Содержание

Введение

    Демократические преобразования, проводимые в Российской Федерации, привели к необходимости  поиска новой модели организации государственной власти. Основой такой модели стал общепризнанный в современном мире принцип разделения властей, а также введение в стране института президентской власти.

    Несмотря  на многовековой опыт, накопленный  различными странами мира в сфере  организации и деятельности президентской власти, для России данный государственный институт является новым и, в силу этого, требует специального теоретико-правового исследования. С мая 1991 года, когда этот институт был введен в Российской Федерации, накоплен определенный опыт его функционирования, который требует обобщения и юридической оценки. Особенность рассматриваемого института состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного к демократическому государственному устройству. Это обстоятельство приводит к острой дискуссии о роли президентства в России. Сторонники сильной президентской власти видят в институте президентства широкие возможности для обеспечения единства государственной власти в переходный период, укрепления российской государственности в целом, для дальнейшего продвижения страны по пути реформ. Концентрация огромных полномочий у Президента обосновывается необходимостью обеспечить единство власти в условиях переходного периода.

    Противники  сильного института президентства, утверждают, что Конституция установила своего рода «президентское всевластие», что Президент обладает царскими полномочиями, не входит в систему  разделения властей, а стоит над  всеми ветвями власти.

    Дискуссии по поводу определения роли и места  института президента в России показывают, что данная проблема требует дополнительного  теоретического осмысления.

1. Научная разработанность  проблемы

    Потребности развития страны диктуют необходимость  в глубоком теоретико- правовом анализе структур органов власти в целом и института президента в частности, позволяющей объяснить его природу, механизм функционирования, типологические черты и присущие ему особенности.

    В связи с этим представляется необходимым  изучение конституционного статуса, полномочий Президента, его взаимоотношений с Правительствомt и Федеральным Собранием.. Важно также изучение опыта стран, где исторически; сложилась сильная президентская? власть, с тем, чтобы в сравнении сними раскрыть сильные и слабые стороны института президентства в России.

    В научной литературе проблеме функционирования института президентства уделяется  достаточно много внимания. Тема находится  в центре внимания многих диссертаций, монографий и статей. Однако новое  обращение к ней крайне необходимо, так как очевидно, что в развитии института президентства в России с 2000 года начинается новый этап. Институт президентства становится главным интегрирующим фактором в стране, он обеспечивает единство конституционного пространства, формирует новый тип федерализма, существенно обновленную вертикаль власти. До; сих пор эта проблематика еще не была предметом конституционно-правового исследования.

    Разумеется, поскольку возникновение института  президентской власти тесно связано  с теорией разделения властей, большое значение имеют для уяснения проблематики труды Платона, Аристотеля, а также авторов теории разделения властей Т. Гоббса, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье3.

    Наибольшее  количество научных работ, исследующих  институт президентства, принадлежит перу американских ученых, поскольку этот институт в США имеет самую долгую историю своего существования. В этой стране исследуются различные аспекты института президентства: причины его учреждения, место в системе разделения властей, взаимоотношения между Президентом и Конгрессом, нормативные акты Президента, военные и чрезвычайные полномочия Президента. Большой материал посвящен личностям американских президентов. В ходе исследования рассматривались труды В.Вильсона, Л.Гамильтона, Дж.Джея, К.Диринга, М.Мези, Дж.Мэдисона, С.М.Липсета, Р.Нойштадта, Р.Пайпса, Дж.Тарбера, Дж.Уилсона, С.Уэйна, Л.Шлезингера, Л.Фишера, Л.Фридмэна. Основной особенностью американской литературы является то, что крупные и фундаментальные труды в основном посвящены только президентству в США.

    Особый  интерес представляет анализ различных  аспектов американского президентства, сделанный в исследовательских  службах Конгресса США.

    В западноевропейской литературе исследования института президентства носят  ограниченный, а порой и фрагментарный характер, что обусловлено спецификой развития президентства в Европе. Значительный вклад в разработку этой проблематики внесли французские и немецкие авторы: Ф.Ардан, К.Бауме, ЧіБоржо, Ф.Буссе, М.Вебер, А.Демишель, Ф.Демишель, М.Дэбре, М.Дюверже, Л.Дюги, Г.Еллинек, Х.Меллер, Л.Ольстон, М.Пикемаль, Ф.Платон, А.Токвиль, А.Эсмен.

    В последние годы появился ряд интересных статей американских и европейских  авторов о специфике института  президентства в постсоциалистических странах (С.Холмс), а такими учеными, как А.Валенсуэла, Ф.Виммиран де Леон, Д.Л.Горовиц, Г.О Доннелл и Х.Дж.Линц, возобновлена дискуссия о достоинствах и недостатках различных систем республиканского правления.

    Среди русских дореволюционных ученых, занимавшихся данным вопросом, можно  выделить А.Д.Градовского, А.М.Гурвича, Н.М.Коркунова, П.И.Розенталя. Идеи организации государственной власти, на основе разделения властей после принятия 17 октября 1905 года «Манифеста об усовершенствовании государственного порядка» до октября 1917 года нашли свое отражение в трудах С.В.Займовского, Д.А.Илимского, П.Г.Мижуева. Г.Г.Савича. К 1917 году наиболее подробно вопросы демократической; организации государственной власти были разработаны профессором К.А.Кузнецовым, а комитетом Временного правительства под руководством: профессора5 И.И.Лазаревского подготовлена и процедура введения президентского поста в России.

    В советский период президентство  рассматривалось как классовый  институт буржуазного государства, поэтому его изучение считалось  неактуальным для Советского Союза, идущего по пути строительства коммунизма. И все же хотелось бы отметить следующих авторов, в чьих работах рассматриваемая проблематика нашла свое отражение: В.Н.Дурденевского, И.Н.Игнатовича, М.А.Крутоголова, Н.С.Мерзлякова, А.А.Мишина,Ю.Н.Ныперко,В.Н.Плешкова, Б.Л.Полунина, В.З.Пульянова, Т.Н.Рахманину,Г.Л.Решетникова, С.В.Рябова, В.А.Савельева, С.М.Самуйлова, А.А.Сергунина, В.П.Серебренникова, Ю.П.Урьяса.

    Наибольшее  внимание советскими исследователями  уделялось анализу конституционных  полномочий президентов США и Франции, исследованию закрепленного в Конституции механизма взаимодействия Президента с другими государственными органами. М.А.Крутоголов и А.А.Мишин, например, проводят юридический анализ конституционного статуса Президента (Франция, США) с изучением политической практики применения им своих полномочий, дают политическую оценку места и роли Президента в системе разделения властей. Эти работы содержат ценный фактический материал и отличаются высокой степенью профессионализма.

    Введение поста Президента СССР обусловило необходимость изучения этой новой государственной должности, что нашло свое отражение в работах В.Ганюшкина, Е.Л.Кузнецова, Б.М.Лазарева, Ю.И.Скуратова, М.А.Шафира. Однако активное исследование данного вопроса российскими авторами началось после учреждения института президентства в России, в особенности - после конституционной реформы 1993 года. Большое внимание месту Президента в политической и правовой системе США уделяли такие авторы, как: П.Д.Баренбойм, С.В.Ботов, С.А.Егоров, И.Ю.Жигачев, Э.А.Иванян, И.Ю.Козлихин, В.И.Лафитский, Л.И.Селезнев, В.В.Соболева, А.А.Фурсенко, других стран - А.Д.Керимов, М.Н.Марченко, А.Червяков.

    На  современном этапе исследование института президентства ведется  в России по нескольким направлениям.

    Прежде  всего, это общие работы по конституционному праву, в которых есть соответствующие  разделы, посвященные президентству.6

    Непосредственно президентству свои работы посвятили: В.А.Власихин, А.А.Мишин, Р.Ф.Иванов, Ю.М.Ледовских, Я.М.Бельсон, А.В.Зиновьев, Н.А.Сахаров, В.П.Елисеев, Л.А.Окуньков, Э.А.Иванян, Г.А.Исакова, В.Я.Кожевников, В.В.Согрин, В.И.Кайнов и другие. К настоящему времени сложилась также когорта ученых, занятых изучением российского президентства. Речь идет о работах таких исследователей как Барилло Р.Л., Бережков И.А, Власихин В.А., Васильев В.С, Герф Р.Е, Горбунова Т.В, Гурьев Е.А, Зяблюк Н.Г., Золотухин В.П, Иванов Р.Ф., Ибрагимов А.М;, Иванян Э.А., Конышев В.Н., Лазарев Б.М. ,Мишин А.А., Никифоров А.С., Савельев В.А., Сахаров Н.А., Согрин В.В-, Червонная С.А., Пронкин С.В;, Кулькин A.M., Келлерман В., Мильштейн В.М...М., 1991; Огородников А.А. и других авторов.

    Работы  этих авторов стали отправной  точкой для последующих исследований по данной проблематики.

    Особый  интерес представляют исследования различных параметров президентства в Российской Федерации: соотношение института президентства и системы правления - И.Д.Хутинаев; эволюция института, президентства - С.А.Авакьян, Л.А.Окуньков; полномочия Президента в отношении других государственных органов - Э.В.Ожиганов, Ю.И.Скуратов, Президент в системе разделения властей - В.Радченко. Появился ряд работ, в которых рассматриваются теоретические вопросы природы президентской власти в постсоветских республиках -Б.Н.Кувалдин, В.Е.Чиркин, Г.А.Шмавонян.

    Для историко-правового и теоретико-правового  анализа института большую помощь могут оказать работы современных  российских авторов, таких как И. Н. Андрушкевич, Краснов Ю.К. А. М. Салмин, Д. В. Гудименко Г. И. Мирский, А. С. Панарин, И. П Кочетков, А. Н. Медушевский, А. А. Галкин и др.

    В таких странах, как США и Франция, уровень анализа этого политического института достаточно высок. Однако в современной литературе уделяется мало внимания проведению сравнительного анализа статуса и объема полномочий Президента при различных системах правления. Эта проблема является особенно малоизученной в трансформационных обществах. Кроме того, важно подчеркнуть, что институт президентства в России весьма динамично развивающийся институт. И если его организационно-правовые основы более или менее определены и устоялись, то особенности функционирования и реализации компетенции весьма подвижны. Механизм реализации президентской власти постоянно развивается, что требует постоянного внимания исследователей.

2. Возникновение и развитие Института президентской власти

    Данный  институт прошел довольно сложный путь развития и явился результатом как  определенной эволюции политической мысли  человечества, так и совокупности иных предпосылок. Институт Президентства  обязан своим появлением на свет абсолютной монархии: при создании демократических республик институт президентской власти учреждался как некое подобие конституционного монарха, а его реальная роль в системе разделения властей повлекла за собой сокращение полномочий правительства и парламента.

    Исторически родиной президентства были США, где президент в одном лице является и главой государства, и  главой правительства. Из США институт президентства распространился  в страны Латинской Америки, а  среди европейских стран первыми должность президента ввели одновременно Франция и Швейцария в 1848 г. Но самое широкое распространение этот институт получил в XX веке, в период распада колониальных империй и образования множества независимых государств, большинство из которых выбрали президентскую форму правления.

    Зарубежная  практика свидетельствует об особой значимости института президентства  в политической жизни государства. Прерогативы позволяют ему оказывать  огромное влияние на общественно-политические процессы в стране. В демократических странах на него возлагается функция ведущего гаранта стабильности основ конституционного строя. В соответствии с особым статусом и полномочиями Президента, на нем лежит и особая ответственность за сохранение законности и общественного благополучия.

    Учреждение  в системе государственной власти Российской Федерации поста президента значительно усилило внимание в  нашем обществе к институту президентства  в различных политических системах. Введение этого института открыло  новый этап в развитии российской государственности. Между тем, из 183 стран, входивших в начале 1993 г. в ООН, более 130 имеют в своем государственном устройстве пост президента. С одной стороны, эта цифра отражает масштабность распространения президентства в современном мире, но с другой – важно отметить, что в разных странах президенты имеют разный объем полномочий.

    Творцы Конституции США,  наряду с парламентаризмом соединили полномочия главы государства и главы правительства, отвергнув тем самым институт монарха, который в Новом Свете олицетворялся с гнетом британской короны.

    В Европе одной из первых стран, где  был учрежден данный институт, была Франция (1848 г.), в которой институт монарха был неотделим от величия  страны, поэтому в ней процесс  становления президентской власти был более длительным и сложным, приведшим, в конечном итоге, к модели V Республики.

    Примеру США в установлении института  президентской власти последовали  многие страны мира: в латиноамериканских государствах она действовала уже  в начале XIX века; на других континентах (за исключением Швейцарии и Франции) - с начала XX столетия, столетия глобальных реформ, образования множества независимых государств, в которых функционирует президентская власть.

    Если  проанализировать развитие Института Президентства, можно прийти к выводу, что пост главы государства индивидуален. Хотя в некоторых странах он осуществляется коллективными органами (например, в Швейцарии, Турции, Сирии, Иране и в СССР, а также в ряде иных стран, особенно с азиатской и африканской моделями президентской власти, где на практике она полностью принадлежит правящей партии). Статус президента воплощается, прежде всего, в совокупности его функций и полномочий. Функции президента говорят о его предназначении, а полномочия - о правовых возможностях по их реализации. Роль и место президента в организации государственной власти, объем его полномочий зависит от типа республики, а также от структуры их внутренней организации.

    Форма государственного правления отражает систему органов государственной  власти, порядок их образования и распределения компетенции между ними. Тенденцией уходящего столетия стало усиление исполнительной власти в условиях экономической и социальной нестабильности, при которых президентская власть может действовать более оперативно, исходя из сложившейся ситуации.

    При этом в странах западной демократии данная тенденция приводит лишь к  изменению только государственного режима, при сохранении формы правления. И наоборот, в условиях стран со слабыми демократическими традициями президентская власть вполне может переродиться в авторитарные режимы. Сегодня необходимо повышение взаимной ответственности исполнительной, законодательной и президентской власти в процессе постоянного диалога между ними.

    Каждое  из государств имеет свои национально-исторические особенности и традиции, что не может не сказаться на содержании и форме организации президентской власти при президентской, парламентской или смешанной формах государственного правления. С другой стороны, рассматривая становление института президентской власти в России и странах ближнего зарубежья, необходимо учитывать их общее историко-правовое прошлое, что наложило определенный отпечаток на происходящие в них посттоталитарные процессы, порождающие общие черты организации и функционирования института президентской власти в этих странах. Их сравнительный анализ позволяет сделать обобщенные выводы их прогнозировать развитие близких по содержанию процессов эволюции этого института.

    В Российской Федерации происходит становление  не только института президентской власти, но и парламентаризма, формируются независимые судебная власть, органы исполнительной власти и местного самоуправления. Но ни один из них не функционирует вне рамок общей системы организации публичной власти, каждый из них в той или иной мере взаимодействует с президентом как главой государства. Поэтому необходимо исследовать институт президентской власти с учетом особенностей его взаимодействия с другими органами государственной власти. Такой анализ позволяет дать оценку не только механизма взаимоотношений президента с иными публичными институтами власти, по и оценку устойчивости демократических преобразований, происходящих в нашем обществе.

    За последние годы произошло существенное изменение роли президента Российской Федерации в общественной жизни страны. Особую роль здесь играет осуществляемая в настоящее время «вертикализация власти». Такое изменение практики функционирования института президентства требует новых доктринальных разработок уже сложившейся компетенции, теоретического осмысления практики.

    3. Правовое оформление Института Президентской власти в РФ

    В России институт президентской власти учрежден сравнительно недавно. В бывшем СССР - в 1990 г. Вслед за его распадом аналогичный институт  устанавливается в ряде республик Союза ССР. Введение поста Президента РСФСР было поставлено под сомнение решением Съезда народных депутатов - высшего представительного и законодательного органа государственной власти, высказавшегося против введения этого поста. В соответствии с решением референдума в действовавшую на то время Конституцию РСФСР включено положение о посте Президента. 24 апреля 1991 г. Верховным Советом РСФСР принимается Закон «О Президенте РСФСР», а 12 июня 1991 г., ровно год спустя после провозглашения Декларации о государственном суверенитете РСФСР, путем прямых выборов избран первый Президент РФ.

    Ныне  действующая Конституция РФ по сравнению  с предыдущей Конституцией существенно  изменила правовое положение Президента, его место в системе органов государственной власти, функции, круг полномочий, порядок избрания, взаимоотношения с различными ветвями власти, процедуру отрешения от должности и др. Наряду с Конституцией РФ правовое положение Президента закреплено в федеральных законах, в частности в Федеральном законе от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента РФ». Как форма осуществления государственной власти в РФ  президентская власть обусловлена характером полномочий Президента, местом и ролью этого  института в механизме российской государственности.

     Президентская власть имеет свои символы - штандарт (флаг) Президента, а также установленные Указом Президента РФ от 5 августа 1996 г. Знак Президента РФ и специально изготовленный единственный экземпляр официального текста Конституции РФ. Оригинал штандарта находится в служебном кабинете Президента РФ, а дубликаты поднимаются над его резиденциями, как в столице, так и в местах временного пребывания Президента. В соответствии с описанием символа президентской власти, утвержденного Указом Президента РФ от 27 июля 1999 г. N 906, Знак изготовлен из золота и представляет собой равноконечный крест с расширяющимися концами, с лицевой стороны покрытый рубиновой эмалью. На лицевой стороне креста в центре - накладное изображение Государственного герба РФ. На оборотной стороне креста посередине - крупный медальон, по окружности которого девиз: «Польза, честь и слава». В центре медальона - дата изготовления - 1994. В нижней части медальона - изображение лавровых ветвей. Цепь Знака выполнена из золота, серебра и эмали. Определен порядок применения этих символов при вступлении в должность вновь избранного Президента РФ.

    По  классификации в науке конституционного права в Российской Федерации  существует модель полупрезидентской или смешанной формы правления, то есть сочетающей в себе признаки президентской и парламентарной республик. Данную модель иногда называют французской, поскольку именно такая форма правления была инсценирована в 1958 г. генералом де Голлем.

    Если  проанализировать драматическую историю  появления нынешней конституции  РФ, то можно вспомнить. Что с 1990 г. разрабатывались разные проекты, которые предусматривали как парламентарную, так и президентскую республики. Но в конце концов выбор пал на смешанную форму. Это не историческая случайность, если учесть. Что многие другие государства Европы тоже приняли конституцию. Это Португалия, Болгария, Хорватия, Молдавия. Н.А. Сахаров пишет, что «в любом случае правительство при полупрезидентской системе правления обладает большой независимостью от президента, поскольку опирается на парламентское большинство». В итоге премьер оппозиционной президенту партии не подчинен президенту, и главе государства может оказаться в роли «генерала без а рмии».Президент является гарантом Конституции РФ.

    На  Президента возложена функция гаранта  прав и свобод человека и гражданина. Эту функцию он реализует в своей личной деятельности, изданием указов и внесением в Государственную Думу законопроектов в порядке законодательной инициативы.

    Президент призван принимать необходимые  меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

    Особенность статуса Президента России заключается  в том, что он не отнесен Конституцией ни к одной из ветвей власти. Поэтому, говоря о несовершенстве действующей Конституции, многие исследователи приводят в качестве аргумента то, что Президент выведен за рамки разделения властей, он возвышается над всеми ветвями государственной власти, и тем самым придается легитимность его всевластию.

    Президент располагает конкретными средствами для разрешения конфликтов и разногласий  между государственными органами.

    Он  играет роль арбитра, он выступает не как одна из сторон конфликта, а как общенациональный авторитет.

    Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

    В политических отношениях Президент  может выступать в разных качествах. При заключении договора между федеральным органом государственной власти и органом власти субъекта федерации, а также в ряде других внутрифедеральных отношений он выступает от имени федеральных органов.

    Президент РФ обладает неприкосновенностью (ст.91). Во время исполнения им своих полномочий никто не имеет права применить против него физическое или психическое насилие, задержать его, обыскать, арестовать, допросить, привлечь к любому виду ответственности, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля. Наконец, он не может быть ни свергнут, ни отстранен от исполнения обязанностей (согласно ст. 278 УК РФ попытка насильственного захвата власти является преступлением). В отличие отдепутатов, лишение Президента неприкосновенности не предусмотрено.

    В Конституции указаны 3 случая законного  досрочного прекращения исполнения полномочий Президента.

    1. Отставка, под которой понимается  добровольный уход с поста  с подписанием заявления, извещающего об оставлении должности.

    2. Прекращение исполнения полномочий  по состоянию здоровья.

    3. В Конституции описана и процедура  отрешения. Для ее осуществления необходимо выполнение нескольких условий. Предложение о выдвижении обвинения вносится депутатами Государственной Думы, причем инициатива должна исходить не менее, чем от одной трети депутатов. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, вменяемого в вину Президенту.

    Во  всех случаях неспособности Президента выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства (ст. 92, ч. 3). Существуют некоторые ограничения его полномочий: он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции.

    Президент обладает широкими полномочиями в области  кадровой политики. Его участие в формировании государственных органов может проявляться по-разному.

    Председатель  Правительства назначается с  согласия Государственной Думы.

    Участие Президента в формировании Правительства  выражается также в том, что он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя и федеральных министров. Решение об отставке Правительства Президент принимает единолично, без участия Государственной Думы.

    В формировании состава Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего  Арбитражного Суда РФ, а также в назначении Генерального Прокурора РФ участвуют Президент и Совет Федерации. При этом Президент вносит предложения о соответствующих кандидатурах.

    Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, т. к. по должности является Верховным Главнокомандующим. Он также назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Это право осуществляется после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания.

    Президент принимает активное участие в  законотворческом процессе. Прежде всего, он наделен правом законодательной инициативы. Президент РФ назначает выборы Государственной Думы (ст.84, п. а), при этом он должен придерживаться указанных в законе сроков перевыборов депутатов для обеспечения непрерывного функционирования законодательной власти в стране.

    Важным  средством воздействия Президента на парламент является его право  на роспуск Государственной Думы. Конституция предусматривает 2 случая: трехкратное отклонение представленных кандидатур председателя Правительства (ст. 111) и повторное выражение недоверия Правительству в течение 3 месяцев (ст. 117). 

    Значительную  часть полномочий главы государства  составляют полномочия в области исполнительной власти. Хотя в Конституции Президент не назван главой исполнительной власти, в своей деятельности он наиболее тесно связан именно с этой ветвью власти. Во-первых, Президент активно участвует в формировании Правительства и объявляет о его отставке. Во-вторых, он имеет правопредседательствовать на заседаниях Правительства. Проводятся регулярные встречи Президента и главы Правительства.