Коррупциогенность правовых норм
Контрольная работа
по дисциплине «Антикоррупционная политика в России»
на тему:
«Коррупциогенность правовых норм»
Содержание:
Введение
1. Методы противодействия
2. Завышенные требования нормы
права как коррупционгенный фак
3. Дискреционные полномочия как фактор коррупциогенности
4. Отсылочные нормы как
5. Общественные инициативы в борьбе с коррупционными нормами
Заключение
Список литературы
Введение
Коррупция – универсальная проблема. Она была опасна для государств, которых уже нет, и опасна для современных государств. Поэтому точнее будет сказать, что это – универсальное свойство любого государства, свойство, которое потенциально, в определенных условиях социального бытия может привести к появлению проблем, ставящих под сомнение само существование государства.
Интенсивная работа над проблемами коррупции в последнее время привела большинство исследователей к мнению о том, что одни только «карательные операции», опирающиеся на суровые санкции уголовного закона, приводят лишь к обострению этого явления.
Однако, как показывает опыт борьбы с коррупцией, даже четко разработанной системы превентивных мер подчас бывает недостаточно. Реформирование сферы услуг, снижение силы мотивов чиновников для вступления в коррупционные отношения, расширение прозрачности государственной деятельности следует признать наиболее очевидными целями борьбы с коррупцией. Низкий уровень заработной платы чиновников, закрытость или даже секретность финансирования являются далеко не самыми существенными условиями коррупции. Гораздо существеннее, когда коррупция основана на законе, когда сам закон способствует её возникновению.
Неизбывность коррупции, её функциональный (наряду с дисфункциональным) характер, порождают подозрение в том, что она укоренена в государственном аппарате. Это подозрение находит свое подтверждение в наиболее общем и наиболее распространенном определении коррупции. Согласно ему коррупция – это злоупотребление публичной властью в личных интересах. Институциональные корни коррупции – в отношении агент-принципал между государством и чиновником, которое и позволяет чиновнику (агенту) злоупотреблять использованием ресурсов государства (принципала) в двух формах: либо непосредственно в своих интересах (например, в виде казнокрадства), либо за ренту, в интересах других индивидов и их групп (с помощью взятки и т. д.). Другими словами, поскольку сущность государства допускает конфликт интересов, постольку существует коррупция.
О широком распространении в Российской Федерации произвола и коррупции, которые допускаются, а в отдельных случаях, и предполагаются законом, свидетельствует тот факт, что даже Конституционный Суд не раз указывал российскому законодателю на необходимость ответственнее подходить к своей основной обязанности – законотворчеству.
1. Методы противодействия коррупции
Меры по противодействию коррупции можно подразделить на две достаточно общие группы. В первую группу входят меры борьбы с внешними проявлениями коррупции (взятки конкретным чиновникам), с уже существующей коррупцией, с конкретными коррупционерами, во вторую – с институциональными предпосылками, обусловливающими коррупцию, с потенциальной коррупцией, с тем безличным коррупционером, в которого может, при некоторых условиях, превратиться чиновник. Из этого разграничения нетрудно заметить следующее.
Во-первых, первая группа мер будет носить карательный характер, который выражается в ужесточении государственного контроля, что является одной из причин расцвета коррупции.
Во-вторых, карательные меры будут приводить к новому витку коррупции еще и по следующим соображениям. С одной стороны, каждая из мер, направленных на снижение коррупции, связана с затратами на получение информации, на поимку коррупционеров, на их осуждение и так далее. Чем больше коррупционеров, тем больше затраты на их поимку. С другой стороны, уровень потерь для коррупционера растет в связи с применением достаточно суровых мер наказания.
Вторая группа мер носит превентивный, а не карательный характер, направлена против причин, а не внешних выражений коррупции. Меры превентивного характера были собраны в единую многоцелевую стратегию борьбы с коррупцией. Она состоит из пяти разделов:
1. Институциональные основы: институциализация независимой и эффективной судебной власти; расширение сферы действия парламентского контроля; обеспечение независимости правоохранительных органов.
2. Политическая ответственность: политическая конкуренция, заслуживающие доверия политические партии; прозрачность в финансировании партий; прозрачность процедуры голосования для избирателей; обязанность госслужащих декларировать имущество, правила, регулирующие вопрос конфликта интересов.
3. Расширение возможностей
4. Конкурентный частный сектор: реструктуризация монополий с целью повышения конкурентности; снижение барьеров входа на рынок, связанных с необходимостью получения различных разрешений; прозрачность корпоративного менеджмента; увеличение прав деловых ассоциаций.
5. Управление государственным
2. Завышенные требования
нормы права как коррупционгенн
При анализе завышенных требований закона необходимо отталкиваться от следующего набора предположений:
Предположение 1. Любая норма права накладывает на индивида некие потери (издержки, обременения, ограничения), связанные с подчинением норме права.
Предположение 2. Чем выше потери, которые связаны с подчинением норме права, тем больше вероятность того, что индивид заплатит за возможность не соблюдать норму права или уменьшение потерь.
Вывод из предположений 1 и 2: Любой закон коррупциогенен, так как он накладывает на индивида либо сообщество индивидов некие потери, связанные с подчинением норме права.
Из этих предположений очевидно, что для анализа коррупциогенности необходимо разобраться с понятием правового ограничения, которое налагается на индивида. Английский исследователь Jowell связывает понятие правовых ограничений с несовершенством закона. По его мнению «мы должны помнить о том, что сами по себе нормы могут иметь различное содержание. Защитники правил ради правил подчас предполагают, что все правила – это хорошие правила. И действительно, если правила задуманы с тем, чтобы противодействовать недолжному и произвольному поведению, они, может быть, и правы. Однако правила могут навязывать некие ограничения, например, требуя исключения социально незащищенного индивида (безработной женщины) из списков на получение социальной помощи вследствие того, что она проживает совместно с мужчиной… Следовательно, правила могут предполагать нерациональное легалистичное поведение, при котором точность исполнения нормы никак не связана и целями организации».
Таким образом, возможность наложения неких правовых ограничений связывается только с «плохими» нормами. Кажется, что это – несколько упрощенная картина несовершенства нормы. Следовательно, можно сделать следующий вывод: любая норма «плоха» в том смысле, что любая норма накладывает на индивида некое ограничение, заставляя его тратить свои ресурсы на соблюдение нормы (как вне конкретного правоотношения, так и посредством создания, изменения, прекращения правоотношения). Cогласно указанным выше предположениям, несовершенство нормы будет состоять в том, что она накладывает на индивида больше тягот, чем могла бы.
Необходимо подробнее остановиться на двух возможных заблуждениях. Первое заключается в предположении, что отсутствие регулирования, не накладывая на индивида тягот, было бы идеально некоррупциогенным. Вопрос отсутствия регулирования – по преимуществу идеологический.
Второе заблуждение касается возможности некоего идеального, экономически эффективного и математически подсчитанного уровня правовых ограничений. Однако вопрос государственного регулирования или его отсутствия – это вопрос, который разрешается в стенах представительного органа власти, а не в кабинетах экономистов за калькулятором и компьютерными математическими программами, т.е. вопрос ценностный, а не технократический.
3. Дискреционные полномочия как фактор коррупциогенности
Норма права носит общий характер. Это означает, что она рассчитана не на какой-либо конкретный случай или обстоятельство, а на тот или иной вид случаев и обстоятельств. В норме права даются общие правила поведения людей.
Если завышенные требования закона прямо способствуют вступлению в коррупционные отношения, то дискреционные полномочия создают питательную среду для того, чтобы проявилось коррупционное действие завышенных требований. Другими словами, различие между этими факторами коррупциогенности состоит в том, что, завышенные требования закона сами непосредственно вызывают коррупцию, а дискреционные полномочия представляют собой коррупциогенный фактор лишь тогда, когда они состоят в возможности выбора между применением завышенных требований закона и отказа от их применения. Так, предоставляя чиновнику возможность выбора между санкциями различной степени тяжести при отсутствии четких критериев того, когда нужно накладывать конкретную санкцию, норма права позволяет правонарушителю заплатить правоприменителю за менее тяжкую для него санкцию.
Заметим, что в том случае, когда завышенные требования сопрягаются с возможностью чиновничьего усмотрения, обнаружить коррупцию гораздо сложнее, так как «покупается» вполне законное решение, то есть решение, которое мог бы принять идеально честный чиновник. В том случае, когда завышенные требования должны накладываться безусловно и закон чётко закрепляет те случаи, когда это должно происходить, взятка платится за совершение чиновником нелегальных действий. Таким образом, различные факторы коррупциогенности порождают различные типы коррупции.
Следует отличать наделение дискреционными полномочиями из-за несовершенств закона либо несовершенств юридической техники, от «запрограммированных» дискреционных полномочий, которые допускаются законодателем из лучших побуждений, а именно – позволить чиновнику наиболее справедливо наказать правонарушителя.
Уровень коррупции и то, как будут использованы дискреционные полномочия тесно связаны друг с другом. Высокий уровень коррупции, обусловленный огромным спектром причин (начиная с низкой оплаты труда чиновников и заканчивая традицией) делает невозможным нормативное использование дискреционных полномочий, что в свою очередь, приводит лишь к увеличению уровня коррупции.
4. Отсылочные нормы как коррупциогенный фактор
Бланкетная (отсылочная) норма называет в общей форме, какие правила необходимо исполнять, а конкретное содержание этих правил даётся в других нормативных актах. Депутат, осуществляющий свои обязанности на постоянной основе, не является экспертом во всех вопросах, которые обсуждаются в стенах законодательного органа. В этом его слабость, но в этом и его сила. Сила состоит в том, что, обсуждая законопроект, он обязан принять во внимание все стороны вопроса. Для этого депутат должен обладать навыками по разрешению конфликтов, уметь оценить проблему не с точки зрения критерия рациональности, а с учетом мнений и чувств других людей, поскольку в политике речь идет не о рациональности, а об обоснованности. Слабость политиков состоит в том, что они зависимы от бюрократии. Общепризнанно, что первым, и наиболее важным ресурсом бюрократии является информация и экспертиза.
Первая причина, обуславливающая коррупциогенность отсылочной нормы права, охватывается понятием «присвоение государства».
Присвоение государства представляет из себя попытки фирм самостоятельно принимать либо влиять на принятие правил игры (законов, подзаконных нормативных и индивидуальных актов) как с помощью индивидуальных выплат чиновникам, судьям и депутатам, так и без них. В зависимости от ветви власти, в рамках которой тот или иной орган государственной власти правомочен принять решение, можно выделить присвоение законодательной, исполнительной и судебной властей.
Коррупциогенность, связанная с отсылочными нормами, носит двоякий характер. С одной стороны, обилие отсылочных норм смещает правотворчество в сферу исполнительной власти, создавая тем самым благоприятные условия для теневого представительства интересов, с другой стороны, отсутствие формализованных каналов представительства интересов превращает процесс принятия управленческого решения в «черный ящик». Мы можем догадываться о том, какие сигналы подавались на его «вход», точно знаем, что получаем на «выходе», но не имеем никакого представления о том, как принималось это решение (примерами из практики могут служить многочисленные случаи предоставления налоговых льгот на основании налогового законодательства начала 90-х). Другими словами, мы не знаем, какие предлагались альтернативы и на основании каких критериев производился выбор между ними. Так, например, Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» от 23 июня 1999 г. обязывает орган исполнительной власти определять доминирующее положение на рынке финансовых услуг. Министерство по антимонопольной политике РФ приняло соответствующие приказы по каждому виду финансовой деятельности, в отношении которого эту обязанность установил законодатель. Причем в приказе (Приказ МАП РФ от 21 июня 2000 г. № 466), регулирующем порядок определения доминирующего положения на рынке ценных бумаг, чиновники так и не прописали того критерия, которым они будут пользоваться при определении доминирующего положения управляющего ценными бумагами (он должен устанавливаться отдельным приказом).
В данном случае можно говорить о косвенной коррупциогенности отсылочной нормы. Она повышает вероятность заключения коррупционной сделки в том случае, если отсутствуют формализованные и прозрачные механизмы представительства интересов корпораций, а также четко определенный порядок принятия решений. Ослабление коррупционного воздействия отсылочных норм, таким образом, является сопутствующим результатом формализации представительства интересов.
Однако надеяться на последнее значит чересчур оптимистично оценивать потенциал политического поля России. В России бюрократия всегда принимала на себя глобальные задачи, по крайней мере, играла важную политическую роль на фоне бессильной законодательной власти.
Чем бы ни объяснялось доминирование бюрократии, никто не будет оспаривать те последствия, которое оно приносит. Легитимировать свою политическую роль лидера посредством выборов бюрократия не в силах, следовательно остается одно – опереться на группы интересов. Поэтому изначально роль российских групп интересов была совсем иная, по сравнению с наиболее корпоративными государствами западной Европы (Нидерланды, ФРГ). Там существование корпоративистских отношений позволяло более слаженно осуществлять принятые государством решения за счет включения групп интересов в процесс их разработки. Формализация представительства интересов в этом случае выгодна как бизнесу, так и государству.
В России цель включения этих групп в политику иная: удержать политическую власть, реализовать политические амбиции бюрократии. Последняя находится в России в ситуации перманентной предвыборной борьбы бюрократического толка – «когда надо заручиться поддержкой не больших групп электората, а тех, кого у нас принято называть субъектами реальной структуры власти (крупного директората, аграрных и нефтяных генералов, главных администраторов регионов и так называемых республик в составе Федерации)». Это предопределяет теневой характер взаимоотношения бизнеса и государства, а главное, невыгодность их формализации для обеих сторон. Первое обусловливает коррупционное действие бланкетной нормы, второе уменьшает шансы перемен.
5. Общественные инициативы в борьбе с коррупционными нормами
Весной 2000 года в Москве, перед первым чтением Кодекса об административных правонарушениях, в Государственной Думе было распространено заявление Национального антикоррупционного комитета, в котором предлагалось подвергнуть законопроект коренной переработке. Подобное требование было вызвано тем, что большое количество норм законопроекта создает условия для коррупции. Заявление было доведено до сведения депутатов, но, к сожалению, лишь эпизодически в стенах Государственной Думы раздавались соображения о коррупциогенности норм законопроекта.
Средством общественного давления на депутатов был избран так называемый Рейтинг антикоррупционности, с помощью которого все желающие могли определить, в какой мере позиции конкретных депутатов, фракций, депутатских групп, выраженные в их голосованиях, препятствуют или способствуют коррупции в России. Рейтинг коррупционности депутатов Государственной Думы РФ был подсчитан на основе анализа голосований по проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, рассматривавшегося во втором чтении («рейтинг» был опубликован). Материалом для составления рейтинга послужили голосования по отдельным поправкам и по главам в целом. Учитывались голосования как по коррупциогенным статьям и поправкам, так и по антикоррупционным.
Критерием для определения того, способствует та или иная норма коррупции или препятствует ей, явилось заключение, сделанное экспертами Национального антикоррупционного комитета (автор работы входил в их число). Ими было выделено 24 нормы, которые наиболее рельефно показывают, как их действие может способствовать коррупции. Для каждой нормы было определено, как («за» или «против») должен голосовать по ней «эталонный антикоррупционер», полностью разделяющий позицию НАК. После этого для каждого депутата определялось, сколько раз данный депутат голосовал так же, как «эталонный антикоррупционер».
Значение рейтинга – это процент случаев, в которых депутат голосовал «правильным образом». Следовательно, чем больше значение рейтинга, тем больше голосования данного депутата препятствуют созданию условий для коррупции в стране. Рейтинг антикоррупционности депутата планируется использовать как средство общественного влияния на депутатов в дальнейшем.
Заключение
Можно предложить несколько способов решения проблемы:
1. Институционализация правовой
экспертизы законов на
2. Развитие уже опробованных
общественных механизмов
- постоянные механизмы оказания влияния: общественные комитеты обсуждения законопроектов;
- механизмы преимущественно негативного реагирования в ситуации, когда коррупциогенный закон уже принят: рейтинги антикоррупционности фракций и депутатских групп, а также отдельных депутатов.
С учетом федеративной природы России осуществлять указанные меры необходимо и на уровне субъектов Федерации.
Список литературы
- Коррупциогенность правовых норм. Под редакцией Г.А. Сатарова и М.А.Краснова. М. – 2001, 42 с.
- Бинецкий А.Э. Коррупция. - М.: Изд-во «Известия», 2005.
- Диагностика коррупционогенности законодательства. Под редакцией Г.А. Сатарова и М.А.Краснова.
- Проблемы общей теории права и государства. Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 2002.
- Коррупционная преступность и ее предупреждение
- Коррупционная преступность и ее предупреждение
- Коррупционные преступления
- Коррупция в государственном аппарате
- Коррупция в государственном аппарате
- Коррупция в образовании
- Коррупция в России
- Коррозия автомобилей
- Коррозия, ее виды. Защита от коррозий
- Коррозия и ее виды
- Коррозия и защита металлов
- Коррозия и защита от нее
- Коррозия металлов и металлизация
- Коррозия паровых котлов
