Государственные и муниципальные финансы. 11

      ОГЛАВЛЕНИЕ 
 

ВВЕДЕНИЕ 3

1.  СОДЕРЖАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ 5

2.  БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ 12

3.  ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ. ………….16 

4.  ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ЗА РУБЕЖОМ ……………………….. 22

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 27

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 29 

      ВВЕДЕНИЕ 

     Становление гражданского общества на современном  этапе невозможно без развития демократических  институтов, важнейшим из которых  является местное самоуправление.

     Международные правовые акты, в частности Европейская  Хартия местного самоуправления¹, определяют местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею. В статье 130 Конститу-ции РФ, раскрывается основная цель местного самоуправления, как обеспе-чение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. В качестве целей местного самоуправления предусматривается также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

     В процессе реформирования на уровень  местного самоуправления были переданы полномочия для реализации, в которых  необходимы значи-тельные финансовые средства. Одновременно с этим, на законодательном уровне не был достаточно четко решен вопрос  укрепления финансовой само-стоятельности органов местного самоуправления. В период 2005-2008 гг. произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в два раза превышают их доходы.

       Это и обуславливает актуальность темы муниципальных финансов и определяет основные направления исследования.

     Научные исследования различных аспектов становления финансовых основ местного самоуправления нашли  отражение  в работах таких отечественных и зарубежных ученых, как А.М.Бабич, Э. ВитальДюран,  Р.Л. Дернберг, Е.Н. А.А. Лавров, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.А. Смирнов, В.Н.

Сумароков, Н.Г. Сычев, И.Л. Тимонина, В.Н. Твердохлебов, В.Д. Фетисов, И.Н. Яковлев и др.

     Существенный  вклад в разработку теоретических  основ межбюджет-ных отношений внесли следующие авторы: А.Г. Игудин, В.Б. Христенко, А.Г. Силуанов, И. Трунин, К.Х. Третнер, А.Г. Бирюков и другие.

     Труды упомянутых авторов представляют большой  интерес и являются весомым вкладом  в решении вопросов становления  финансовых основ местного самоуправления. Однако современный период реализации реформы местного самоуправления, в  части решения проблемы укрепления финан-совой самостоятельности муниципалитетов, требует нахождения путей решения проблем, связанных с формированием сбалансированных бюджетов муниципальных образований на районном и поселенческом уровне бюджетной системы. Существует противоречие: с одной стороны – за мест-ным уровнем власти  законодательно закреплен существенный объем расход-ных обязательств, с другой стороны, недостаточный перечень доходных источников местных бюджетов.

     Цель  контрольной работы состоит в изучении теоретических положе-ний организации финансов местного самоуправления в РФ.

     Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

1. уточнить Содержание муниципальных финансов;
2. выполнить анализ бюджетного процесса на муниципальном уровне.
3. отразить финансовые основы деятельности органов местного самоуправления в РФ;
4. проанализировать проблемы организации муниципальных финансов за рубежом.

     1. СОДЕРЖАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ  ФИНАНСОВ 

     Признание в России местного самоуправления и  гарантированность самостоятельности  его финансовой деятельности, позволяют  выделить в системе финансов особую категорию – местные финансы.

     Муниципальная составляющая местных финансов определяется тем, что ответственность за решение  вопросов местного уровня несут органы местного самоуправления, осуществляющие от имени населения муници-пального образования права собственника в отношении местных финансов, и независимо от наличия или отсутствия других источников средств выполня-ющие свои функции, которые должны обеспечиваться собственными финан-сами.

     Все муниципальные образования в  лице их органов местного самоуп-равления обладают бюджетными правами, которые позволяют создать финансовую базу для решения социально – экономических и других вопро-сов местного значения и регулировать бюджетные отношения конкретной территории с учётом местных особенностей².

     Местные (муниципальные) финансы – это  совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения возложенных на него задач.

     В состав муниципальных финансов входят средства местного бюджета, финансовые ресурсы муниципальных предприятий  и учреждений, займы, средства от продажи  муниципальной собственности, ценные бумаги и т.д. Основу муниципальных  финансов составляет местный бюджет. Ранее местные бюджеты были частью единого государственного бюджета. В связи со становлением местного самоуправления в настоящее время  формирова-ние, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполне-нием должны осуществляться органами местного самоуправления самостоя-тельно.

       «Местный бюджет  (бюджет муниципального  образования) – это форма образования  и расходования денежных средств,  предназначенных для обеспечения  задач и функций, отнесенных  к предметам ведения местного  самоуправления»³. Традиционно к местным бюджетом относились: район-ные, городские, сельские и поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах. В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты – самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надеж-ность всей системы. В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах⁴.

     Функционирование  муниципальных финансов сопровождается реаль-ным движением денежных средств, принимающих форму доходов, отчисле-ний и поступлений, которыми распоряжается орган местного самоуправ-ления. Эти денежные средства в своей совокупности образуют финансовые ресурсы, являющие материальными носителями финансовых отношений.

      Муниципальные финансы отличаются от государственных как по спосо-бу образования, так и субъекту управления. Кроме того, цели и задачи, стоя-щие перед государством и местным самоуправлением в финансовой сфере, часто не совпадают. Государство заинтересовано в максимальном прив-лечении финансовых ресурсов для решения общегосударственных проблем, задача же муниципальных образований – формирование финансовой базы для решения собственных проблем.

     Финансовая  устойчивость местного бюджета –  это комплексное поня-тие, отражающее такое состояние совокупности денежных фондов, при котором муниципальное образование способно стабильно развиваться, сохраняя свою финансовую безопасность в условиях дополнительного уровня риска. В самом общем смысле финансовая устойчивость местного бюджета выражается в неподверженности колебаниям всей совокупности денежных фондов и каждого фонда в отдельности под воздействием внутренних и внешних факторов. Финансовая устойчивость местного бюджета достигает-ся при соблюдении нескольких условий.

     Основное  условие финансовой устойчивости местного бюджета – это сбалансированность объемов денежных фондов и финансируемых за их счет расходов для развития муниципального образования.

     Бюджетная самостоятельность характеризуется  способностью органа местного самоуправления самому мобилизовывать финансовые ресурсы  в бюджет, не прибегая к финансовой помощи. Показатель для ее оценки –  соотношение собственных доходов  бюджета (налоговых и неналоговых) и его расходов.

     Платежеспособность  субъекта местного самоуправления –  его способ-ность полно и своевременно отвечать по своим обязательствам. Для ее обес-печения органы местного самоуправления используют различные источники средств – и текущие (реальные), и потенциальные.

     Финансовая  устойчивость местного бюджета тесно  взаимосвязана и с другими  финансовыми категориями: финансовой безопасностью, гибкостью, стабильностью, равновесием. Несмотря на значительную взаимообуслов-ленность данных категорий, каждая имеет свою специфику.

     Финансовая  безопасность, определяет предельное состояние финан-совой устойчивости местного бюджета для реализации задач социально-экономического развития муниципалитета.

     Финансовая  гибкость – способность к изменению  объемов и структуры бюджетных  расходов муниципальных образований  согласно изменившимся внешним и  внутренним обстоятельствам в рамках минимально установлен-ных нормативов расходов. Это качественная характеристика, которая позволяет оценить уровень профессионализма местных властей.

     Финансовой  стабильностью характеризуется  такое состояние бюджета, которое  позволяет эффективно функционировать  муниципальному хозяйст-ву, сохраняя структуру бюджетных доходов и расходов и основные качест-венные параметры. Финансовая стабильность определяется постоянством оптимальных или приближенных к ним значений показателей (например, по-казателей по соблюдению ограничений, установленных Бюджетным кодек-сом). В качестве показателя финансовой стабильности возможно исполь-зовать значение среднеквадратического отклонения, рассчитанного на основе отклонений фактических значений показателя от оптимальных.

     Финансовое  равновесие – состояние бюджета, которое при воздействии процессов по уменьшению доходных источников и увеличению расходных обязательств характеризуется сохранением сбалансированности развития муниципального образования.

     Финансовая  безопасность местного бюджета –  это состояние его защи-щенности от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечивается формирование достаточных для выполнения функций муниципального образо-вания финансовых ресурсов, при соответствующем контроле за их формиро-ванием и расходованием. В данном определении финансовая безопасность рассматривается как режим, как состояние, обеспечивающее устойчивое развитие объекта.

     Механизм  реализации финансовой безопасности состоит  из трех ком-понентов: интересы в бюджетной сфере, балансирующие между четырьмя субъектами (государство, местные органы власти, общество, человек), угро-зы как факторы, создающие опасность реализации интересов, и система ме-роприятий, направленных на устранение угроз, их прогнозирование, своевременное предупреждение и профилактику (рис.1.1)⁵. 

     Рис.1.1. Механизм реализации финансовой безопасности 

     Для обеспечения финансовой безопасности местного бюджета необходимо решение  следующих задач:

• Идентификация опасностей и угроз состоянию местного бюджета.
• Определение индикаторов финансовой безопасности.
• Мониторинг финансовой устойчивости и безопасности.
• Разработка мероприятий, направленных на обеспечение финансовой безопасности местного бюджета, как в краткосрочном, так и в средне-срочном периоде (при планировании и исполнении бюджета на 3 года).
• Контроль за выполнением мероприятий, их оценка, корректировка.
• Корректировка индикаторов в зависимости от изменения состояния внешней среды, целей и функций муниципального образования.

     Фактор, угрожающий безопасности, представляет собой потенцииаль-ную опасность, которая в случае непринятия соответствующих мер пред-ставляет реальную, действительную угрозу безопасности. Угроза безопас-ности имеет не только качественные характеристики, но и количественную определенность, выражающую нежелательные последствия угрозы, некий реальный ущерб, воплощенный в снижении показателей безопасности сверх допустимых пределов.

     Угроза  финансовой безопасности муниципального образования – это совокупность условий и процессов, создающих  асимметрию финансовых ресурсов и потребности  в них для осуществления социально-экономической  политики муниципалитета, нарушающих финансовую самостоятельность и  критические значения показателей  финансовой безопасности.

     Главные внешние угрозы, влияющие на потерю финансовой устой-чивости и безопасности местного бюджета следующие:

• принятие на федеральном и региональном уровнях законодательных актов, сокращающих налоговый потенциал местных бюджетов;
• утрата самостоятельности местного бюджета в связи с недостаточ-ностью доходных источников;
• сокращение муниципальной собственности вследствие ее передачи на другой уровень бюджетной системы;
• недостаточно развитая правовая система защиты прав инвесторов и исполнения законодательства;
• нестабильность экономики, денежной и финансово-кредитной систем.

     К внутренним опасностям и угрозам, влияющим на финансовую устойчивость и безопасность, относятся: наличие значительных финансовых обязательств у муниципального образования (большой величины заемных средств);  уклонение от уплаты налогов; преднамеренные или случайные ошибки органов власти в области бюджетного процесса, связанные с качеством планирования (соотношение плановых и фактических показа-телей; наличие и исполнение перспективного финансового плана), качеством исполнения бюджета (кредиторская и дебиторская задолженности, казначейское исполнение бюджета), качеством контроля и аналитической работы и последующего применения их результатов в планировании (нецелевое использование средств), а также ошибки, приводящие к сниже-нию эффективности деятельности главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений по предоставлению бюджетных услуг.

     Ключевой  фактор успешного развития муниципального образования – грамотные и  профессиональные кадры, а главный  фактор риска – некомпетентность и недобросовестность сотрудников. В таких условиях проблема финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета становится чрезвычайно актуальной и стратегической.

      2. БЮДЖЕТНЫЙ  ПРОЦЕСС НА МУНИЦИПАЛЬНОМ  УРОВНЕ 

     Бюджетный процесс – это регламентированная законодательством дея-тельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению центрального и местных бюджетов. Его содержание определя-ется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетным правами соответствующих органов и юридических лиц. Бюджет муни-ципального образования является одним из элементов бюджетной системы РФ, муниципальная составляющая в составах бюджета МО это та часть, в которой содержатся нормы, регулирующие правоотношения, связанные с составлением и исполнением местного бюджета, а также межбюджетные отношения.

     Управление  муниципальными расходами представляет собой важную часть бюджетной  политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а  также контролем за его исполнением. Таким образом, совершенствование  практики бюджетирования следует рассматри-вать как важный инструмент повышения эффективности муниципальных расходов. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления муниципальными расходами.

      Одним из существенных факторов, отрицательно влияющих на эффек-тивность системы управления бюджетными ресурсами муниципального образования, является используемая в настоящее время традиционная затратная модель бюджетирования. Данная модель характеризуется следую-щими основными недостатками:

      1) планирование расходов бюджета осуществляется по методу «от достигнутого уровня» и направлено на обеспечение деятельности подве-домственных бюджетополучателей без учета результатов расходования средств;

      2) наблюдается высокая степень  централизации в принятии решений,  вследствие чего финансовые органы  оказываются перегруженными посту-пающей информацией, и это приводит к затягиванию принятия решений или их неактуальности;

      3) контроль направлен на оценку правомерности расходования бюд-жетных средств и соответствие фактических затрат плановым;

      4) не производится анализа результативности  и эффективности бюд-жетных расходов, вследствие чего отсутствует возможность оценить качество работы администрации муниципального образования.

      Схема бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентиро-ванного на результат, состоит из четырех этапов:

      1) стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи);

      2) планирование расходных программ  в рамках бюджета (определение  целей, задач и индикаторов  оценки);

      3) предоставление услуг (достижение  результатов);

      4) оценка результатов (опрос общественности, анализ индикаторов и т.п.).

     Участниками бюджетного процесса в муниципальном  образовании являются:

     - совет депутатов муниципального  образования (представительный орган  муниципального образования);

     - глава муниципального образования;

     - местная администрация;

     - финансовый орган местной администрации  - финансовое управление МО;

     - контрольный орган муниципального  образования;

     - главные распорядители бюджетных  средств;

     - распорядители бюджетных средств;

     - получатели бюджетных средств;

     - администраторы поступлений в  местный бюджет;

     - иные органы, на которые бюджетным  законодательством Российской Федерации  возложены бюджетные полномочия  по регулированию бюджет-ных правоотношений организации и осуществлению бюджетного процесса в муниципальном образовании.

      Применение  бюджетирования, ориентированного на результат, пост-роенного на основе данной схемы, позволяет определить подходы к решению следующих задач:

      - распределение бюджетных ресурсов  не по видам затрат, а по  страте-гическим целям;

      - предоставление услуг, на которые  население реально предъявляет  спрос;

      - контроль за издержками на  бюджетные услуги путем выбора  наиболее экономичного способа  их предоставления;

      - сравнение расходных программ  и выбор наиболее экономичных  из них по результатам оценки  эффективности и результативности  расходов;

      - повышение прозрачности и обоснованности  бюджетных расходов;

      - определение положительного общественного  эффекта от услуги, а не только  стоимости ее предоставления;

      - смещение акцента с внешнего  контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов;

      - учет последствий принимаемых  расходных решений.

      Использование программно-целевых принципов в  бюджетном процессе муниципального образования является отражением практики управления муниципальными расходами, ориентированного на результат. Следова-тельно, большинство изменений, возникающих в процессе планирования и исполнения бюджета в связи с переходом на систему бюджетирования, ориентированного на результат, направлено не на совершенствование техни-ческой стороны бюджетного процесса как такового, а на улучшение финан-сирования предоставляемых муниципальным образованием услуг. Программно-целевое бюджетирование в той или иной мере предполагает не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюд-жетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование)⁶. 
 

       3. ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ  ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ  В РФ 

     Цели  муниципальной деятельности, определяющие муниципальную политику, вытекают из предусмотренных законодательством  функций и полномочий местного самоуправления. Главным предметом муниципальной  деятельности является благоустройство  жизни на территории муниципаль-ного образования в широком смысле этих слов, как устройство на благо человека, и оказание населению различных услуг на местном уровне или муниципальных услуг (более подробно термин «муниципальные услуги» будет раскрыт в следующем параграфе). Генеральная цель муниципальной деятельности и муниципальной политики состоит в повышении качества жизни населения на территории местного самоуправления через оказание муниципальных услуг.

     Качество  жизни – это система показателей уровня жизни, например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, материальная обеспечен-ность, состояние природной среды, состояние среды обитания (в частности, городской среды), возможность получить образование, удовлетворять культурные потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т.д. В научном мире идут дискуссии по выработке интегрального показа-теля качества жизни, но это достаточно сложная задача. Однако можно выразить качество жизни через некую совокупность частных показателей, каждый из которых может быть измерен. В качестве измерителей отдельных показателей качества жизни могут выступать уровень денежных доходов населения, нормативы потребления важнейших продовольственных и непродовольственных товаров и услуг, социальные, экологические, медицин-ские, жилищные и иные государственные стандарты.

      Управление  финансами в муниципальных образованиях возлагается на исполнительный орган (администрацию). Финансирование администрации  осуществляется только из местного бюджета. 

     Финансовое  управление местной администрации как правило является самостоятельным структурным подразделением администрации муниципаль-ного образования.

      Например, основными задачами финансового  управления являются:

     - разработка и реализация основных направлений единой муниципальной финансовой политики;

     - управление денежными средствами, составление и исполнение бюджета муниципального образования;

     - обеспечение устойчивости местных  финансов и их активного воздействия  на социально-экономическое развитие района, концентрация финансовых ресурсов на его приоритетных направлениях;

     - разработка предложений по привлечению кредитных ресурсов в экономику муниципального образования и об источниках их погашения;

     - участие в работе по совершенствованию  методов финансово-бюд-жетного планирования, финансирования и отчётности, разработке единых социальных нормативов бюджетного финансирования;

     - подготовка предложений по совершенствованию  межбюджетных отно-шений;

     - осуществление предварительного, текущего и последующего финансово-го контроля за рациональным  и целевым расходованием бюджетных средств и внебюджетных фондов;

     - сбор, обработка и анализ информации о состоянии местных финансов.

     Финансовое  управление включает несколько отделов (рис. 2.2):

     а) отдел учета и отчетности

     Он  осуществляет изучение ведения бюджетного учета.

     б) отдел производственных сфер

     Осуществляет  изучение вопросов в производственной сфере.

     в) отдел по работе с муниципальными образованиями

     Осуществляет  изучение исполнения бюджетов поселенческих  муниципаль-ных образований в соответствии.

     г) бюджетный отдел.