Институт президента РФ

Оглавление

Введение

Институт Президента Российской Федерации является основным звеном системы исполнительной власти в нашей стране. Это обусловлено, с одной стороны, огромными полномочиями главы государства, особенно в части формирования отдельных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, контроля за их деятельностью, а с другой стороны, особенностями его статуса как главы государства и гаранта российской Конституции. Все это подтверждает особые место и роль Президента страны в государственном механизме. Представляется, что исследовать институт главы государства в единой системе власти является весьма актуальным.

Целью настоящей работы является всестороннее рассмотрение и  изучение порядка избрания Президента РФ и полномочий Президента РФ.

Для достижения указанной  цели необходимо поставить и решить следующие задачи:

1. Рассмотреть становление института Президента в Российской Федерации.
2. Изучить порядок выборов Президента Российской Федерации.
3. Рассмотреть полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти.
4. Изучить роль Президента Российской Федерации в законодательном процессе.
5. Рассмотреть правовые акты Президента Российской Федерации.

1. Становление института Президента в Российской Федерации

Институт президентской  власти имеет сравнительно короткую историю в развитии российской государственности. Советской республике, какой Россия была в течение трех четвертей XX века, такого рода институт был органически чужд. С господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти Президента.

В советском государстве  в теоретической литературе часто  называли коллегиальным президентом  Президиум Верховного Совета СССР.

Однако такая трактовка  сущности этого органа неправомерна. Президиум был органической частью единой системы Советов, наряду с которой не могло существовать никакого иного органа государственной власти. В соответствии с советскими конституциями все органы были производны от Советов и им подотчетны. Высказывавшиеся в то время идеи об учреждении института президента в СССР сначала в процессе всенародного обсуждения Конституции СССР 1936 г., а позже при подготовке новой Конституции были отвергнуты.

Даже в условиях обновляющегося общественного строя, в годы перестройки, когда в повестку дня был поставлен вопрос о ликвидации монополии одной партии – КПСС, предложение об учреждении поста Президента СССР встретило значительное сопротивление части народных депутатов, сторонников сохранения советской власти. Однако набиравшие силу процессы демократизации, обновления всей государственной системы одержали верх, и в 1990 г. пост Президента СССР был учрежден, что повлекло существенные изменения в Конституции СССР.

Вскоре аналогичный институт был  установлен и в союзных республиках, где решения об этом принимались Верховными Советами¹.

В России вопрос об учреждении поста  Президента решался более сложно. Съезд народных депутатов РСФСР  высказался против его введения, и  по инициативе одной трети депутатов  был назначен всероссийский референдум, в соответствии с результатами которого указанный пост и был учрежден. В Конституцию РСФСР 1978 г. были включены статья, закрепившая принцип разделения властей, глава о Президенте; были приняты законы о Президенте Российской Федерации, о выборах Президента и некоторые другие нормативные правовые акты. Первый Президент Российской Федерации был избран путем прямых всенародных выборов 12 июня 1991 г.

Его статус по Конституции 1978 г. имел существенные отличия от того, как  определила правовое положение Президента Конституция 1993 г.².

Эти отличия заключаются в том, что Президент:

1) определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти (а не глава государства);

2) не обладал (как в действующей Конституции 1993 г.) полномочиями определять основные направления внутренней и внешней политики;

3) не имел права роспуска Съезда  народных депутатов и Верховного  Совета;

4) не участвовал в назначении  членов Конституционного Суда, Верховного  Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального Прокурора, Председателя Центрального банка;

5) был обязан представлять не  реже одного раза в год доклады  Съезду народных депутатов о  выполнении принятых Съездом  и Верховным Советом социально-экономических  и иных программ (кроме ежегодных  посланий), причем Съезд мог потребовать внеочередного доклада.

Помимо этого указы и распоряжения Президента мог отменить Съезд, а  на основании заключения Конституционного Суда и Верховный Совет (причем последний  был вправе приостанавливать действие указов и распоряжений до разрешения вопроса Конституционным Судом). Несмотря на то что Президент являлся главой исполнительной власти, Совет Министров – Правительство было подотчетно Съезду, Верховному Совету и Президенту, а Съезд и Верховный Совет осуществляли контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов.

Решение об отставке Правительства  принималось Съездом или Верховным  Советом путем выражения недоверия  Правительству, либо Президентом по своей инициативе с согласия Верховного Совета. В Конституции 1978 г. было также закреплено, что Верховный Совет давал согласие на назначение министров иностранных дел; обороны, безопасности и внутренних дел (ч. 3 ст. 108). Президент представлял Верховному Совету предложения об образовании, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации (ч. 6 ст. 121.5). Принципиально иными были основания и порядок отрешения Президента от должности. Предусматривалась должность вице-президента.

Конституция 1993 г. внесла существенные изменения в статус Президента, его полномочия.

2. Порядок выборов Президента Российской Федерации

В соответствии с Конституцией выборы Президента осуществляются наиболее демократическим путем – на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 81). На конституционном уровне не закрепляется, как и в отношении депутатов Государственной Думы, альтернативность выборов, однако в законодательстве о выборах она признается обязательной. Имеет место она и в практике избирательных кампаний.

Конституция определила те требования, которым должен отвечать кандидат в Президенты. Для осуществления в высокой мере ответственных функций главы государства кандидат в Президенты должен обладать жизненным опытом. Поэтому установлено, что Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет. По сравнению с законодательством зарубежных стран, это достаточно низкий возрастной уровень.

Конституция РФ исходит из принципа равного гражданства, не оговаривая, в отличие от конституций некоторых стран, в качестве обязательного условия, что лицо, избираемое Президентом, должно быть гражданином той или иной страны по рождению. Не затрагиваются и такие условия, как обладание государственным языком, принадлежность к определенной национальности, что тоже имеет место в конституциях ряда стран.

Конституция 1993 г., в отличие от ранее действовавшей, сняла указание на предельно допустимый верхний возрастной ценз. Это объясняется тем, что, как показывает опыт многих зарубежных стран, в весьма зрелом возрасте человек может сохранить достаточно высокий уровень здоровья, энергии, организаторских способностей и эффективно использовать свой большой политический опыт.

Новой нормой в Конституции 1993 г. явилось введение требования о постоянном проживании в Российской Федерации не менее 10 лет для лица, избираемого Президентом. Этого требования не было в нормах прежней Конституции, а оно целесообразно, поскольку Президент должен хорошо знать ситуацию в стране, а его должны знать избиратели.

Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации»³ подробно определяет порядок назначения выборов, выдвижения и регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, финансирования соответствующих мероприятий, формирования и организации работы избирательных комиссий разного уровня, обжалования их решений и действий, составления списков избирателей, образования избирательных объединений и блоков, порядок голосования, определения и опубликования его результатов и т.д.

Нормы названного Закона соответствуют тем установлениям  о порядке проведения выборов, которые  закреплены в базовом Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁴.

Назначение выборов Президента относится к ведению Совета Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 102 Конституции). Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент. Исчисление этого срока начинается со дня его избрания.

Если Совет Федерации не назначит выборы в установленный срок, то они проводятся Центральной избирательной  комиссией в первое воскресенье  месяца, следующего за месяцем, в котором  истекают полномочия Президента.

Досрочные выборы в случае прекращения полномочий Президента до истечения срока, на который он был избран, назначаются Советом Федерации через 14 дней. День голосования в таком случае – последнее воскресенье перед месяцем, когда истекают 3 месяца со дня досрочного прекращения полномочий. Все сроки различных стадий избирательной кампании сокращаются на одну четверть.

Выдвигать кандидата на должность  Президента вправе политическая партия и непосредственно сам кандидат при наличии поддержки избирателей в количестве не менее 300 000 человек. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 7500 подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 7500 подписей. Политическая партия обязана собрать в поддержку выдвинутого ею кандидата не менее 100 тысяч подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 2500 подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 2500 подписей.

Выборы проводятся только в том  случае, если зарегистрировано не менее  двух кандидатов.

Избранным считается кандидат, который  получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один из кандидатов не избран, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. В таком случае избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого кандидата, при условии, что это число больше числа голосов, поданных против всех кандидатов. При этом не действует норма о необходимости участия в выборах более половины зарегистрированных избирателей.

Повторное голосование может проводиться  по одной кандидатуре, в случае если после выбытия зарегистрированных кандидатов останется только один зарегистрированный кандидат. При этом зарегистрированный кандидат считается избранным на должность Президента Российской Федерации, если он получил не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

В случае если выборы Президента Российской Федерации признаны несостоявшимися, недействительными, либо если на день проведения повторного голосования оба зарегистрированных кандидата, по которым назначено повторное голосование, сняли свои кандидатуры, либо если при повторном голосовании ни один зарегистрированный кандидат не был избран на должность Президента РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ назначает повторные выборы Президента Российской Федерации. Они проводятся в том же порядке, как и первые, с сокращением сроков избирательных действий не более чем на одну треть.

При проведении повторных выборов  кандидатами не могут быть вновь  выдвинуты те кандидаты, действия (бездействие) которых послужили (послужило) основанием для признания общих выборов  или выборов при повторном  голосовании недействительными.

Срок полномочий Президента РФ – шесть лет. Конституция предусматривает, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Это установление имеет цель воспрепятствовать формированию несменяемого клана управляющих лиц, появлению и сохранению стойких корпоративных групп, открыть пути притока в эшелоны власти свежих сил, политических деятелей и лидеров нового поколения. Конституция предоставляет способному политику, оправдавшему себя на должности Президента, право выдвижения на другой срок, кроме очередного⁵.

После избрания Президента осуществляется предусмотренная Конституцией процедура его вступления в должность, которое происходит на 30-й день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией о результатах выборов. Она заключается в принесении Президентом присяги в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ. Присяга приносится народу. Ее текст установлен в ст. 82 Конституции. Он сформулирован следующим образом: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу».

Местопребыванием Президента, его  резиденцией является столица России – Москва, Кремль. Над зданием официального пребывания Президента поднимается Государственный флаг России.

Символами президентской власти в Российской Федерации являются штандарт (флаг) Президента Российской Федерации и Знак Президента Российской Федерации.

Описание и порядок использования  штандарта установлены Указом Президента от 15 февраля 1994 г. «О штандарте (флаге) Президента Российской Федерации»⁶. Местонахождением оригинала штандарта (флага) является служебный кабинет в резиденции Президента в столице России – Москве. Дубликат штандарта поднимается над резиденцией Президента в Москве, над другими резиденциями во время пребывания в них Президента, устанавливается и поднимается на его транспортных средствах. Знаком Президента является орден «За заслуги перед Отечеством» I степени.

Официальные символы  президентской власти передаются вновь  избранному Президенту во время процедуры  вступления в должность после  принесения им присяги. Президент приносит присягу на специальном экземпляре текста Конституции РФ.

Президент Российской Федерации  приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги  и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности  с момента принесения присяги вновь избранным Президентом (ч. 1 ст. 92 Конституции).

Вступление в должность  нового Президента влечет определенные правовые последствия в отношении органов, назначаемых Президентом: слагает свои полномочия Правительство; подают заявления об освобождении от занимаемых должностей лица, входящие в Администрацию Президента, полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания, Конституционном Суде, в федеральных округах. До назначения нового состава этих органов последние продолжают исполнение своих полномочий.

3. Президент РФ и исполнительная власть

Статус Президента Российской Федерации в исполнительной власти РФ определяется в первую очередь Конституцией Российской Федерации. Статья 80 Конституции РФ определяет, что Президент – гарант Конституции, прав и свобод человека; он принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Необходимо подчеркнуть, что в России официально нет отдельной  «президентской ветви» власти и поэтому  возникает справедливый вопрос, к  какой власти, собственно, относится Президент Российской Федерации.

Л.А. Окуньков, произведя  анализ конституционных полномочий Президента РФ, делает вывод, что многие из них либо непосредственно имеют  исполнительный характер (например, руководство  внешней политикой), либо «приближены» к исполнительной власти⁷.

Ряд специалистов имеют противоположную точку  зрения. К примеру, В.Н. Суворов приходит к выводу, что «Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им»⁸.

Президент Российской Федерации как глава государства имеет множество важнейших полномочий, которые связаны с организацией и деятельностью государственных органов исполнительной власти:

– определяет основные направления внутренней и внешней политики РФ;

– принимает непосредственное участие в формировании Правительства РФ;

– может вводить на территории РФ или в ее отдельных местностях военное положение;

– вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ;

– имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ. В Законе не уточняется объем полномочий, которыми обладает Президент РФ, председательствуя на заседаниях Правительства. Следовательно, объем этих полномочий определяется теми правами, которыми наделен председательствующий. Также законодательно не определен статус Председателя Правительства, присутствующего на заседании Правительства РФ под председательством Президента. Необходимо регламентировать эти аспекты;

– вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ;

– назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в российских регионах;

– назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях;

– по представлению Председателя Правительства РФ Президент РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения и дополнения;

– имеет право вносить изменения в состав Правительства РФ, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти.

Можно назвать  и иные полномочия Президента Российской Федерации как субъекта исполнительной власти.

Пожалуй, наиболее значимым аргументом в пользу признания  Президента Российской Федерации фактическим  главой исполнительной власти являются нормы ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»⁹. В соответствии с ними Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, распределяет функции между указанными федеральными органами исполнительной власти, а Правительство РФ координирует деятельность этих федеральных органов исполнительной власти.

Президент РФ непосредственно  и через федеральных министров  руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти. Исходя из сказанного, отчетливо просматривается тенденция усиления влияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время Президент РФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, что составляет практически 25% от общего числа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации¹⁰.

Суммируя сказанное, можно  утверждать, что в отношениях с  федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, но и кардинально воздействует на Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти России. Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.

4. Президент в законодательном процессе

Президент Российской Федерации является высшим контрольным звеном в законодательном процессе.

Законы РФ подписываются  и обнародуются Президентом РФ в  течение 14 дней. До истечения двухнедельного срока Президент вправе вернуть  федеральный закон для повторного рассмотрения. При возвращении принятого закона Президентом, закон вновь должен пройти процедуру принятия в Государственной Думе и в Совете Федерации. На заседании Государственной Думы на голосование первым ставится вопрос об одобрении закона в редакции Президента. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа членов палаты. Если данное предложение не принято, на голосование ставится вопрос о преодолении президентского вето. Если за закон в ранее принятой редакции проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов, закон считается вновь принятым и в тот же день отправляется в Совет Федерации.

Помимо текста закона в Совет Федерации также направляется письмо Президента РФ. Если Совет Федерации  обнаружит, что при повторном рассмотрении Государственной Думой закона, отклоненного Президентом, он был принят в новой редакции, то такой закон будет рассматриваться как вновь принятый. На заседании Совета Федерации на голосование ставится вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции. Решение считается принятым, если за него проголосовало более двух третей от общего числа членов палаты. Таким образом Совет Федерации преодолевает вето Президента. Если же закон не набрал двух третей голосов, он считается отклоненным. Одобренный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для обязательного подписания и обнародования. Если вето Президента было преодолено, то глава государства обязан подписать закон в семидневный срок¹¹.

Особый порядок предусмотрен для принятия федеральных конституционных законов. Конституция предусматривает прохождение такого закона в обеих палатах парламента, для их принятия законопроекту необходимо получить не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Такое усложнение прохождения федерального конституционного закона по сравнению с федеральными законами объясняется особой важностью этих нормативных актов¹².

Президент обязан подписать  федеральный закон, если в течение четырнадцати дней с момента поступления не отклонит его. Он также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат о принятии закона в первоначальной редакции.

Федеральные конституционные  законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение  семи дней со дня их подписания Президентом  РФ. Путем опубликования закон  становится общедоступным, возникшие правовые нормы доводятся до сведения общественных масс. Только так новый нормативно-правовой акт может стать общеобязательным велением государства¹³.

Федеральные законы и федеральные конституционные  законы публикуются и вступают в  силу в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»¹⁴. Собрание законодательства Российской Федерации издается один раз в неделю.

Все законы России подлежат обязательному опубликованию в информационном бюллетене «Собрание законодательства Российской Федерации», в «Парламентской газете» и в «Российской газете», затем передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научно-технического центра правовой информации «Система». Законы направляются для официального опубликования Президентом РФ. Федеральные конституционные законы и федеральные законы могут быть опубликованы и в других печатных источниках, а также доведены до всеобщего сведения посредством радио и телевидения. Издания законов могут быть разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям.

Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом законе.

На стадии опубликования и вступления в силу завершается процесс создания закона.

5. Правовые акты Президента

Президент для реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность. Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Акты Президента Российской Федерации не должны противоречить ее Конституции и федеральным законам (ст. 90 Конституции). Это означает, что названные акты являются подзаконными. Однако как таковые они имеют определенные особенности:

1) сама формула «не должны противоречить Конституции и федеральным законам» отличается от той, которая устанавливает подзаконность актов Правительства. В соответствии со ст. 115 Конституции постановления Правительства издаются «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации»;

2) в отношении указов  Президента в Конституции не предусмотрена их отмена. Соответствие нормативных указов Конституции может быть установлено только Конституционным Судом в порядке конституционного судопроизводства. В случае признания Судом указа (или его отдельных положений) не соответствующим Конституции РФ Указ (или его отдельное положение) утрачивает юридическую силу. Ненормативные акты Президента могут быть оспорены в Верховном Суде РФ, рассматривавшем гражданские дела по первой инстанции;

3) указы Президента  могут восполнять пробелы в  правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения,  при условии, что: 

– отсутствует соответствующий федеральный закон по данному предмету регулирования;

– такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам;

– их действие во времени ограничено периодом до принятия соответствующих актов законодателем. Данный вывод вытекает из Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»¹⁵ и подтвержден в одном из последующих постановлений Конституционного Суда.

Издание указов и распоряжений – основная форма, посредством которой реализуются конституционные полномочия Президента. Эти акты могут быть как нормативными, так и ненормативными. Только нормативные акты Президента могут быть оспорены в Конституционном Суде.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции¹⁶ указами Президента осуществляется включение в ст. 65 Конституции новых наименований субъектов Российской Федерации.