История прокуратуры

При Петре I Россия окончательно превратилась в  чиновничье-дворянскую монархию с неограниченной властью императора. Ломался привычный, устоявшийся веками образ жизни; претерпевали коренные изменения все основные государственные структуры — Петр Великий твердой и уверенной рукой насаждал новые, необычные для Российского государства органы, которые день ото дня укреплялись и набирали силу. Боярскую думу сменил Правительствующий сенат; приказы сохранились лишь частично, уступив место так называемым коллегиям. С организацией Святейшего синода император добился полного подчинения церкви своей власти. Создавались регулярная армия и полиция, преобразовывалось местное управление. Существенно обновлялось и российское законодательство — в первой половине XVIII века в год в среднем издавалось по 160 указов. Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов. «Хищения должностных лиц, их нерадение и неразвитость, беспорядок в делах и всюду преобладание личных видов над государственным интересом», - вот что характеризовало государственное устройство.  

Выдающаяся заслуга  Петра I заключается и в том, что  он впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением законов. Сначала это был институт фискалов, а затем — прокуратура. 

До этого  в России предпринимались попытки  создать специальные органы, занимающиеся наблюдением и контролем за деятельностью государственного аппарата. Они были связаны во второй половине XVII века с именем царя Алексея Михайловича Романова, который образовал прототип будущей российской прокуратуры – Тайный приказ. Основная его задача заключалась в том, чтобы «его царские мысли исполнялись все по его хотению».

Тайный  приказ стоял над остальными органами государственного управления, однако после смерти Алексея Михайловича  прекратил свое существование.

реальное создание российской прокуратуры связано с именем царя – реформатора Петра Великого и его Указом 12 января 1722 года. Перед этим он вел активный поиск новых контролирующих органов; внимательно изучал опыт французской прокуратуры, шведских омбудсменов и фискалов, немецких фискалов, брал из этого опыта только то, что подходило для российской государственности. В результате, у Петра I складывается определенная система Российской прокуратуры. В целях её реализации он 2 марта 1711 года утверждает Сенат, приводит к присяге сенаторов и утверждает должность тайного фискала для осуществления надзора Сената за правительственным аппаратом и должностными лицами. Одновременно вводится новый институт во главе с обер-фискалом при Сенате, который стал осуществлять надзор через систему фискалов на местах¹. Основными функциями фискалов являлось: во-первых, тайное обнаружение нарушения; во-вторых, открытое доносительство о нем; в-третьих, непосредственное обвинение преступника в судебном органе. При этом особое внимание уделялось контролю за деятельностью судов и казны, борьбе с опасными политическими настроениями и деяниями, посягавшими на государственные принципы управления страной.

Однако  в последствии институт фискалов вызывал неприятие, и даже ненависть в среде чиновников. Основной причиной этого являлся негласный надзор в фискальной практике. В результате даже Петр I признавал, что чин фискала «тяжел и ненавистен»; в деятельности самих фискалов было немало злоупотреблений, так как они сами были частью бюрократического чиновничьего аппарата. Все это свидетельствовало о необходимости создания в России новых органов по типу европейской прокуратуры.

Петр I создал самобытную централизованную систему  органов государства, которая, по сути, являла собой систему сдержек  и противовесов власти Сената, монарха  и местных органов. Его Указом от 12 января 1722 года при Правительствующем Сенате учреждалась должность генерал-прокурора и обер-прокурора, а также прокуроров, состоящих при коллегиях². Таким образом, изначально Петр I замыслил прокуратуру как особый институт контроля за деятельностью чиновников всех мастей, которым не чужды казнокрадство и мздоимство, а также в целях пресечения безнаказанного своевольства столичных и местных правителей. Реализуя эту непростую задачу, Петр I подписал 12 января 1722 года Указ, в котором говорилось: «Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору». 18 января были учреждены прокуроры и в надворных судах. Несколько позже 11 мая 1722 года был назначен Обер-прокурор Синода для надзора за его деятельностью. 18 января 1722 года выходит второй Указ «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей». Этим же Указом состоялось назначение первого в истории России генерал-прокурора П.И. Ягужинского.

Представляя его сенаторам, Петр I произнес: «Вот око мое, коим я буду все видеть». Генерал-прокурор руководил всеми  подчиненными прокурорами, представлял  недобросовестных на суд Сената. Важно отметить такой момент: высшие чины прокуратуры – генерал-прокурор и обер-прокурор подлежали суду императора, причем очень строго; в его отсутствие Сенат мог арестовать виновного и производить расследование о нем, но не имел права наказать его. Генерал-прокурор в первую очередь нес ответственность за состояние государства «яко оно наше и стряпчий о делах государственных»³.

Таким образом, возникший новый государственный  институт – прокуратура – представлял  собой стройную централизованную систему  органов, которая, в отличие от фискалов, действовала явно и не только «регистрировала  нарушения законов, но и  предупреждала  их». Кроме того, генерал-прокурор становился практически вторым человеком в  государстве, а прокуратура стала  формой высшего государственного контроля, поддерживала общественный порядок, заботилась о его укреплении. Все вышесказанное  свидетельствует о том, что в  Российской империи создавалась  единая централизованная система государственных  органов во главе с генерал-прокурором, подотчетным только царю.

Можно сделать вывод о том, что в  период 1722-1863 годов в Российской империи впервые был сформулирован  принцип правового государства  и независимости прокурорской власти, определена функциональная принадлежность прокуратуры как органа, надзирающего за законностью юридической, судебной ответственности за ее нарушение. Шёл  процесс превращения прокуратуры  из «ока государева» в главный  правоохранительный орган Российской Империи. Российская прокуратура по праву является специфическим историческим феноменом и долгожителем российского  государства. Объективно оценить ее достоинства и слабости, и ее возможности, коллективно спрогнозировать ближайшее  будущее прокуратуры - главная задача ученых-юристов, историков, политологов  и других специалистов.  

исторический этап российской прокуратуры в 1814-1900 годы.

При Александре II прокуратура претерпела существенные изменения. В ноябре 1964 года им были утверждены судебные Уставы, которые положили начало совершенствования деятельности данного органа. Так начался второй исторический этап развития прокуратуры. В этот период из контрольно-надзорного и исполнительного органа высшей государственной власти империи прокуратура стала органом уголовного преследования в структуре ведомственной исполнительной власти. Изучение официальных документов и материалов позволяет говорить о том, что в результате этой судебной реформы прокуратуры практически лишилась контрольно-надзорных полномочий. Хотя ими она обладала не всегда, не в тех формах и не в той мере, как об этом пишут некоторые современные исследователи. Судебная реформа 1864 года существенно изменила роль прокуратуры. В уголовном процессе прокурор стал активным обвинителем. Отсюда сложилось понятие прокурорского надзора. Прокуратуры в результате реформы превратились в обвинительную власть, где имели немалые успехи.

Со временем было сформировано новое поколение  прокурорских работников, настоящих  профессионалов своего дела, как П.А.Александров, М.Ф.Громницкий, А.Ф.Кони, Н.В.Муравьев и многие другие.⁴ Всё это показывает, что реформа 1864 года, с точки зрения демократических правовых ценностей, носила абсолютно прогрессивный характер. Существует мнение исследователей о неадекватности данной реформы в связи с тем, что в традиции российского правосудия были внесены западно-правовые признаки.  

Историческая роль российской прокуратуры в 1870-1880 годы. 

1870-1880 годы вошли в отечественную историю как годы реакции. Они внесли свои изменения в деятельность прокуратуры. Весосой частью работы прокуроров стало участие в производстве дознаний по политическим делам, контролирование адвокатской деятельности. Кроме этого, они имели право возбуждать дисциплинарные производства о частных поверенных за неправильные, по их мнению, действия. Были высказаны предложения подчинить адвокатуру министерству юстиции, включив ее в систему официальных учреждений этого министерства. Всё это являлось результатом политической обстановки в стране, изменениями в государственном строе и другими обстоятельствами. После убийства 1 марта 1881 года Александра II его преемник Александр III усилил репрессии в отношении революционно настроенных народных масс. Срузу же коренным образом изменялись функции судебной системы, полномочия суда присяжных были резко ограничены, а сфера суда, напротив, значительно расширялась⁵. В этих условиях российскому государству были нужны карательные органах, а не надзорные. Прокуратура стала органом, где эти требование были осуществлены.  В результате карательная сторона деятельности прокуратуры особо отчетливо проявилась после революции 1905 года. Органы прокуратуры и юстиции России отвечали на революционные выступления массовыми репрессиями, карательными экспедициями, военно-полевыми судами, политическими убийствами. В результате, военно-полевые суды в период с 19 августа 1906 года по 20 апреля 1907 года вынесли свыше 1000 смертных приговоров.

Последующие десять лет в связи с первой русской революцией, первой мировой  войной и двумя революциями –  февральской и октябрьской 1917 года – особых изменений в деятельности российской прокуратуры не было, хотя она работала не прерываясь в связи с этими событиями.

Таким образом, говоря об историческом становлении  прокуратуры, можно сказать, что  этот институт в России возник в результате развития государственного аппарата, усложнения его функций. Первоначальной целью создания прокуратуры было учреждение общего надзора, а не выработка новых форм уголовного преследования⁶. Созданная по указу Петра I прокуратура представляла собой централизованную институционально-функциональную систему, подчиняющуюся непосредственно царю, выполняющую функцию надзора за законностью и сдерживающую произвол чиновников Сената и местных чиновников. С момента своего создания прокуратура выступала в качестве основного надзорного органа, в подчинении которого находились другие органы, осуществляющие функцию надзора, в частности фискалитет. Таким образом, новая структура укрепляла государственную власть.

После смерти Петра I происходили различные изменения в деятельности прокуратуры, она была малоэффективной в то время, когда высшие чины не были заинтересованы в сильном контролирующем органе. В этот исторический период функции надзора дополнялись управленческими. Но это было связано с особенностями государственного управления в России и отсутствием общей концепции прокурорского надзора как таковой. «До судебных реформ Александра II в 1864 году, прокуратура была достаточно эффективным надзорным органом. Начиная с 1864 года по 1900 год органы прокуратуры осуществляли, в качестве основной, функцию поддержания обвинения в суде, лишившись такого направления деятельности как общий надзор. Однако функция прокуратуры и в этот период времени уходила за рамки уголовного преследования, прокуроры продолжали осуществлять некоторые общенадзорные функции»⁷. Все это являлось основными предпосылками создания и развития органов российской прокуратуры, ее деятельности в следующих исторических этапах. 

Особенности восстановления и деятельности российской прокуратуры в условиях советской  власти. «Образование и функционирование органов прокуратуры в 1922-1936 годы»

 После  отказа от старой прокуратуры  власти не спешили немедленно  создавать новую. Первое время  сама мысль о восстановлении  прокуратуры, считалось реакционной.  Вскоре всё же была выдвинута необходимость создания органа, осуществляющего прокурорские функции. Важно, что до 1922 года в советских республиках не было органа высшего надзора за соблюдением революционной законности. Это объясняется тем, что на первом этапе создания государственного аппарата отсутствовали предпосылки для создания прокуратуры: велась ожесточенная классовая борьба, государственная власть значительным образом была децентрализована, советское право еще только создавалось, поэтому необходимость во многих государственных, правовых учреждениях и институтах, в том числе и в прокуратуре, не была осознана. Функцией надзора были наделены военно-революционные комитеты, ВЦИК и СНК, СТО, местные Советы и их исполкомы, НКЮ, НКГК (НК РКИ), другие наркоматы и их органы на местах, следственные комиссии, милиция, чрезвычайные комиссии и другие государственные органы.⁸ Надзор за расследованием уголовных дел осуществляли местные народные суды, революционные трибуналы, коллегии обвинителей, комиссары юстиции и местные Советы. Важно заметить, что общие суды и революционные трибуналы были поднадзорны местным Советам и вышестоящим судебным учреждениям. А органы осуществлявшие надзор за законностью, в своей деятельности руководствовались программными указаниями В.И.Ленина, сформулированными им в обращении «К населению»: «Установите строжайший революционный порядок, беспощадно подавляйте попытки анархии со стороны пьяниц, хулиганов, контрреволюционных юнкеров, корниловцев и тому подобное».

После окончания гражданской войны  стал вопрос о создании специального государственного органа, который осуществлял бы в стране высший надзор за соблюдением законов. Такой орган - советская прокуратура - был создан 28 мая 1922 года. 26 мая 1922 года было принято «Положение о прокуратуре РСФСР» по его итогам была создана, а фактически воссоздана Государственная прокуратура Российской советской федеративной социалистической республики. В Положении были отражены основные принципы деятельности новой российской прокуратуры: во-первых, централизация органов прокурорского надзора; во-вторых, строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим; в-третьих, взаимозаменяемость на любой стадии прокурорских действий; в-четвертых, независимость прокуратуры от местной власти; в-пятых, опора прокурорских органов на помощь общественности и др. 

В соответствии с Положением 1922 года на прокуратуру  возлагались следующие полномочия:  осуществление надзора от имени  государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных  учреждений, общественных и частных  организаций и частных лиц  путем возбуждения уголовного преследования  против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений, кроме этого, непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления; поддержание обвинения в суде и наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей и т.д.

Таким образом, можно провести параллели  с функциями дореволюционной  прокуратуры, особенно в сфере уголовного преследования, поддержания обвинения  в суде и надзора за деятельностью  следственных органов дознания. В  целом основные функции российской прокуратуры были закреплены Положением о судоустройстве РСФСР от 19 ноября 1926 года.

Таким образом, впервые в нашей стране была образована прокуратура как  единый централизованный орган государственной  власти в масштабах всего государства, впервые прокуратура получила свою самостоятельность, как это было при Петре I и его преемниках, вплоть до слияния с министерством юстиции  в 1802 году.

Окончательное формирование единства прокуратуры в масштабах  всего

СССР юридически было закреплено в Конституции СССР 1936 года,

Конституциями РСФСР 1937 года и других союзных республик. Конституция СССР, принятая 6 декабря

1936 года придала прокуратуре конституционный статус, который остается

неизмененным до настоящего времени и соответствует Конституции Российской

Федерации 1993 года. Впервые в истории конституционного права было введено

понятие высшего  надзора за точным исполнением законов. Причем эта

прерогатива была отнесена только к полномочиям прокурора  СССР.

Одновременно  Конституция СССР 1936 года впервые закрепила основы

прокурорского надзора на высшем уровне законодательства.

Позднее произошли  исторические события, которые имели прямое

отношение к дальнейшей деятельности прокуратуры. Так, в 1997 году

принимается новый  Основной закон СССР, в 1978 году – новая конституция

РСФСР, конституции входящих в неё автономных республик. Для конституции

СССР 1977 года, конституций союзных и автономных республик 1978 года по

сравнению с ранее  действовавшими основными законами связано не только с

организацией, но и дальнейшей деятельностью прокуратуры. В новой

Конституции впервые  была самостоятельная глава- «Прокуратура», в которой

было сказано, что она является «Высшим надзором за точным и единообразным

исполнении законов всеми министерствами, государственными комитетами и

ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями,

исполнительными и распорядительными органами местных  Советов народных

депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными

организациями, должностными лицами, а также гражданами, возлагается на

генерального  прокурора СССР и подотчетных  ему прокуроров». Аналогичные

положения содержались  в конституциях союзных и автономных республик.

Новым здесь является, прежде всего, положение о том, что прокуратура

осуществляет  надзор не только за точным исполнении законов, но и за

единообразием их исполнения, что имело безусловно в её практической

деятельности  большое позитивное значение. В этой связи необходимо особо

подчеркнуть, что такая деятельность прокуратуры была обусловлена

многонациональным характером нашего государства, его федеративным

устройством, традициями и условиям его функционирования.

В силу особенностей отечественного государства, представляется возможным

выделить в  функционировании прокуратуры советского периода два аспекта её

деятельности: юридический и политический. В постсоветский период в

деятельности  прокуратуры остался собственно юридический аспект.

В третьей главе  исследуются место и роль органов  прокуратуры в

постсоветский период. В первом параграфе исследуются особенности

формирования  российской прокуратуры после распада  СССР, когда Россия

становится, как и все бывшие советские республики, самостоятельным,

суверенным и  независимым государством. В соответствии с Законом

Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1991 года ‹‹Об изменении

наименования  государства Российская Советская Федеративная

Социалистическая  Республика››, она официально стала именоваться Российской

Федерацией (Россией). После Декларации о государственном суверенитете

РСФСР Верховный  Совет Республики 15 ноября 1991 года принял

постановление ‹‹Об образовании единой системы органов прокуратуры

РСФСР››, с принятием которого Прокуратура СССР перестала существовать.

В 1992 году Верховный Совет РСФСР принял закон ‹‹ О прокуратуре

Российской Федерации››, который начал действовать с 18 февраля этого года, в

нем нашли отражения, хотя и в концентрированной форме, основные принципы

организации деятельности российской прокуратуры. Некоторые из них

отражают особенности  политического и государственного строительства в

условиях Российской Федерации.

В разделе особо  подчеркивается, что закрепленные в Конституции РФ, в

Законе ‹‹О прокуратуре РФ››, а также в других законах принципы регулируют не

только порядок  организации органов прокуратуры, но и деятельность

прокуроров, как по установлению, так и по устранению нарушений закона.

Закрепленные  в законах принципы организации  и деятельности органов

прокуратуры носили общеобязательный характер, т.е. их соблюдение,

предъявляемое не только к прокурорам, но и ко всем органам государственной

власти и управления, политическим партиям и общественным движениям,

должностным лицам, за законностью деятельности которых осуществляется

надзор прокуратуры. Эти принципы были обязательны и для граждан, за

соблюдением законов которыми прокуроры осуществляют надзор.

место

и роль прокуратуры  в системе органов государства, главным образом,

определяются  концепцией судебно-правовой реформы30, Конституцией 1993

года31, концепцией развития Прокуратуры Российской Федерации на