Государственный орган: понятие, признаки и классификация

Введение 

Проблематика природы, характера, понятия органов государственной  власти многогранна и сложна.

Эта тема была предметом научных  исследований многих ученых-юристов: Г. И. Петрова, И. И. Евтихиева, Ц. М. Ямпольской, Ю. М. Козлова, Б. А. Страшуна, П. Т. Василенкова, Б. М. Лазарева, Б. Н. Габричидзе, И. Л. Бачило, В. Е. Чиркина, О. Е. Кутафина, Б. П. Курашвили, К. С. Бельского и др.

Следует отметить, что значительный удельный вес в общей совокупности трудов по данной проблематике занимают работы ученых административистов, однако явно недостаточно внимание к ним со стороны теоретиков конституционного права.

Теоретическая плоскость поставленных проблем охватывает конституционно-правовой и административно-правовой аспекты рассматриваемой темы.

К конституционно-правовому аспекту  относится все то из массива конституционного регулирования, что касается власти в Российской Федерации, осуществления  народом этой власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшего непосредственного выражения власти народа путем референдума и свободных выборов; единства системы государственной власти; деления органов государственной власти на органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ; принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти; осуществления государственной власти в России Президентом РФ, Федеральным Собранием (Советом Федерации и Государственной Думой), Правительством РФ, судами РФ; осуществления государственной власти в субъектах РФ, образуемыми ими органами государственной власти. Кроме того, это система органов государственной власти; система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; общие принципы системы органов государственной власти и местного    самоуправления, системы органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Важно упомянуть положения о том, что в пределах полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти; обеспечении Президентом РФ согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; об осуществлении судебной власти посредством конституционного, административного и уголовного судопроизводства и о судебной системе РФ; и другие конституционные положения и нормы¹.

Не менее значителен и ее административно-правовой аспект проявляющийся не только в организации управления отраслевой экономикой (организация управления в сферах и отраслях промышленности, строительства, транспорта и др.), но в особенности и межотраслевых сферах (энергетика, антимонопольная политика и предпринимательство, атомная энергия, налоговое и таможенное дело, градостроительство, стандартизация и метрология, статистика, финансы и др.)

1. Понятие «государственный орган»

Рассмотрим вопрос о  понятии «орган государственной  власти», подходы к которому неоднократно менялись.

«В советский период к числу  органов государственной власти были отнесены только советы народных депутатов, что явно суживало круг органов  государственной власти, исключало  из числа таких органов исполнительные и судебные, а также прокурорские органы.

В течение десятилетий органами государственной власти признавались только выбранные представительные органы власти – советы всех ступеней; органы суда и прокуратуры.

Такая классификация государственных  органов просуществовала с некоторыми модификациями вплоть до принятия и вступления в силу Конституции РФ 1993 г., закрепившей принципиально иной подход к понятию и перечню, системе органов государственной власти России. В Конституции РФ используется понятия «органы государственной власти», «органы местного самоуправления», «органы законодательной, исполнительной и судебной власти», «государственные органы» (ст. 33), «государственные учреждения» (ст. 41), «муниципальные учреждения» (ст. 43)»².

Несомненно, что между перечисленными понятиями имеются существенные различия.

В литературе имеются  различные определения государственного органа. 
«По мнению Я. Н. Уманского, орган советского государства – это составная часть государственного аппарата; он наделен государственно-властными полномочиями  и в соответствии со своими задачами, компетенцией и производной от них структурой осуществляет государственное руководство в определенной сфере общественных отношений, используя при этом присущие данному органу организационно-правовые формы и методы деятельности»³.

«Ю. М. Козлов полагает, что  орган государства представляет собой основную часть механизма  социалистического государства, непосредственно  и от имени государства осуществляющего  его задачи и функции посредством  определенного конституционного вида государственной деятельности; в этих целях орган наделен государственно-властными полномочиями»⁴.

Имеются и другие определения  государственного органа. В них, как  правило, правильно и достаточно полно раскрываются его признаки: а) как части государственного аппарата; б) наделение государственно-властными полномочиями, соответственно, собственной компетенцией и организационной структурой; в) участие в реализации задач и функций советского государства; г) применение присущих данному органу организационно-правовых форм и методов деятельности.

В определении Я. Н. Уманского  есть все эти перечисленные признаки, за исключением участия органа в  осуществлении задач и функций  советского государства. Исходя содержания Конституции СССР, в частности  Преамбулы, в которой названы главные задачи советского государства, необходимо включить в понятие органа государства указание на участие в реализации таких задач, не перечисляя конкретные из них.

Как считал Я. Н. Уманский, орган осуществляет «государственное»  руководство в определенной сфере общественных отношений. Это правильно. Но вместе с тем любой государственный орган участвует в большей или меньшей степени в реализации задач и функций государства. Для Советов народных депутатов, органов государственного управления характерно участие в исполнении всех задач и функций общенародного государства. Органы суда и прокуратуры также участвуют в выполнении указанных задач и функций. Но основная их деятельность направлена на укрепление социалистической законности и правопорядка, без которых немыслимо само воплощение в жизнь задач и функций государства. «Такое «совмещение» видов деятельности вызывает естественную необходимость во введении дополнительных оснований для классификации государственных органов по подсистемам»⁵. Включение в понятие органа такого элемента, как «задачи и функции Советского государства», необходимо еще и потому, что Конституция СССР рассматривала в неразрывной взаимосвязи в единстве Советское государство и все его органы. Об этом четко говорится в ст. 4 Конституции.

В определение государственного органа, данное Ю. М. Козловым включен такой элемент, как осуществление органом задач и функций посредством определенного конституционного вида государственной деятельности».

Оригинально, хотя и бесспорно, характеризует орган Советского государства Б. М. Лазарев: «Орган – это такая часть организации, которая призвана представлять ее, выступать по ее поручению и в ее интересах»⁶. Б. М. Лазарев дает вначале общую характеристику органов как звеньев механизма всякого социального управления. Последняя может быть использована для выявления черт, присущих государственным органам. Орган должен рассматриваться как одна из разновидностей социального института, т. е. учреждения (установления), призванного выполнять конкретные публичные функции, регулировать поведение, деятельность людей ради удовлетворения тех или иных индивидуальных, групповых и общественных потребностей. Во всех социальных группах, имеются хотя бы зачатки организации, кто-то представляет ее интерес вовне, определяет образ поведения членов группы, принимает решения от имени организации. Исходя из данного положения, Б. М. Лазарев дает вывод: «Органы государства – это прежде всего определенная государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в установленном им порядке. Выступает по уполномочию его вовне».

На основе приведенных данных сформулируем некоторые базовые положения  относительно понятия, характера и  общего определения категорий «государственный орган» и «орган государства».

Хотя Конституция РФ 1993 г. не использует термин «орган государства», в ней, как отмечалось, применяется понятия «государственные органы» (ст. 33 Конституции РФ). Этот термин может быть истолкован в двойном смысле: в одном случае в расширительном, т. е. как синоним органа государственной власти; в другом – как разновидность государственной институции в смысле, о котором говорил Б. М. Лазарев⁷.

В целом же государственный орган  или орган государства – это  особая, специфическая категория  из числа государственно-правовых институтов и понятий.

Государственный орган (орган государства) – это организационно выделенная, самостоятельная государственная  институция, действующая от имени  и по уполномочию (поручению) государства, обладающая соответствующими властными  полномочиями и компетенцией, исключая свою структуру, и применяющая адекватные формы и методы деятельности в процессе осуществления возложенных задач и функций.

Основополагающими при определении  понятия «орган государственной  власти» являются следующие теоретические  и конституционные нормативные установки и догмы.

1.     Орган государственной власти – это организационно выделенная, самостоятельная государственная институция, действующая от имени и по поручению (уполномочию) государства.

2.     Орган государственной власти наделен властными полномочиями и обладает соответствующей компетенцией, имеет свои структуру, присущие ему формы и методы деятельности. Все без исключения органы государственной власти – органы законодательной власти, органы исполнительной власти, органы судебной власти, а также органы прокуратуры – наделены властными полномочиями и соответствующей компетенцией, имеют свои, присущие только им структуры, формы и методы деятельности.

Органы законодательной, представительной власти – Федеральное Собрание России (Совет Федерации и Государственная Дума) – парламент России; субъектов РФ – законодательные собрания, областные Думы и др. – это органы общей компетенции, и только коллегиальные органы.

Президент РФ – орган государственной  власти, который ни к одной из ветвей власти монопольно не принадлежит и вместе с тем активнейшим образом участвует в осуществлении законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Органы исполнительной власти есть органы как общей компетенции  – правительства, кабинеты министров и др., так и органы отраслевой и межотраслевой         компетенции – министерства, государственные комитеты, федеральные службы и надзоры.

Наиболее существенно с точки  зрения форм осуществления своих  функций и полномочий выделяются органы судебной власти – суды: своей присущей только им процессуальной формой деятельности, осуществлением судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного судопроизводства.

3.     Осуществление государственной власти на основе принципа разделения властей на: законодательную, исполнительную и судебную, причем органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Это принципиальное и новое концептуальное положение Конституции РФ 1993 г. имеет  важнейшее значение для определения понятия «органы государственной власти». Иными словами, речь идет о том, что непременным признаком осуществления государственной власти является ее организация на основе ведущего и цивилизованного принципа – разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную.

4.     Логическим развитием и продолжением предыдущей принципиальной конституционной нормы является ст. 11 (ч. 1, 2) Конституции РФ, однозначно и четко установившая: государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации, а в субъектах РФ – образуемые ими органы государственной власти».

Таким образом, перечисленные выше государственные институции – это  и есть органы государственной власти, т. е. ее носители, причем их перечень широк, включает в себя органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти, а также органы прокуратуры.

Опираясь на все вышесказанное, сформулируем следующее определение: орган государственной власти – это организационно выделенная, самостоятельная государственная институция, действующая от имени и поручению (уполномочию) государства на основе осуществления государственной власти в соответствии с принципом ее разделения на законодательную и судебную, наделенная властными полномочиями соответствующей компетенцией, имеет свою структуру, присущие формы и методы деятельности.

2. Признаки  государственного органа.

Орган государства –  это часть государственного механизма, его основная ячейка, обладающая определенными специфическими признаками.

1. Государственный орган наделен властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию.

Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что:

а) порядок формирования и деятельности органа, его структура и компетенция (права и обязанности) закрепляются нормами права;

б) орган государства  наделен правом издания юридических актов, содержащих обязательные общие и индивидуальные правовые предписания; в) установленные этими актами предписания обеспечиваются, прежде всего. мерами убеждения, воспитания, поощрения, будучи одновременно с тем охраняемыми от нарушений возможностью применения принудительной силы государства; г) государственный орган опирается на материальное обеспечение своих предписаний, благодаря возможности распоряжаться определенной частью средств из государственного бюджета⁸.

В категории государственно-властного  полномочия наглядно проявляется органическая взаимосвязь государства и права, механизма государства в целом и отдельного государственного органа.

Наличие у организации, учреждения перечисленных выше взаимосвязанных  элементов, образующих понятие государственно-властного полномочия, позволяет определить его как государственный орган. Обладание властными полномочиями – важнейший признак государственного органа.

2. Государственный орган  наделен определенной экономической  и организационной обособленностью  и самостоятельностью.

3. Каждый государственный  орган сообразно своей компетенции,  выполняет свойственные ему функции.  Механизм государства действует  через отдельные государственные  органы: функции государства в  целом осуществляются посредством  функций отдельных государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в реализации различных функций государства.

4. Для осуществления  функций государственные органы  располагают необходимыми материальными  средствами, говоря словами Ф.  Энгельса, «вещественными придатками», к каковым можно отнести разного рода материальные ценности и многочисленные организации, предприятия, учреждения, хотя и выполняющие текущую государственную работу, но не являющиеся органами государства.

5. Представление о  государственном органе было  бы неполным без указания на  то, что его физическим воплощением  являются люди, из которых состоит  данный орган, – отдельное лицо или группа, коллектив: «...существование государственной власти, – писал К. Маркс, – находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название»⁹.

Распространяя на орган  государства обязательный признак  всякой организации как объединения  людей, следует заметить, что, когда  речь идет о физическом воплощении органа государства, имеются в виду не люди вообще, а государственные служащие.

Согласно Федеральному закону «Об основах государственной  службы Российской Федерации», государственным  служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 3, п. 1). Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, признаются настоящим Федеральным законом государственными служащими Российской Федерации (ст. 3, 11.2)¹⁰.

Рассмотренные признаки в своей совокупности и органической взаимосвязи раскрывают понятие  органа государства, позволяют сформулировать его определение. Орган государства  – это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства.

3. Классификация российских государственных органов.

По источнику формирования органы государственной власти делятся на первичные и производные¹¹.

Первичные - это, как правило, избираемые народом органы государственной  власти. Первичные органы государства  никакими другими органами не создаются. Они могут быть образованны двумя способами: либо в порядке наследования (наследственная монархия), либо путем избрания в установленном порядке, при этом получая властные полномочия от избирателей (представительные органы). К ним относятся представительные (законодательные) органы государственной власти Российской Федерации и субъектов в составе Российской Федерации, глава государства - Президент Российской Федерации, главы субъектов Российской Федерации.

Производные - это формируемые другими органами государственной власти (например, Правительство Российской Федерации формируется Президентом Российской Федерации при утверждении Председателя Правительства Государственной Думой; Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации формируются Советом Федерации Российской Федерации и т. д.).

По территориальному признаку органы государственной власти подразделяются на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральные органы государственной  власти осуществляют свою деятельность на всей территории Российской Федерации. К ним относятся: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Российской Федерации, Генеральная Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, федеральные министерства и т.д.

Органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  осуществляют свою деятельность на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (глава субъекта Российской Федерации, представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации, правительство субъекта Российской Федерации и т. д.).

По характеру компетенции выделяют органы государственной власти общей компетенции и органы государственной власти специальной компетенции¹².

Органы государственной  власти общей компетенции имеют широкий круг полномочий (Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и др.).

Органы государственной  власти специальной компетенции  имеют ограниченный круг полномочий в своей деятельности (например, Министерство иностранных дел, Министерство здравоохранения, Министерство образования и т. д.).

В зависимости от порядка формирования различаются органы, представляющие собой наследственную должность или состоящие из таких должностей (монарх), а также органы, избираемые гражданами (представительные органы) или формируемые другими государственными органами (Конституционный суд Российской Федерации).

В последнем случае порядок  формирования может быть простым  и сложным. Простой означает избрание или назначение должностных лиц одного органа другим государственным органом (Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначается Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации).

Сложным способом формируются  коллегиальные органы, в состав которых  «по должности» входят представители других государственных органов (верхняя палата парламента ФРГ - Бундесрат - состоит из членов правительств земель).

По структуре организации государственные органы можно поделить на простые, не имеющие внутреннего подразделения (нотариат), и сложные, обладающие соответствующей структурой организации (министерства).

По порядку реализации полномочий органы государственной власти осуществляют свою деятельность коллегиально (Федеральное Собрание Российской Федерации, представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации) и единолично (Президент Российской Федерации, глава субъекта Российской Федерации и др.).

По форме осуществления  государственной деятельности (функций), которые выполняют органы государства в системе государственной власти, они подразделяются на следующие группы:

- органы представительной (законодательной) власти;

- органы исполнительной  власти;

- органы судебной власти.

Особое место в системе  органов государственной власти занимает глава государства¹³. Главой государства в республиках является - президент. Институт президентства учрежден во многих государствах, где имеются демократические формы правления. В президентских республиках президент - глава исполнительной власти, он формирует правительство и несет политическую ответственность за его работу. А в парламентских республиках статус президента имеет иной характер, его роль значительно скромнее. Президент лишь формально представляет высшую исполнительную власть, так как реально ее осуществляет глава правительства.

Правовой статус и  полномочия Президента Российской Федерации  закрепляются в Конституции страны. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент является главой государства. Как глава государства  Президент является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и на международной арене.

Круг полномочий (функций) Президента четко определяется Конституцией Российской Федерации. Указы и распоряжения Президента не должны противоречить  Конституции и законам Российской Федерации.

По формам осуществления  государственно-властных полномочий органы государства делятся на правотворческие (издание норм права и результат данной деятельности, выражающийся в виде юридического документа, закона и пр.), правоисполнительные и правоохранительные (осуществление деятельности по охране правопорядка и законности, защите прав и свобод человека).

Заключение

Государственный орган - это ядро, основной структурный элемент  государственного аппарата, обладающий следующими признаками:

1. Государственно-распорядительный  порядок образования, реорганизации,  ликвидации. Государственные органы образуются не путем добровольного волеизъявления учредителей (пайщиков, акционеров, членов общественной организации), а по воле государства - на основе распоряжения вышестоящего органа.

2. Государственные органы  занимают строго определенное место в управленческой иерархии. Каждый из них, с одной стороны, подотчетен и подконтролен вышестоящему органу, а с другой - контролирует нижестоящие государственные органы.

3. Государственные органы  действуют от имени государства  и в публичных интересах. Их деятельность носит некоммерческий характер, направлена не на получение дохода (прибыли) или иных частных выгод, а на реализацию общего блага.

4. Государственные органы  наделяются компетенцией. Компетенция  - совокупность государственно-властных полномочий по определенным предметам ведения. Полномочия - права и обязанности органа, основанные на властно-принудительных возможностях государства.

5. Каждый орган имеет  внутреннюю организационную структуру,  то есть состоит из структурных  подразделений, а также штатное расписание - перечень должностей, распределение функций и обязанностей между чиновниками, должностные оклады.

При этом органы государства  имеют разделение по многим принципам. В данной работе были рассмотрены органы государства, рассмотренные по принципу разделения властей, главная цель которых - не допустить узурпации, монополизации власти в рамках одного органа или ведомства, неизбежно ведущей к деспотии, подавлению прав и свобод человека.

Законодательные, судебные, исполнительные органы самостоятельны, независимы друг от друга; чиновник не вправе одновременно занимать должности в разных ветвях власти, которые взаимно контролируют, сдерживают друг друга; вмешательство одной ветви власти в компетенцию другой не допускается. При этом создание системы сдерживания и взаимоконтроля трех ветвей власти не исключает их взаимодействия, сотрудничества при решении общих задач и проблем.

Итак, выяснение понятия механизма государства связано с раскрытием его характерных  черт или признаков, позволяющих отграничить его как от негосударственных  структур в политической системе общества, так и от отдельно взятых государственных органов. Обобщение всех рассмотренных признаков позволяет прийти к выводу, что механизм современного Российского государства - это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на разделении властей, располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которой осуществляются задачи и функции государства.