Контрольная работа по Муниципальному праву. 2

СОДЕРЖАНИЕ

1 ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ  ………………………………………………....... 3

1.1 Понятие, содержание и значение территориальной организации местного самоуправления …………………………………………...…… 3

1.2 Понятие и виды муниципальных  образований ……………….……..….. 6

1.3 Межмуниципальное сотрудничество  и его роль  в развитии местного    самоуправления ………………………………………….……………… 12

2 ПРАКТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ ………………………………………………….. 19

2.1 Задача №1 ………………………………………………………….…….. 19

2.2 Задача №2 ……………………………………………………….……….. 23

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТРАТУРЫ …...….. 26

1 ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ

1.1 Понятие, содержание и значение территориальной организации

местного самоуправления

Муниципальное образование - территориальное звено местного самоуправления

 Территориальная организация  - один из самых сложных вопросов  формирования системы местного  самоуправления в России. Выбор  оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться  местное самоуправление, зависит  от многих факторов. Этот вопрос  по-разному решался на отдельных  этапах становления и развития  местного самоуправления в России. Так, Закон СССР "Об общих  началах местного самоуправления  и местного хозяйства в СССР" (1990 год) и Закон Российской  Федерации "О местном самоуправлении  в РФ" (1991 год) предусматривали  осуществление местного самоуправления  на территориях существующих  административно-территориальных единиц: сельсовет, поселок, сельский  район, город, район в городе  и т.п. При этом одна самоуправляемая  единица находилась в административном  подчинении другой. В Федеральном  законе "Об общих принципах  организации местного самоуправления  в РФ" 1995 года для описания  самоуправляемой территории был  введен термин "муниципальное  образование" и дано его  определение: "Муниципальное образование  - городское, сельское поселение,  несколько поселений, объединенных  общей территорией, часть поселения,  иная населенная территория, в  пределах которой осуществляется  местное самоуправление, имеются  муниципальная собственность, местный  бюджет и выборные органы местного  самоуправления".

Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных  образований, установления и изменения  их границ определяется законодательством  субъектов РФ с учетом мнения населения.

При установлении размеров территории каждого конкретного  муниципального образования необходимо учитывать две тенденции. Первая - приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Его интересы диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления.

1. Принцип эффективности  самоорганизации, основанный на  осознании населением общих интересов  и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается  с увеличением размеров территории  и удалением местной власти  от населения.

2. Принцип подконтрольности  органов и должностных лиц  местного самоуправления населению,  требующий максимально возможной  ограниченности территории, что  позволяет населению оперативно  реагировать на действия местной  власти.

3. Принцип транспортной (пешеходной) доступности органов  местного самоуправления для  граждан в течение рабочего  дня. Данный принцип в соответствии  с законами субъектов РФ может  не применяться на территориях  с низкой плотностью сельского  населения, а также в отдаленных  и труднодоступных местностях.

 Вторая тенденция - укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру. Последняя необходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.

 Действие отмеченных  предопределяет целесообразность  муниципальных образований разных  типов, решающих разные вопросы  местного значения. Однако Федеральный  закон 1995 года не создал необходимых  для этого предпосылок. Миллионный  город и сельсовет с численностью  населения 2 - 3 тысячи человек  имели одинаковый объем функций и полномочий, хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся.

 В большинстве зарубежных  стран, особенно крупных, используются  двух- или даже трехуровневые модели территориальной организации местного самоуправления с четким законодательным разграничением функций, полномочий и источников доходов. Так, в Англии и Индии в крупных поселениях и населенных территориях (муниципальные корпорации) и более мелких (муниципалитеты) разнятся объемы полномочий и структуры органов местного управления. В США города (муниципалитеты) располагаются на территориях округов (графств), причем известно, какие услуги жителям оказывает город и какие - округ. Соответственно, житель города платит определенные законом местные налоги и в бюджет города, и в бюджет округа.¹

 В разных субъектах  РФ к концу 1990-х годов сложились  различные модели территориальной  организации местного самоуправления.

1. Территориальная, или  районная, модель. Административный  район с расположенными на  его территории городами районного  значения, поселками, волостями,  сельсоветами и сельскими поселениями  составляет единое муниципальное  образование. В городах районного  значения, поселках, волостях и сельсоветах  на территории района создаются  территориальные администрации,  подчиненные администрации района. Число муниципальных образований  в одном субъекте РФ при  данной модели измеряется десятками.  Эта модель проще других в  управлении и была принята  в большинстве субъектов РФ. Однако  она лишает низовые территориальные  единицы, в том числе города  районного значения и крупные  поселки, муниципальной собственности,  своего бюджета и выборных  органов местного самоуправления.

2. Поселенческая, или  волостная, модель. Муниципальными  образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и поселки.  В сельских административных  районах были созданы местные  органы государственной власти, поэтому главной особенностью  данной модели является наличие  в субъекте РФ не одного, а  двух уровней государственной  власти - центральной и районной. Число муниципальных образований  в одном субъекте РФ измеряется  сотнями.

3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются  и административные районы, и  поселения внутри районов с  разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.²

 Тенденцией начала XXI века стало укрупнение муниципальных  образований в субъектах РФ  и переход от поселенческой к районной модели.

1.2 Понятие и виды муниципальных образований

Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской  округ либо внутригородская территория городов федерального значения. Обязательными  признаками любых муниципальных  образований являются следующие: наличие  единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное  самоуправление; устав муниципального образования; обособленная муниципальная  собственность; местный бюджет; органы местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным  законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации  существуют 5 видов муниципальных  образований:

- сельское поселение — один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; соответствует сельсоветам советских времён и земствам досоветского периода.

- городское поселение — небольшой город или посёлок городского типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

- муниципальный район — несколько поселений (сельских и/или городских) и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местного значения;

- внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.³

В сельских поселениях, включающих два и более населенных пункта, муниципальных районах выделяются административные центры - поселения, в которых расположены органы местного самоуправления соответственно сельского поселения, муниципального района.

 При создании муниципальных  образований учитывается история  складывания местного сообщества, величина его территории, тип  поселений и их число, численность  населения соответствующих поселений,  наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность  до административного центра  и др.

 Территорию городского  или сельского поселения составляют  исторически сложившиеся земли  населенных пунктов, прилегающие  к ним земли общего пользования,  территории традиционного природопользования  населения соответствующего поселения,  рекреационные земли, земли для  развития поселения. В состав  территории поселения входят  земли независимо от форм собственности  и целевого назначения.

 В границах городского  поселения могут находиться один  город или один поселок с  прилегающей территорией, а также  сельские населенные пункты, не  являющиеся муниципальными образованиями.  Указанный критерий вызывает  сложность при определении территорий  муниципальных образований крупных  городов, традиционно включающих  в свой состав поселки. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законом субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения этого субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

 Размеры территории  поселения устанавливаются с  учетом численности его населения.  Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

 Границы поселения  не могут пересекаться границами  населенного пункта. Территория  поселения не может находиться  внутри территории другого поселения.  Территория городского округа  не входит в состав территории  муниципального района. Границы  муниципального района устанавливаются  с учетом необходимости создания  условий для решения вопросов  местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Наделение городского поселения  статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при  наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления  отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся  социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решенияорганами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

 К территориям с  низкой плотностью населения  относятся территории субъектов  РФ, отдельных муниципальных районов  в субъектах РФ, в которых плотность  населения сельских поселений  более чем в три раза ниже  средней плотности населения  сельских поселений в Российской  Федерации. Перечень субъектов  РФ, отдельных муниципальных районов  в субъектах РФ, территории которых  относятся к территориям с  низкой плотностью населения,  утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению  органов государственной власти  субъектов Федерации, и может  изменяться не чаще одного  раза в пять лет. К территориям  с высокой плотностью населения  относятся территории субъектов  РФ, отдельных муниципальных районов  в субъектах РФ, в которых плотность  населения сельских поселений  более чем в три раза выше  средней плотности населения  сельских поселений в Российской  Федерации. Перечень субъектов  РФ, отдельных муниципальных районов  в субъектах РФ, территории которых  относятся к территориям с  высокой плотностью населения,  также утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Наряду с поселениями  муниципальный район может включать и межселенные территории, т.е. находящиеся  вне границ составляющих район поселений. Городские округа занимают промежуточное  положение между муниципальными образованиями первой и второй групп. С одной стороны, они относятся  к числу городских поселений  и обладают закрепляемыми за ними полномочиями, с другой - наделяются и правами муниципальных районов, не входя в состав последних. Такие  поселения, как Москва, Санкт-Петербург, являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Местное самоуправление осуществляется на их отдельных территориях, именуемых внутригородскими территориями, и обладает рядом особенностей.⁴

По данным Росстата, на 1 января 2011 года, в России насчитывалось 23 304 муниципальных образования. Среди них:

- 1824 муниципальных района;

- 515 городских округов;

- 236 внутригородских территорий города федерального значения: 111 муниципальных образований, городов и посёлков в Санкт-Петербурге и 125 муниципальных образований в Москве;

- 1733 городских поселения;

- 18 996 сельских поселений.⁵

1.3 Межмуниципальное сотрудничество и его роль в развитии

местного самоуправления

Возможность осуществления  межмуниципального сотрудничества предусмотрена в Европейской  Хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией Законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ.⁶ Так, в ст. 10 Хартии определено, что органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес, а также сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом.

Нормы Европейской Хартии были восприняты российским законодательством. Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) вопросам межмуниципального сотрудничества посвящены нормы статьей 8, 66. Закон N 131-ФЗ не раскрывает содержание понятия "межмуниципальное сотрудничество". Вместе с тем из его положений следует, что такое сотрудничество осуществляется в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, муниципальных образований, советов муниципальных образований субъекта РФ для выражения и защиты их общих интересов: представления указанных интересов в органах государственной власти; взаимодействия с международными организациями и юридическими лицами, а также в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения.

Исходя из предусмотренной Европейской Хартией возможности осуществления межмуниципального сотрудничества, а также развитых из нее  положений Закона N 131-ФЗ и правоприменительной практики, в межмуниципальном сотрудничестве можно выделить три основные формы: ассоциативные, договорные и организационно-хозяйственные.

Для реализации целей межмуниципального  сотрудничества в рамках ассоциативной  формы в каждом субъекте РФ предусматривается  образование советов муниципальных  образований. Помимо этого может  быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Такие объединения созданы как  на уровне субъектов Федерации, так  и на федеральном уровне (где действует  Единое общероссийское объединение  муниципальных образований (Конгресс)). Кроме того, с учетом особенностей территориальной и организационной  основы муниципальных образований  на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципалитетов. Такими являются, например, межрегиональные  объединения муниципальных образований (Ассоциация сибирских и дальневосточных  городов, Ассоциация городов юга  России и т.д.).

Действующие сейчас в России ассоциации и союзы муниципальных  образований (муниципальные ассоциации) возникли  вместе с появлением и  развитием института местного самоуправления в его нынешнем виде, т.е. с конца 80-х - начала 90-х годов.  Пятнадцатилетний период функционирования российских муниципальных  ассоциаций говорит о том, что  само это объединительное движение не является искусственным или навязанным кем-то сверху. Оно возникло в силу понимания самими муниципалитетами объективной необходимости объединения  с двумя основными целями:

- передача опыта муниципального управления;

- политическое отстаивание интересов территориальных сообществ районного, городского и поселкового уровней.

Союзы и ассоциации только муниципальных образований не в  состоянии выполнять целый ряд  политических и организационных  функций, необходимых для развития местного самоуправления: они юридически не могут играть роль и пользоваться правами общественно-политических объединений граждан; они не дают возможности прямо участвовать  в их работе физическим лицам, не состоящим  на муниципальной службе, но заинтересованным в развитии местного самоуправления.⁷

К настоящему моменту стихийно сложилась система организационных  объединений и союзов местных  властей, которая представлена ниже.

Ассоциации и союзы  местных властей, действующие на общероссийском уровне.Основные функции, реализуемые ассоциациями и союзами местных властей, действующими на общероссийском уровне:

1.  защита (лоббирование) интересов своих индивидуальных и коллективных членов в федеральных органах государственной власти;

2. участие в законопроектной работе на федеральном уровне, в подготовке и реализации федеральных программ государственной поддержки местного самоуправления;

3.  организация совместной хозяйственной деятельности местных властей в вопросах, требующих решения на федеральном уровне;

4. организация информационного обмена опытом работы посредством издания различных материалов, проведения мероприятий;

5. организация международного сотрудничества в сфере местного самоуправления.

Примерами общероссийских организаций  являются: Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов, Ассоциация малых  и средних городов России, Российский Союз местных властей.

Межрегиональные объединения  местных властей Российской Федерации.Основные функции:

1.     организация  совместной хозяйственной деятельности  своих членов на межрегиональном  уровне, формирование совместных  программ развития;

2.     организация  межрегиональных информационных  систем, создание и ведение банков  данных;

3.     подготовка  предложений для организационных  структур местного самоуправления  общероссийского уровня по вопросам  федерального законодательства  и другим проблемам, требующим  решения на федеральном уровне.

Примерами межрегиональных  объединений являются: Ассоциация сибирских  и дальневосточных городов (АСДГ), Ассоциация городов Юга России, Союз городов Северо-Запада России (СГ СЗР), Ассоциация муниципальных образований  «Города Урала»,Ассоциация городов Поволжья.

Ассоциации городов и  союзы субъектов Российской Федерации (регионалные союзы).Основные функции:

1.  представление и защита местных властей в органах государственной власти субъектов Российской Федерации;

2.  участие в законопроектной деятельности края, области, республики, когда затрагиваются интересы местного самоуправления, организация взаимопомощи в создании местных нормативных актов;

3. обмен опытом, обеспечение представителей местных властей (особенно малых городов, поселков) информацией, полученной из общероссийских и межрегиональных ассоциаций;

4. кооперирование в решении задач социально-экономического развития, участие в реализации региональных программ.

Примеры: Некоммерческая ассоциация -Союз муниципальных образований Ульяновской области, Союз глав Республики Саха (Якутия).

Специализированные ассоциации и союзы местных властей Российской Федерации. Функции этого типа ассоциаций и союзов в целом аналогичны функциям региональных и межрегиональных объединений с учетом специфики и характера объединенного круга городов, входящих в ассоциацию или союз.

В настоящее время к  ним относятся: Ассоциация ЗАТО Минатома России, Ассоциация ЗАТО Минобороны России, Союз развития наукоградов России, Ассоциация шахтерских городов.⁸

Согласно ч. 4 ст. 8 Закона N 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Такая форма межмуниципального сотрудничества называется договорной (на данном этапе в нашей стране органы местного самоуправления не в полной мере реализуют потенциал разрешенных законодательством способов взаимодействия муниципальных образований).

Указанная форма сотрудничества находит применение в разных сферах общественных отношений, возникающих  на межмуниципальном уровне: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание совместных совещательных  органов без образования юридического лица. Сегодня в качестве вариантов  такого межмуниципального взаимодействия можно отметить заключение органами местного самоуправления различного рода соглашений о намерениях, договоров  о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной  помощи. В то же время на сегодняшний  день не полностью используется возможность  объединения ресурсов муниципалитетов  для решения вопросов местного значения путем заключения хозяйственных  договоров в соответствии с гражданским  законодательством.

Действующее российское законодательство предусматривает еще один способ взаимодействия муниципальных образований - межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, реализуемое путем создания юридических  лиц совместно несколькими муниципальными образованиями. Закон N 131-ФЗ предусматривает, что для реализации экономических целей межмуниципального сотрудничества могут быть учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативно-правовыми актами представительных органов муниципальных образований (закрытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, автономные некоммерческие организации и фонды). При этом указанные организации не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Следует признать, что в  настоящее время хозяйственное  межмуниципальное сотрудничество в  значительной мере вытеснено такой  формой взаимодействия муниципальных  образований, как заключение соглашений между муниципальными районами и  поселениями о передаче полномочий по решению вопросов местного значения. Закон N 131-ФЗ предусматривает возможность заключения соглашений о передаче соответствующих полномочий не только от поселений муниципальному району, но и от муниципального района входящим в него поселениям.

В связи с тем, что в большинстве поселений отсутствуют финансовые, организационные, кадровые и материально технические ресурсы для исполнения закрепленных за ними вопросов местного значения, органы местного самоуправления таких поселений на основе соглашений передают значительную часть своих полномочий по решению указанных вопросов органам местного самоуправления муниципальных районов. В то же время в данном случае наделение таких территорий статусом муниципальных образований приобретает формальный характер, поскольку население указанных поселений фактически лишается возможности самостоятельно осуществлять местное самоуправление на соответствующих территориях и такие поселения не обладают какой-либо финансовой и публичной самостоятельностью. При этом передачу части полномочий органов местного самоуправления поселений на уровень муниципальных районов не во всех случаях можно признать эффективной. Кроме того, получившая широкое распространение практика передачи полномочий преимущественно от поселений муниципальным районам подменяет собой другие формы межмуниципального сотрудничества. В связи с этим данный процесс требует дополнительного законодательного регулирования.⁹

2 ПРАКТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ