Оглавление

Введение

       Государственное управление – государственно-властная исполнительно-распорядительная непосредственно  организующая деятельность органов  исполнительной власти по обеспечению  сохранения, воспроизводства и развития экономической, социально-культурной и административно-политической сфер управления, осуществляемая в соответствии с требованиями правовых норм¹.

       В соответствии со ст.10 Конституции Российской Федерации² исполнительная власть является одной из самостоятельных ветвей единой государственной власти. Её назначение – организовать претворение в жизнь требований законов и подзаконных правовых актов, контроль их исполнения. Потребность государственного присутствия предопределяет существование целостной системы органов исполнительной власти – специальных субъектов, наделенных определённой компетенцией и несущих бремя юридической ответственности за преобразовательные воздействия на общественную жизнь. Значительное количество субъектов исполнительной власти является объективной предпосылкой координации, согласования их деятельности. Координация осуществляется органами общей компетенции в масштабах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также на межотраслевом и отраслевом уровнях министерствами и государственными комитетами, федеральными комиссиями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Практическая координационная деятельность нуждается в теоретическом обобщении с точки зрения содержания, форм и методов осуществления.

       Необходимо  отметить, в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 года констатируется, что укрепление государства, всей политической системы, позиций страны остаётся стратегической задачей. Консолидированная и эффективная государственная власть, налаженное взаимодействие между уровнями власти являются обязательным условием успеха проводимых преобразований, решения социально-экономических проблем, задач в сфере безопасности государства, защиты прав и интересов личности. Превращение государственного аппарата в эффективный, компактный и работающий механизм остаётся и среди основных направлений внутренней политики государства на 2002 год. Начало фактической деятельности по разрешению существующих проблем координации, постепенное перенесение некоторых федеральных функций на уровень федеральных округов также указывает на актуальность исследования координационной функции в деятельности государственных органов.

1.Функции государственного управления

       Функции управления — это относительно самостоятельные  и однородные части содержания управленческой деятельности, в которых выражается властно организующее влияние субъекта управления на объект³.

       Следовательно, функцию государственного управления можно определить как часть управленческой деятельности государства, которая осуществляется на основании закона или иного правового акта органами исполнительной власти присущими им методами для выполнения задач государственного управления.

       Координация как функция обеспечивает согласование деятельности систем управления. Благодаря координированию согласовываются действия не только руководителей внутри управленческого звена, но и действия руководителей иных управленческих структур.

       Итак, функции государственного управления - это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и другие подобные воздействия, влияния на управляемые явления; это и средство оценки результатов труда государственных служащих, позволяющее определить, что, какими способами, в процессе каких взаимодействий с обществом осуществляется управление социальными процессами, отношениями. 
Функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы государственного управления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения. К ним относятся все функции по обеспечению и защите конституционного строя, каждой статьи Конституции РФ. Основы конституционного строя являются институтом, который не может реализовываться в порядке какого-либо усмотрения; создание сугубо юридического порядка обеспечения и защиты основ конституционного строя - есть необходимое условие сохранения национального и государственного суверенитета. Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Так федеральный закон «О системе государственной службы РФ»⁴ среди таких принципов построения и функционирования системы государственной службы, как федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы, законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной службе выделяет принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы, который обеспечивается именно координацией в системе государственного управления.

       О.А. Тихомиров предлагает свою классификацию  функций управления, раскладывая  их на общие и специальные полномочия, служащие мерой должного поведения (органа, подразделения, должностного лица), самостоятельности в выполнении задач и функций. 
   Руководящие функции, при этом полномочия выражаются словами: руководить, решать, направлять, определять, утверждать.

• Регулирующие функции - полномочия: регулировать, устанавливать, обеспечивать.
• Расчетно-информационно-аналиттеские функции - полномочия: изучать, разрабатывать, подготавливать, рассматривать, оценивать, информировать.
• Организационные функции - полномочия: организовывать, координировать, согласовывать, инструктировать, содействовать.
• Контрольные функции - полномочия: проверять, заслушивать, контролировать, корректировать.

      Определение общих функций включает следующее основное содержание:

• Планирование рассматривается как постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей.
• Организация направлена на установление конкретных параметров госструктуры объекта и субъекта управления и взаимосвязей между ними, в том числе: степени централизации и децентрализации управления; разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления; уровней организации рабочих мест и условий труда; квалификации работающих; регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.
• Координация обеспечивает согласованность работ всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления, связывающая и объединяющая все усилия персонала.
• Регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае ее отклонения от заданных параметров приводит в эффективное действие ее персонал.
• Контроль призван выполнять обратную связь объектов управления с аппаратом управления; эта функция выполняется, чтобы постоянно наблюдать, оценивать и давать информацию о реализации объектом управления решений, относящихся к его компетенции.
• Анализ - разложение управляемых процессов и процессов управления на составляющие их элементы таким образом, чтобы получить возможность исключить негативные проявления в объекте и субъекте управления, выявить условия и тенденции их возникновения, закрепить, синтезировать все прогрессивные, дающие социально-экономический эффект. 
  

2.Координация как функция государственного управления

       В качестве функции государственного управления предлагается понимать выражающую одно из объективно присущих государственному управлению как исполнительно-распорядительной деятельности качеств группу однородных повторяющихся единичных государственно-властных предписаний органа исполнительной власти⁵. Важнейшим признаком функции государственного управления  является выражение ею одного из качеств, неотъемлемо присущих государственному управлению как властной деятельности. К ним относятся прогнозирование, планирование, организация, координация, контроль.

       Сущности координации – установление согласованности деятельности органов государственного управления для достижения определенных, общих для них целей. Сущность координации состоит в обеспечении на всех этапах управленческого цикла согласованности действий определенного круга субъектов, к числу которых относятся и иные субъекты права, функционирующие в соответствующей сфере государственного управления.

       Координация в качестве функции государственного управления является группой однородных, осуществляемых органом исполнительной власти в силу его статуса на любой стадии управленческого цикла государственно-властных предписаний, обеспечивающих единство и гармоничное сочетание действий субъектов государственного управления в процессе исполнения возложенных на них государственно-управленческих обязанностей, а также иных субъектов права в той или иной сфере государственного управления.

       Современные условия деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, их изменившийся правовой статус, требуют не ограничивать сферу реализации координационной функции только комплексным социально-экономическим развитием территории, согласованием действий неподчиненных предприятий, органов при решении территориальных, вневедомственных и межотраслевых проблем. Руководствуясь пониманием функции органа государственного управления, сущности координации в государственном управлении, можно определить координацию в качестве функции администрации субъекта Российской Федерации как совокупность осуществляемых ею в силу указания правового акта единичных государственно-властных предписаний, направленных на обеспечение единства и гармоничного сочетания действий определенного круга субъектов. Особо следует подчеркнуть признак основанной на указании правового акта обязательности совершения властных воздействий, поскольку реализуемые без такого указания координационные государственно-властные воздействия свидетельствуют о реализации координации в качестве функции государственного управления.

       Реализация  государственной администрацией субъектов Российской Федерации координационной функции в двух исследуемых аспектах опосредуется широкой гаммой координационных правоотношений, в которых она выступает не только в качестве властного, но и в качестве равного по правовому статусу или подвластного субъекта. В основном, складывающиеся правоотношения являются вертикальными, что характерно для всей сферы функционирования исполнительной власти, но имеют место и горизонтальные правоотношения, возникающие при подготовке или реализации управленческих решений.

       Д.А. Медведев 10 марта 2009 года определил государственным заказчиком - координатором Программы по реформированию и развитию системы государственной службы Администрацию Президента Российской Федерации и возложил на Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров осуществление функций по планированию реализации и мониторингу мероприятий, предусмотренных Программой, а также по контролю и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти государственных заказчиков и исполнителей указанных мероприятий⁶.

         Анализ действующих правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации показал, что правовое регулирование координации в качестве функции государственного управления в деятельности администрации субъекта Российской Федерации осуществляется предоставлением ей статуса органа исполнительной власти. Кроме того, необходимо отнесение конкретного предмета ведения, какого-то вопроса в рамках предмета ведения к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Существенным условием реализации координационной функции государственного управления является обязанность субъектов права, деятельность которых координируется, исполнять полученные ими предписания, обеспечиваемая возможностью привлечения к ответственности. Правовое регулирование реализации координационной функции в данном аспекте осуществляется правовыми актами Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, при субсидиарном значении актов субъектов Российской Федерации, в том числе Конституций и Уставов.

       Комплексной организационно-правовой формой координации, наделенной соответствующими государственно-властными полномочиями и в полном объёме реализующими координационную функцию, являются администрации края, области (правительства республики, автономного округа). Определены особенности иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации как коллективной организационно-правовой формы координации: создание в соответствии с Конституцией, Уставом субъекта Российской Федерации; косвенное закрепление федеральным законом полномочия принимать правовые акты; наделение координационной функцией в пределах законодательно определённой компетенции администрации.

       Координационная функция выражается в отдельном  правовом акте или в положении  об органе в виде поручения координировать деятельность определенных субъектов (функция органа исполнительной власти) или осуществлять государственное управление в определенной сфере, отрасли (функция государственного управления).

       Необходимо  выделить следующие особенности реализующих координационную функцию специальных координационных органов: разнообразие персонального состава; создание главой администрации (администрацией) самостоятельно или в соответствии с требованиями федерального закона (с возможностью наделения полномочием принятия общеобязательных правовых актов); ограниченность компетенции в сравнении с администрацией и иными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации⁷. Также необходимо отметить, что в субъектах Российской Федерации отсутствуют единые перечни созданных специальных координационных органов, редко принимаются положения о них.

       Такие организационно-правовые формы как должности главы администрации (главы республики, губернатора) и его заместители (заместителей председателя правительства республики, автономного округа) являются единоличными, возможность их существования может быть предусмотрена Конституцией, Уставом субъекта Российской Федерации. Существование должности заместителя главы администрации не предусмотрено федеральным законодательством. Координационная компетенция главы администрации основывается на статусе руководителя администрации и положениях законодательства, а должности заместителя главы - на распределении обязанностей и поручениях главы администрации. Наличие государственно-властных полномочий в силу выборности свойственно только должности главы администрации и они не могут быть переданы, пока есть возможность их осуществления избранным на эту должность лицом. Предлагается заместителями главы администрации определять руководителей иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации для введения в содержание их правового статуса государственно-властных элементов.

       Проанализировав мнения⁸ о влекущих правовых последствиях непосредственных формах реализации государственного управления (как точнее именовать правовые формы государственного управления) я сделал вывод о существовании только одной формы, способной быть выражением любой функции государственного управления, органа государственного управления – правового акта органа государственного управления. Только в данной форме могут формулироваться определенные правила поведения или индивидуально-конкретные предписания, влекущие правовые последствия.

Заключение

         Итак, непосредственными правовыми формами реализации координациионной функции – правовой акт (нормативный или индивидуальный); административный договор; иные юридически значимые действия.

       Координацию в функциональном аспекте следует  рассматривать во взаимной связи с категориями “государственное управление”, “функция государственного управления” и “функция органа государственного управления”. Она сохраняет властный и юридический характер государственного управления, отражает его динамический характер, а также специфику функции государственного управления и функции органа государственного управления (органа исполнительной власти)⁹.

       Реализация  координации, закреплённой в государственно-властных полномочиях в качестве функции государственного управления и в качестве функции органа государственного управления, распространяется не только на управляющую подсистему и предполагает согласование действий не только органов исполнительной власти при решении общих задач, а также и иных субъектов права в той или иной сфере государственного управления.

       Координационная функция является одним из неотъемлемых качеств осуществляемого администрацией субъекта Российской Федерации государственного управления или одним из видов деятельности, юридически обязательным для неё как органа исполнительной власти.

       В целях совершенствования правового  регулирования содержания и форм реализации координации в деятельности государственного управления в качестве функции государственного управления и в качестве функции органа государственного управления предлагается:

       1. Необходимо определить перечень и основные характерные признаки организационно-правовых форм координации – собственно администрация края, области (правительство республики, автономного округа); должность главы администрации (Губернатора) края, области, главы республики, губернатора автономного округа; иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации; специальные координационные органы и отдельные должности.

       2. Сформулировать и закрепить в федеральном законе понимание содержания координации в государственном управлении.

       3. Изложить в нормативных актах федерального уровня содержание координационных полномочий органов исполнительной власти при осуществлении ими государственного управления в установленной сфере или в пределах предмета ведения.

       4. Подробно изложить в федеральных нормативных актах содержание полномочий органов исполнительной власти при осуществлении ими функции координации деятельности определённых органов или иных субъектов права.

       5. В федеральных законах, предусматривающих возможность создания в субъектах Российской Федерации специальных координационных органов, определять основы их правового статуса.

       6. В Федеральном законе “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”¹⁰:

       7. Урегулировать основы правового статуса специальных координационных органов, самостоятельно создаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в ходе текущей деятельности;

       8. Закрепить ограничение полномочий на принятие собственных правовых актов в отношении должности заместителя высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации, не являющегося одновременно руководителем иного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

       9. Определить какие правовые акты могут приниматься иными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специальными координационными органами, создаваемыми в ходе их текущей деятельности.

Список  использованной литературы

       Нормативно-правовые акты: 

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. – 25 декабря 1993 года
2. Указ Президента РФ от 10 марта 2009 года №261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013) годы»/ СПС «Консультант Плюс»
3. ФЗ РФ «О системе государственной службы РФ» от 27 мая 2003 года №58-ФЗ// СПС «Консультант Плюс»
4. ФЗ РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 года №184-ФЗ// СПС «Консультант Плюс»
5. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. №51.
6. Указ Президента Российской Федерации от 14.08.1996 №1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. №34.
7. Указ Президента Российской Федерации от 16.10.2001 №1230 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 18.10.2001.
8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 19.04.2002.

       Научная литература: 

1. Галанина  Л.А. Организационно-правовое обеспечение  контроля за исполнением нормативных  правовых актов в субъектах Российской Федерации. Автореф.дис. . канд.юрид.наук. М., 2001.
2. Саломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства: Государственно-правовые вопросы. Автореф.дис. . д-ра юрид.наук. М.,1996.
3. Устинов А.А. Современный российский федерализм: конституционно-правовое регулирование. Автореф.дис. канд.юрид.наук. М., 2000.
4. Золотарёва М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестник МГУ. Серия Право. 1999. №1.
5. Максуров А.А. Координация экономических процессов правовыми средствами // Журнал российского права. 2002. №5.
6. Манохин В.М. Межотраслевые управленческие отношения: основные черты и практика регулирования // Советское государство и право. 1971. №9
7. Мицкевич Л.A. Понятие государственного управления в административном праве// Государство и право. 2002. №6. С.85-90.
8. Рыжов B.C. К судьбе государственного управления // Государство и право.1999. №2.
9. Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъектов  Российской Федерации // Государство и право. 2002. №3.
10. Шамов А. Путинская сибириада // Российская газета. 17.02.2001. Щербаков А.С. Проблемы координации действий в сфере охраны государственной границы и пути ее решения // Государство и право. 1996. №4.
11. Шилин Г.В. Координация как функция государственного управления // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Сб.статей. Ч.4./ Под ред. В.Ф.Воловича. Томск: Изд-во Том.ун-та, 2000.
12. Шилин Г.В. Теоретические основы содержания координационной функции // Современные проблемы юридической науки. Сб.науч.тр. / Под ред. А.К.Черненко. Томск: Издательство Том.ун-та, 2000.