Концепция мегарегулятора и дискуссия о его создании в России

КОНТРОЛЬНАЯ  РАБОТА 
 
 

по  дисциплине: «Государство на рынке ценных бумаг» 
 

«Концепция мегарегулятора и дискуссия о его создании в России» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2010 г.

СОДЕРЖАНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3

1. Шаги к созданию финансового мегарегулятора в России………………4
2. Положительные и отрицательные черты мегарегулятора………………6
3. Концепция мегарегулятора………………………………………………12
4. Международная практика………………………………………………..16

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….23

СПИСОК  ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………………………...24 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 

      Нам предстоят годы административных  реформ. Велик соблазн подменить  содержательную экономическую политику  административной перекройкой. На  этом пути могут возникать  – и возникают – самые фантастические  идеи, которые их создателям могут  дать больше власти, больше полномочий, но никак не могут решить  реальные проблемы инвестиций, формирования  эффективного и устойчивого рынка  ценных бумаг. Одна из этих  идей - мегарегулятор финансового  рынка в России.

     Вопрос создания мегарегулятора  актуален. На первый взгляд, идея  рациональна, учитывая малые размеры российского рынка и возможную экономию на управленческих расходах. Однако есть ли в России те же экономические основы для создания мегарегулятора, которые послужили причиной для его появления в других странах? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. ШАГИ  К СОЗДАНИЮ ФИНАНСОВОГО  МЕГАРЕГУЛЯТОРА В  РОССИИ

     Уже давно не новой для России  является концепция мегарегулятора  отечественного финансового рынка.

      Мегарегулятор - это орган, регулирующий  отношения в определенных сферах  деятельности, например финансовой. В настоящее время такой финансовый  мегарегулятор существует в Великобритании, и его деятельность может послужить  образцом для создания мегарегулятора  во многих странах. Единый мегарегулятор  существует также в Дании, Исландии, Японии, Кореи, Норвегии, Швеции, Венгрии,  Латвии и Эстонии. Вопрос о  необходимости создания мегарегулятора  дошел также и до России.    

     Впервые идея создания мегарегулятора  в России была предложена британской  компанией «Кадоган Файненшил»  в конце 1999 г. Данное предложение было обусловлено следующими факторами: неравномерностью, фрагментарностью и непоследовательностью нормативно-правовой базы в России; незначительным размером рынков капитала; недостаточной независимостью органов регулирования; низкой оплатой труда и недостатком ресурсов, характерным для большинства органов регулирования; отсутствием четкой карьерно-иерархической структуры. 
     Как отмечается в аналитической записке по результатам исследования «Перспективы возрождения и развития российского рынка капитала»: «Единый, объединенный и независимый орган регулирования не только позволит создать более последовательную и более простую нормативную базу, но и при условии его самофинансирования обеспечит более высокую оплату труда, наличие большего количества ресурсов и карьерные перспективы». Сегодня регулирование рынка капиталов осуществляется фрагментарно и распределено между несколькими регуляторами - Федеральной службой по финансовым рынкам, Банком России, Министерством финансов, Федеральной службой страхового надзора и т. д.

     Для успешного развития рынка чрезвычайно важно иметь профессионально поставленное регулирование и объективный надзор и контроль, осуществляемые квалифицированными специалистами. Когда все участники рынка убеждены, что регулятор действует исключительно в интересах рынка, эффективно защищая права инвесторов, тогда выше доверие, больше инвесторов и инвестиций, быстрее развитие институтов рынка.

     Чтобы регулятор действовал объективно, нужно, во-первых, в самой структуре регулятора предусмотреть организационные механизмы, которые обеспечивали бы представительство интересов рынка, исключали бы чрезмерный крен в сторону интересов государства, противодействовали коррупции и частным интересам, чтобы нельзя было, скажем, свести всё принятие решений к одному человеку.

     Во-вторых, мы считаем, что объективно может действовать только тот регулятор, который имеет профессионально подготовленный стабильный коллектив квалифицированных сотрудников. Для этого необходимо поддерживать конкурентоспособный уровень компенсации их труда.

     Эти побудительные мотивы - объективность и профессионализм, проявляются во всех реформах регулирования финансового рынка, во всех странах. Например, в Великобритании до реформы саморегулирование на рынке небанковских финансовых услуг играло ключевую роль. Там было несколько саморегулируемых организаций по направлениям профессиональной деятельности: брокерские услуги, строительные общества, управляющие, и др. В процессе реформы все эти организации были консолидированы в FSA, и её уровень был поднят до статуса публичного органа, действующего на основе специального закона. Зачем это было сделано? Для того, чтобы сделать Лондон мировым финансовым центром, нужно было создать пользующийся доверием инвесторов регулятор финансового рынка. Эксперимент, судя по всему, удался.

 
   Необходимо отметить, что создание мегарегулятора имеет как преимущества, так и недостатки, и система мегарегулятора в каждой стране может быть различной. Поэтому следует согласиться с мнением Говарда Дэвиса, главы финансового мегарегулятора Великобритании - Совета по финансовым услугам, который отмечает следующее: «В Соединенном Королевстве мы решили, что создание мегарегулятора будет иметь смысл на нашем рынке, и мы определенно не жалеем об этом решении. Но если рассмотреть мировую практику, то можно найти много очень различных моделей регулирования, относительно которых ясно, что они хорошо работают в странах с различными типами финансового рынка и политических структур. Тот факт, что в Европе существует почти столько же моделей, сколько стран - членов ЕС, является проблемой, когда решаются вопросы гармонизации. Но при этом совершенно невозможно утверждать, что одна и та же модель, безусловно, правильная для каждой страны». 
    Кроме того, создание мегарегулятора является достаточно трудным и долгим процессом, поэтому до начала создания единого регулятора важно разработать концепцию его организации, а также оценить те преимущества, которые предоставит мегарегулятор, и возможные отрицательные последствия его создания для финансового рынка. 

2. ПОЛОЖИТЕЛЬНЫЕ И ОТРИЦАТЕЛЬНЫЕ ЧЕРТЫ МЕГАРЕГУЛЯТОРА

     Мегарегулятор действительно имеет достаточно значимые преимущества на рынке.

     Во-первых, основной целью мегарегулятора  является создание единого регулирования  на финансовом рынке. При нынешней  системе распределения полномочий  между различными регулирующими  органами функции одних органов  налагаются на функции других  органов, каждый из них хочет  контролировать определенную часть  рынка, возникает избыточное регулирование, так как иногда определенные действия/документы надо согласовывать с несколькими государственными учреждениями, сдавать различную отчетность, что создает дополнительную нагрузку для компаний и предприятий.

     Вместе с тем единый регулятор  призван устранить ситуации, когда  участники рынка используют противоречия  в регулировании рынка разными  органами в свою пользу. При  мегарегуляторе такие злоупотребления  станут невозможны, так как стандарты  и правила будут едиными. 
    Кроме того, мегарегулятор призван сочетать в себе как правоустанавливающую, так и правоприменяющую функции, что делает процесс подготовки и внедрения новых норм более гибким, быстрым и отвечающим интересам рынка.

     Осуществление регулирования рынка  через мегарегулятора также отвечает  интересам универсализации финансовых  институтов на открытых и либерализованных  рынках. Такое регулирование будет  способствовать созданию финансовых  конгломератов, в которых холдинговая  компания или иным образом  консолидированный собственник  владеет несколькими финансовыми  институтами, предоставляющими финансовые  продукты, относящиеся к разным  секторам финансового рынка; перекрестные  предложения финансовых продуктов:  банками - страховых, фондовых, пенсионных  продуктов, коллективных инвестиций  и т. д., страховыми и брокерско-дилерскими  компаниями - банковских или подобных  банковским продуктов; секьюритизация  финансовых продуктов, создание  банкоподобных продуктов и т.  п. Создание единого регулятора  позволит внедрить более оперативный  и эффективный контроль с целью  стирания границ финансовых рынков  и их объединения в единый  рынок.

     Мегарегулятор, контролирующий крупные  конгломераты, может составить сводную  отчетность, которая будет более  полной и понятной рынку, чем  многочисленные отчеты из различных  ведомств.

     В этой связи важны рост  трансграничных предложений диверсифицированных финансовых продуктов, предоставление услуг финансовыми институтами, подобных тем, которые оказывались организаторами торговли на финансовых рынках, вхождение в финансовый бизнес крупных предприятий реального сектора и торговли, диверсификация продуктов, возникающая в связи с развитием Интернета - финансовой коммерции. 
    В исследовании Международного валютного фонда отмечено, что линии демаркации, которые когда-то разделяли операции банков и операции небанковских институтов, становятся все менее заметными. Все в большей степени эти институты предлагают схожие продукты тем же самым клиентам. В некоторых случаях, если взглянуть на бухгалтерские балансы, перечень операций и источники денежных ресурсов крупных оптовых институтов, с трудом можно определить, какие из них являются «банками», а какие «домами ценных бумаг» (securities houses).

     Согласно исследованию группы  финансовых институтов, проведенному  мегарегулятором Financial Services Authority (Великобритания), 8 фирм были лицензированы на  ведение всех 5 основных видов  деятельности, по которым необходимо  получение лицензии (привлечение  депозитов, страхование, ценные  бумаги и корпоративное финансирование, управление фондами, консультирование  в области инвестиций и продажа  инвестиционных продуктов розничным  клиентам). Еще 13 фирм были лицензированы  на ведение 4 из этих видов  деятельности и более 50 других  фирм имели лицензии на выполнение 3 из 5 функций. Двадцать лет назад  даже крупнейшие британские финансовые  институты обычно имели разрешение  на ведение только одной из  этих функций. Исчезновение связи  между определенным типом фирмы  и ограниченным рядом продуктов,  поставляемых этой фирмой, означает  трудности регулирования на функциональном  базисе_ традиционный функциональный  подход больше не соответствует  структуре фирм и рынков. С  ростом числа финансовых конгломератов  (многофункциональных фирм) число  согласований, коммуникаций, потребности в координации внутри и между государственными органами нарастают таким образом, что, по мнению идеологов мегарегулирования, даже при назначении "ведущего регулятора" для каждого финансового конгломерата не решаются проблемы управляемости и качества надзора.

     Выходом из положения может  быть отказ от регулирования  по функциональному (или секторальному)  принципу и создание мегарегулятора. При этом мегарегулятор обычно  сформирован по секторальному  принципу: банки, страхование, ценные  бумаги и т. п., с выделением  в своей структуре «ведущих  регуляторов» - подразделений и лиц,  ответственных за «комплексные  группы», - финансовые конгломераты.

     Во-вторых, мегарегулятор обладает  способностью более оперативно  справляться с рисками на рынке,  поскольку при наличии каких-либо  проблем в определенном направлении  он может быстро реорганизоваться  и направить необходимую часть  своего кадрового потенциала  на решение этой проблемы. В  настоящее время подобное не  происходит, так как над проблемой  работает какой-то определенный  государственный орган и остальные  органы не имеют возможности  направить часть своих сотрудников  для решения этой проблемы. Таким  образом, мегарегулятор призван  лучше использовать свой кадровый  потенциал, что должно привести  к снижению расходов на содержание  единого крупного регулятора  по сравнению с расходами на  содержание нескольких регулирующих  органов в России, а также к  более эффективному контролю  на рынке.

     Дополнительно мегарегулятор позволит  избежать споров о том, какому  органу надо предоставить полномочия  в отдельном сегменте рынка,  какой орган будет наблюдать  за этим сектором или вопросом. Как показала практика, в России  споры по компетенции и распределению  полномочий могут быть достаточно  острыми, как, например, было в  отношении деривативных инструментов  на рынке.

     В-третьих, мегарегулятор может  лучше сгенерировать потоки информации и обеспечить их конфиденциальность, так как оборот информации происходит не между несколькими организациями, а внутри одной организации. В связи с этим уменьшается опасность утечки информации ее незаконного разглашения. Однозначно это будет «плюсом» для участников рынка.

     В-четвертых, мегарегулятор будет  осуществлять единый контакт  с финансовыми институтами в  других странах. Это может стимулировать  международное сотрудничество по  координации финансового рынка  и более открытому обмену информации.

     Мегарегулятор будет также единым  контактом для участников и  инвесторов, которым будет легче  понять, где искать защиту в  случае конфликтов и нарушения  их прав на финансовом рынке. 

     Несмотря на перечисленные выше преимущества, переход на систему мегарегулятора может быть болезненным. Скорей всего, новому регулятору потребуется достаточно продолжительное время для того, чтобы приобрести уважение на рынке. Кроме того, переход может быть достаточно напряженным и вызвать панику или непонимание у участников рынка. Так, например, процесс создания мегарегулятора в Великобритании начался в 1997 г. и продолжается до сих пор.

     В российских условиях - при дефиците кадров, финансирования и т. п. - слияние ведомств, скорее всего, вызовет ослабление регулирования отдельных участков рынка, а ресурсы, поступившие в распоряжение нового ведомства, будут меньше, чем сумма ресурсов, находившихся в распоряжении министерств до их слияния. Это хорошо показывает опыт Минфина России, до создания ФКЦБ России курировавшего в начале 1990-х гг. рынок ценных бумаг и фактически упустившего эту отрасль. И наоборот, выделение в России самостоятельной налоговой службы из состава Минфина Российской Федерации привело к росту материальной, кадровой, финансовой базы, используемой государством для регулирования этой области финансов. 
    Ожидаемая нехватка ресурсов при централизации управления может не позволить мегарегулятору с должной внимательностью заниматься развитием каждого отдельного сектора финансового рынка, что недопустимо на российском рынке. Реорганизация неизбежно займет минимум 3-5 лет и вызовет излишнюю мобильность кадров, ослабление управляемости, нестабильность штатов, структур и полномочий, превалирование текущих организационных задач над перспективными. Это может замедлить развитие рынка, привести к повышению регулятивных издержек и нарастанию системного риска.

     Кроме того, существует риск появления через определенное время бюрократичной, неэффективной и властной структуры. Отсутствие конкуренции и борьбы между регуляторами может привести к нежеланию единого регулятора принимать новые для рынка правила.

     Отечественный опыт советского периода показывает, что чрезмерная централизация управления может привести к серьезным последствиям в управляемом объекте. Все управленческие аргументы, относящиеся к экономии расходов в мегарегуляторе (в сравнении с отдельными ведомствами), ликвидации конфликтов интересов между различными органами регулирования, к лучшему распределению регулятивных ресурсов и т. д., имеют обратные доводы и приобретают смысл только в том случае, если состояние самого объекта регулирования - финансового рынка требует отказа от функционального (секторального) регулирования и перехода к мегарегулированию. 
    Высказывается также точка зрения, что нельзя объединять вместе функции организации рынка и надзора над рынком.

     Остро стоит вопрос перевода надзора над банками от Центрального банка к финансовому мегарегулятору. Некоторые считают, что такой перевод опасен и может привести к снижению способности Центрального банка поддерживать и контролировать финансовую стабильность и вовремя реагировать с целью поддержать ее и предотвратить финансовые катаклизмы. Вместе с тем существует мнение, что надзорные функции Центробанка подрывают его независимость, и Банк России должен отказаться от функций надзора по следующим причинам: 
    1) функция надзора отвлекает Центральный банк от его основной задачи - осуществление денежной политики;

     2) надзор - неблагодарная функция для Центробанка, если не угрозы банковского кризиса. В этом случае общество не замечает деятельность банка;  
    3) если разразился банковский кризис и банкротятся банки, то все в этом случае обвиняют Центральный банк. Он плохо осуществлял функцию надзора, не доглядел за банками, чем и вызвал кризис.

     В случае наступления банковского кризиса Центральный банк начинает быстро терять свою независимость. В его деятельность начинает вмешиваться правительство страны. Дополнительно независимость Банка России от государства практически лишает Правительство Российской Федерации возможности опираться на банковскую систему при решении задач по развитию экономики страны.

     В связи с этим одним из основных вопросов, который должен быть рассмотрен при подготовке концепции мегарегулятора, является вопрос взаимоотношений Банка России и нового регулятора. Возможно, будет целесообразным введение руководства Банка России в управляющие органы мегарегулятора и наоборот. 

3. КОНЦЕПЦИЯ МЕГАРЕГУЛЯТОРА

    При подготовке перехода к мегарегулятору должны быть рассмотрены такие вопросы, как  принципы работы мегарегулятора, объем  его полномочий, организационная  форма, кадровая структура, управление, финансирование и подотчетность  и др.

     Основы, в соответствии с которыми мегарегулятор будет осуществлять свою деятельность, будут первым шагом к доверию и уважению мегарегулятора на рынке. Например, такими принципами работы мегарегулятора могут быть: эффективность, прозрачность, ответственность, единообразное применение, независимость и т. д.

     Среди функций, которые будет выполнять мегарегулятор, хотелось бы видеть поддержание доверия к финансовой системе, увеличение уровня общественного понимания финансовой системы, включая понимание преимуществ и недостатков различных видов инвестиционной и финансовой деятельности, обеспечение должной защиты интересов потребителей, уменьшение количества финансовых преступлений и т. п.

     Кроме того, в документах, устанавливающих основы деятельности мегарегулятора, должны найти отражение вопросы распределения полномочий между подразделениями мегарегулятора, организации работы с участниками рынка, соразмерности обязанностей, наложенных на участников рынка с преимуществами, предоставляемыми им, а также теми преимуществами, которые получает рынок в результате налагаемых обязательств на отдельных участников рынка.

     Конечно, в концепции создания мегарегулятора и самих документах, регулирующих его деятельность, должен найти отражение вопрос о том, будет ли мегарегулятор выполнять только регулирующие функции или будет иметь также нормотворческие и надзорные функции, и предусмотрены меры для того, чтобы мегарегулятор не злоупотреблял своими полномочиями, не имел конфликта интересов в осуществлении своей деятельности и действовал в интересах участников финансового рынка.

     Важными являются вопросы о том, какие финансовые секторы будет регулировать мегарегулятор и каким образом будет изменяться законодательство. При подготовке нового законодательства его следует максимально унифицировать, должен быть достигнут баланс между теми положениями, которые должны быть закреплены на уровне законодательства и теми требованиями, которые могут устанавливаться самим мегарегулятором. 
    Обозначены и другие интересные вопросы: форма единого мегарегулятора (государственный орган, саморегулируемая организация или независимая компания); будет ли он создаваться на основе какого-либо органа или организации; будут ли допущены профессиональные или финансовые участники к решению вопросов мегарегулятора; делегирование полномочий внутри мегарегулятора и от мегарегулятора участникам рынка; будет ли возможным для участников рынка входить в управленческие органы мегарегулятора; будет ли согласовывать мегарегулятор свои решения с участниками рынка; будет ли специальный комитет участников рынка действовать при таком регуляторе; чьи интересы будет в первую очередь учитывать мегарегулятор; как избежать конфликта интересов; какие документы будут регулировать деятельность мегарегулятора; как будут приниматься решения в мегарегуляторе; определены ли вопросы кворума и процедуры принятия решений, вопросы ответственности органов управления и сотрудников мегарегулятора за принимаемые решения; возможности совмещения должностей и членство в органах управления мегарегулятора с другими должностями в других организациях или органах; вопросы квалификации, если это считается необходимым (например, стаж работы, опыт работы) и другие факторы (например, хорошая репутация, отсутствие судимости, отсутствие дисквалификации).

     Еще один из вопросов, который должен быть решен при создании мегарегулятора, - это его финансирование и подотчетность. В принципе мегарегулятор может финансироваться за счет государства, самоокупаемости, участников рынка или сочетать несколько из способов, указанных выше. Если орган финансируется за счет поднадзорных организаций, бюджет финансирования может согласоваться между участниками рынка и надзорным органом. Это позволит поднадзорным организациям влиять на штат сотрудников надзорного органа и на ограничение чиновников в изобретении излишних инструкций, уменьшать коррупцию в надзорной службе. Для того чтобы мегарегулятор не злоупотреблял и необоснованно не расходовал предоставляемые ему средства, законом будет установлен максимальный размер средств, который может быть предоставлен мегарегулятору в течение года.

     Также следует решить вопрос подотчетности этой структуры. Мегарегулятор может подчиняться Государственной думе, что создаст самостоятельность и независимость в его деятельности, однако в этом случае он будет неподконтрольным правительству. Мегарегулятор может подчиняться правительству, однако в этом случае есть риск, что орган станет простым выражением воли государства, без учета интересов участников рынка. В законодательстве могут также содержаться требования о периодической публичной отчетности мегарегулятора, содержащей информацию о том, как мегарегулятор в течение года выполнял свои функции и соответствовал целям своей деятельности, а также прописана обязательность периодичных проверок деятельности мегарегулятора со стороны государственных органов и/или участников рынка с возможностью наложения санкций в случае обнаружения нарушений.

      Система мегарегулятора будет более действенна, если в штате регулятора (хотя бы на ключевых позициях) будут работать высококвалифицированные сотрудники, которые имеют значительный и положительный опыт на финансовом рынке. Для такого привлечения специалистов необходимо создать соответствующую материальную базу. Кроме того, должна существовать система, с помощью которой будут отбираться специалисты, определены минимальные требования к их квалификации, опыту работы, иным характеристикам и объему полномочий.

     Важна и кадровая структура мегарегулятора, которая должна быть гибкой и иметь возможность быстрого аллокирования ресурсов с одного направления на другое.  
 
 

4. МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА

     Руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам Олег Вячеславович Вьюгин в своём интервью журналу "Аналитический банковский журнал" поясняет, что в первую очередь были изучены зарубежные системы регулирования, прежде всего в Великобритании, Франции и Германии. «Британская система очень продвинутая и, наверное, преждевременна для внедрения на российском финансовом рынке. Также был изучен опыт Франции, где банковский надзор и надзор над небанковскими финансовыми организациями разделен между Банком Франции и специально созданным несколько лет назад регулятором, который контролирует и регулирует небанковский сектор финансового рынка (АМF). На мой взгляд, этот подход наиболее близок по сути к нашей системе, и мы довольно много заимствовали от французского регулятора. Также мы изучили строение регулятора в Германии (BаFin), конструкция которого во многом похожа на Французский регулятор. Единственное отличие - регулирование банковского сектора также включено в полномочия BаFin, хотя Бундесбанк продолжает играть большую роль как источник информации для надзора, и с BаFin тесно взаимодействует», - поясняет Олег Вячеславович Вьюгин.