узкий состав высшего  руководства (10 – 12 человек) таил в себе опасность субъективизма, произвола, бесконтрольности, недостаточной проработки некоторых решений. По существу одни и те же лица принимали решения, организовывали их выполнение и контролировали результаты работы. В случае неудач всегда отыскивались «козлы отпущения» среди подчиненных  исполнителей. Поэтому кадровая чехарда, особенно на начальном этапе войны, было обычным делом.

     Во-вторых, особенностью системы управления в  военное время было то, что существенно  возросла роль органов исполнительной власти. Поскольку сессии Верховного Совета СССР созывались нерегулярно, выборы Советов всех уровней неоднократно переносились, решения исполнительных органов воспринимались как законы. В целом советская система  управления выдержала испытания  войной и обеспечила победу над сильным  и организованным противником.

       Система власти, установленная в  середине 1930-х гг., без радикальных изменений просуществовала более полувека¹. Это привело к тому, что уже с начала 60-х гг. в социально-экономической жизни общества стали накапливаться негативные, застойные явления. Новая Конституция, принятая 7 октября 1977г. внеочередной 7-й сессией Верховного Совета СССР десятого созыва, стала ярким проявлением этих тенденций. По-прежнему основой политической системы страны провозглашались Советы, которые стали именоваться Советами народных депутатов. В Конституции больший акцент был сделан на руководящей роли КПСС в обществе и государственном управлении, отражена новая структура национально-государственного устройства, формально расширены функции Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, Советов всех уровней.

     Конституция 1977 г. стала видоизмененным вариантом  Конституции 1936 г. и потому не могла внести сколько-нибудь существенных изменений в структуру органов государственной власти и управления, да и не ставила этой цели. 

2. Особенности модели государственного управления в годы                Великой Отечественной войны

2.1 Состояние  государственного управления СССР  к началу Великой     Отечественной войны

       Состояние государственного управления СССР к началу Великой Отечественной войны характеризуется следующим. Формирование модели государственного управления СССР определила Конституция СССР 1936 года, которая узаконила сложившиеся в стране командно-административные методы управления. Свою роль также сыграла чистки 1937- 1938 гг., в ходе которых были уничтожены многие видные  руководители органов управления всех сфер деятельности. В такой атмосфере система государственного управления в любом ее звене не могла быть высокоэффективной, поскольку обстановка подозрительности и страха порождала неуверенность, сковывала инициативу, выдвигала в руководители пассивных исполнителей директив вышестоящих органов. Все это пагубно отразилось и на управлении Вооруженными Силами страны в предвоенный период и в годы войны.

       В центральном аппарате и военных  округах шла лихорадочная перестановка  руководящего состава. Перед Великой  Отечественной войной советское  руководство предприняло ряд  шагов по укреплению обороноспособности  страны. К 1939 году сложилась кадровая  система комплектования и организации  войск, была расширена сеть  военных учебных заведений, приняты  меры по оснащению войск новой  техникой.

     Политбюро приняло специальное постановление, обязывавшее директоров крупнейших заводов ежедневно информировать  ЦК о выпуске продукции военного назначения. В мае 1940 года из-за упущений в управлении войсками в ходе советско-финской  войны было принято решение о  смене руководства Наркомата  обороны. Решению управленческих задач  способствовали также меры, направленные на укрепление трудовой и производственной дисциплины.

     2.2 После нападения фашистской Германии на СССР в советском государственном аппарате были произведены необходимые изменения, вызванные военными обстоятельствами. Органы государственной власти и управления, как центральные, так и местные, в годы войны сохранили свои полномочия. Верховный Совет СССР, его Президиум, СНК и наркоматы не распускались, а продолжали действовать. Аналогично было и в республиканских органах, и местных советских учреждениях.

     Война наложила отпечаток на работу властных структур, подчинив ее потребностям военного времени. 22 июня 1941 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении», которое вводилось  на всей европейской части страны. На этой территории все функции органов  государственной власти и управления в отношении организации обороны, сохранения общественного порядка  и обеспечения государственной  безопасности переходили к военным  властям. Для обеспечения бесперебойной  работы предприятий в военном  режиме вводились чрезвычайные меры регулирования военных объектов, борьбы с эпидемиями, вводились чрезвычайные меры регулирования трудовых отношений. Им предоставлялось право регулировать время работы учреждений и предприятий, привлекать население и транспортные средства для оборонных целей  и охраны народно-хозяйственных  и военных объектов.

       Военные власти могли издавать  постановления, обязательные для  исполнения всего населения, а  также для местных органов власти и общественных организаций. Позднее указами Президиума Верховного Совета СССР военное положение было введено в Грузинской ССР, в некоторых городах Закавказья, по берегам Черного и Каспийского морей, а также на всех железных дорогах, на морском, речном и воздушном транспорте. Введение военного положения на транспорте приравнивало его рабочих и служащих к военным и повышало дисциплину труда, в том числе и путем уголовной ответственности за проступки и преступления. В целях обеспечения своевременного и быстрого решения оперативных вопросов в условиях военного времени 1 июля 1941 г. было принято Постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени», в котором наркоматам давалось право распределять и перераспределять материальные ресурсы, разрешать пуск в эксплуатацию строящихся предприятий и их отдельных частей, производить затраты на восстановление разрушенных военными действиями предприятий и жилищ.

       В деятельности Советов и их  исполнительных комитетов (исполкомов) на первый план выходили вопросы,  связанные с организацией вооруженной  защиты Отечества. Мобилизация  населения, снабжение Красной  Армии вооружением и обмундированием,  создание приемлемых условий  для жизни и труда, оставшихся  в тылу людей – все эти  проблемы решались партийными  и советскими органами. Усилилось слияние их аппаратов. Они совместно решали важнейшие вопросы военной, мобилизационной и хозяйственной жизни.

     Деятельность  союзных наркоматов,  как органов  управления, в связи с военным  временем не сворачивалась, а, наоборот, приобретала новые грани. 1 июля 1941 г. СНК СССР принял Постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени». Руководители наркоматов, а также директора заводов, начальники строек получали широкие полномочия в пределах своей компетенции, что способствовало повышению эффективности управления и своевременному решению поставленных перед ними задач.

     При Совнаркоме СССР возник ряд главков, ведавших снабжением промышленности: Главснабнефть, Главснабуголь, Главснаблес  и др. Создавались новые подразделения  и в наркоматах. Нужды войны  требовали создания ряда новых союзных  наркоматов. Были образованы наркоматы  по отраслям промышленности, производившим  вооружение: в сентябре 1941 г. был  создан и действовал по октябрь 1945 г. Народный комиссариат танковой промышленности СССР; с ноября 1941 г. по февраль 1946 г. работал Народный комиссариат минометного  вооружения СССР, преобразованный из Наркомата общего машиностроения.

     В августе 1941 г. было создано Главное  управление тыла Красной Армии, возглавляемое  заместителем наркома обороны. Были созданы военные советы фронтов, армий, флотов и флотилий. Их возглавлял командующий - председатель Военного Совета.  
Также в начале войны было создано Советское информационное бюро (Совинформбюро).  
В годы войны происходит расширение прав союзных республик. 1 февраля 1944 г. на сессии Верховного Совета СССР был принят закон «О создании войсковых формирований союзных республик». В результате этого постановления Верховные Советы союзных республик учредили наркоматы обороны, назначили наркомов и внесли в связи с этим изменения в свои конституции. Таким образом, общесоюзный Наркомат обороны «в целях усиления оборонной мощи» СССР был преобразован в союзно-республиканский.

     Наряду  с централизацией управления в годы войны проявилась и другая тенденция  во взаимоотношениях центральных властей  с республиками. В конце января – начале февраля 1944 года состоялась сессия Верховного Совета СССР, которая 1 февраля 1944 г. приняла Закон «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и  преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных  дел из общесоюзного в союзно-республиканский  Народный комиссариат». Этот закон  был продиктован стремлением  советского руководства занять более  выгодную позицию в послевоенном устройстве мира. Для этого необходимо было включить союзные республики в  международную жизнь как субъекты международного права. В связи с  этим законом федеративные республики СССР могли вступать в непосредственные связи с иностранными государствами и заключать с ними соглашения.

     Произошли изменения в области уголовного права. Большая ответственность  в годы войны легла на карательные органы страны. В июле 1941 г. был воссоздан единый НКВД, в апреле 1943 г. выделился самостоятельный Наркомат госбезопасности, а Главное управление военной контрразведки (СМЕРШ) передано в состав Наркомата обороны.  
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. утвердил Положение о военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении и в районах военных действий. Расширялись права военных трибуналов. В связи с войной был изменен процессуальный порядок рассмотрения дел в военных трибуналах: жалобы и протесты на приговоры трибуналов не допускались. Приговоры приводились в исполнение немедленно, о приговорах к высшей мере наказания сообщалось телеграммой председателю Военной коллегии Верховного Суда СССР. 8]

     2.3  В стране сложилась чрезвычайная обстановка, когда встал вопрос о самом существовании Советского государства. Все изменения в системе управления не могли решить задач военного времени. Поэтому наряду с традиционными формами власти и управления с началом войны были созданы специальные чрезвычайные органы с особыми полномочиями. Чрезвычайными эти органы были потому, во-первых, что их создание не было предусмотрено Конституцией СССР; во-вторых, их полномочия были выше, чем у конституционных органов власти и управления. Уже в первые дни войны стала видна недостаточность предпринятых для отражения агрессии мер. Очевидной становилась необходимость сосредоточения всей полноты власти в одних руках, где бы не было разделения на партийные, государственные и военные органы, где быстро и авторитетно решались бы любые вопросы управления.

     Таким органом и стал Государственный  Комитет Обороны (ГКО), созданный  совместным постановлением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и  СНК СССР 30 июня 1941 г. Возглавил ГКО Сталин. 17 сентября 1941 г. ГКО издал постановление «О всеобщем обязательном обучении военному делу граждан СССР», по которому с 1 октября 1941 г. вводилось обязательное военное обучение всех граждан СССР мужского пола от 16 до 50 лет. Организация этого обучения была возложена на Наркомат обороны и его органы на местах. В составе Наркомата обороны было образовано Управление всеобщего военного обучения (Всеобуч). Через наркоматы ГКО руководил работой государственных учреждений и ведомств, а через Ставку Верховного Главнокомандования осуществлял руководство вооруженной борьбой с захватчиками. Упразднен был ГКО Указом Президиума Верховного Совета СССР 4 сентября 1945 г. ГКО обладал неограниченными полномочиями. Его состав свидетельствовал, что в нем собраны наиболее дееспособные и авторитетные люди из высших партийных и государственных органов, наделенных легитимными властными полномочиями. Несмотря на малочисленность ГКО, условия военного времени не позволяли ему собираться регулярно и в полном составе. Решения принимались председателем или заместителем по согласованию с другими членами ГКО. Постановления Государственного Комитета Обороны имели силу законов военного времени. Все организации – партийные, советские, хозяйственные, общественные – обязаны были неукоснительно выполнять любые постановления и распоряжения ГКО.