Место исполнительной власти в системе разделения властей

Введение

В современную  эпоху фундаментальный принцип  разделения властей является одним  из важнейших оснований устройства и функционирования государственного механизма огромного числа стран. При этом большинство специалистов сходятся в том, что признание  значимости данного принципа отнюдь не является констатацией факта его  абсолютной, буквальной реализации на практике и отрицанием единства упорядоченной  власти.

В истории  найдется немало примеров раскола общества в результате непримиримого противостояния ветвей власти. Доминирование одной  из них создает на первых порах  впечатление порядка государственной  и общественной жизни. Поэтому нередко  приходится слышать мнение о том, что необходима сильная рука, которая  осуществляла бы твердый социальный порядок. В свое время  А.И. Герцен заметил,  что “как ни странно, но опыт показывает, что народам легче  выносить насильственное бремя рабства, чем дар излишней свободы”.

Другое  же общественное мнение состоит в  том, что  эта “рука” уже заводила общество в мрачнейшие тупики и единственная приемлемая альтернатива этому порядку - радикальный сдвиг “вправо”, то есть последовательное и неуклонное строительство правовой государственности.

Однако, несмотря на огромную работу, проделанную  в рамках демократизации нашего общества и в частности исполнительной власти государства, всё же остается ещё немало вопросов, требующих всестороннего исследования и осмысления. Повседневная жизнь людей, государства и общества немыслима без управления. В широком смысле оно означает целенаправленное воздействие субъекта на объект, на перевод последнего в новое состояние. И в любых системах и процессах, происходящих в природе и обществе, обнаруживаются те или иные проявления управленческого воздействия прямых и обратных связей. Без этого не возможно существование каких-либо организованных систем.

Государственное управление - есть организованный процесс  руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием  сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни.¹ Долгие годы в СССР  применялись понятия “управление государством”, “управление государственными делами”, государственное управление, которые чаще всего связывались с понятием “исполнительно-распорядительные органы”. Нередко последнее отождествлялось с понятием “органы государственного управления”. При реформированиях управления были разные подходы.² По действующей Конституции общеупотребляемыми стали понятия “исполнительная власть”, “органы исполнительной власти”. В законах используется понятие “государственное управление”, которое осуществляют преимущественно органы исполнительной власти - Правительство, министерства, местные исполнительные органы. Но в него включаются на законных основаниях и другие органы, поскольку сложные объекты управления требуют комплексных методов воздействия.

Итак, государственное управления делами осуществляется  через систему государственных органов управления, которые принято называть органами исполнительной власти.

Система федеральных органов исполнительной власти

Орган исполнительной власти – это организационный  коллектив, осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность, наделённый оперативной  самостоятельностью, имеющий постоянный штат, образующийся вышестоящим органом, подотчётный и подконтрольный вышестоящему органу исполнительной власти, образование, структура и порядок деятельности которых регламентируется в основном нормами административного права. В ст.110 КРФ прямо устанавливается, что исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. КРФ не устанавливает критериев, по которым те или иные органы государственной власти относятся к власти исполнительной. Но к пониманию этого можно прийти логически, если вычесть из всех федеральных органов государственной власти законодательные и судебные, а также органы с особым статусом (Прокуратура РФ, ЦБ РФ, СП РФ, ЦИК). Оставшиеся органы и составляют систему органов исполнительной власти, которые сегодня закреплены Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов ИВ» № 867 от 17.05.2000 г.

Кроме этого  в соответствии с ч.2 ст.77 КРФ ФОИВ и органы ИВ субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Таким образом, в отличие  от законодательной власти ИВ в РФ носит единый характер, что предопределяет объём полномочий Правительства  РФ (организует исполнение принимаемых  ФС РФ законов, международных договоров; осуществляет контроль за исполнением  этих актов ОИВ РФ и её субъектов, принимает меры по устранению нарушений  действующего законодательства). КРФ не предусматривает закрепления системы федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе, и только в ФКЗ «О Правительстве РФ» установлено такое правило. Поэтому такая система устанавливается указами Президента РФ. Система ФОИВ включает в себя: Правительство РФ; министерства РФ (24); государственные комитеты РФ (6); федеральные комиссии России (2); федеральные службы России (13); российские агентства (8); федеральные надзоры России (2); иные федеральные органы исполнительной власти (3).

Министерство  РФ – ФОИВ, проводящий государственную  политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законами, указами  и постановлениями, деятельность в  этой сфере иных ФОИВ. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства  РФ федеральный министр.

Государственный комитет РФ, федеральная комиссия РФ – ФОИВ, осуществляющие на коллегиальной  основе межотраслевую координацию  по вопросам, отнесённым к их ведению, а также функциональное регулирование в определённой сфере деятельности и возглавляемые председатель ГК или ФК.

Федеральная служба РФ, российское агентство, федеральный  надзор РФ – ФОИВ, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в  установленных сферах. ФС РФ возглавляет  руководитель (директор), РА – генеральный  директор, ФН РФ – начальник.

Создание  федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению  Председателя Правительства РФ. Положения  о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закреплённым за ним  по вопросам, закреплённым за ним КРФ  и законами, утверждаются Президентом  РФ, а о других федеральных органах  исполнительной власти – Правительством РФ. Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов  федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ.

Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует порядок назначения его руководителей. Так, федеральные  министры назначаются на должность  и освобождаются от должности  Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместители федеральных  министров назначаются на должность  и освобождаются от должности  Правительством РФ или в соответствии с законами. Назначение на должность  и освобождение от должности руководителей  федеральных органов исполнительной власти, кроме федеральных министров  и руководителей органов, подведомственных Президенту РФ, осуществляется Правительством РФ.

Руководители  федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закреплённым за ним КРФ и законами, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.

Исполнительная  власть и государственное управление

В соответствии с принципом разделения властей, единая государственная власть организационно и институционально подразделяется на три относительно самостоятельные ветви – законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим и создаются высшие органы государства, которые взаимодействуют на началах сдержек и противовесов, осуществляя постоянно действующий контроль друг за другом. Однако среди них должен быть лидирующий орган, иначе между ними возникает борьба за лидерство, которая может ослабить каждую из ветвей власти и государственную власть в целом. Лидирующая роль принадлежит представительным органам.

Исполнительная  власть должна быть подзаконной. Её главное предназначение – исполнение законов, их реализация. В подчинении исполнительной власти находится большая сила – чиновничий аппарат, силовые министерства и ведомства. Всё это составляет объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти как раз органами исполнительной власти. Поэтому в демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть чётко урегулированы юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной,  самой мощной подсистемы государственного аппарата – исполнительной власти.³

В законодательстве и юридической литературе как  очень близкие используются понятия: исполнительная власть, государственное управление, государственная администрация, административная власть. Эти понятия связаны с властной деятельностью, которая осуществляется под руководством более высокой власти (парламента, монарха и т.д.). Но их смысл не совпадает полностью. Управление – это деятельность, администрация – основной субъект этой деятельности, власть – главный способ её (деятельности) осуществления. Понятие «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание властной деятельности, понятие «государственная администрация» связано с её субъектом. Понятия «административная власть» и «исполнительная власть» не идентичны, но оба соединяют субъектов, деятельность и методы воздействия, часто под ними понимают только власть. Все эти названия связаны с понятием, которое включает в себя три основных признака: управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов), выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть.⁴

Разделение властей в Российской Федерации

Конституционные нормы, определяющие механизм государственной  власти закреплены в главах «Президент Российской Федерации», «Федеральное собрание», «Правительство Российской Федерации», «Судебная власть». Все  эти высшие государственные органы в равной степени выражают целостную  концепцию, народного суверенитета. Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов  при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.

Поэтому представляется целесообразным остановиться на анализе положения данных высших органов государственной власти, чтобы лучше уяснить механизм действия принципа разделения власти в Российской Федерации.

1. Президент

«Президент  Российской Федерации – является верховным представителем государства, на которого возложены задачи, связанные  с гарантией осуществления Конституции, прав и свобод, охраной суверенитета, независимости и целостности  государства, главой которого он является, за, надежность и устойчивость государственной  системы, за разумное сотрудничество государственных органов, он отвечает и за то, чтобы они не разошлись слишком далеко и не подчинили друг друга.

Президент должен управлять самой властью, заставлять ее совокупно использовать самую широкую палитру средств  на основе строгого разделения функции. Он организатор работы власти, должен влиять на органы власти, но не командовать  ими.

Сильный Президент не должен быть лишь «представителем  нации», «олицетворением единства государства» - т.е. символической фигурой, подписывающей  не им разработанные решения. Ему  должны принадлежать кадровая, законодательная  инициатива. Слабая власть – причина  серьёзных потрясений и негативных последствий для всего государства. В условиях, когда анархия, остается в России постоянной угрозой. Фигура сильного главы государства на фоне возможных слабых коалиций и неустойчивых правительств может явиться гарантом государственной стабильности, но при  необходимых сдержках и противовесах.

Конституционный статус Президента очерчен прямолинейно: он не только выводится за рамки  трех властей, но и ставится под ними, что присуще, главным образом, для  весьма далеких от демократии форм правления. Он не назван главной исполнительной власти, но объем его полномочий свидетельствует, о его фактическом  верховенстве в этой сфере. В его  статусе закреплены чрезвычайные единоличные  полномочия: как решения об отставке правительства, руководство внешней  политикой, утверждение военной  доктрины, назначение всех судей федеральных  судов (кроме высших, которые назначаются  Советом Федерации, по представлению  Президента), назначение референдума, предложение кандидатур не только исполнительной власти, но и председателей Центрального Банка РФ, Генерального прокурора  и других.   

2. Федеральное собрание

Высшим  представительным и законодательным  органом власти является Федеральное  Собрание РФ, состоящие из двух палат. Государственной Думы и Совета Федерации. К основным положениям Совета Федерации (в сфере отношений с другими государственными органами) относятся; назначение на должность судей конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда: назначение на должность и отрешение от должности Генерального Прокурора; отрешение Президента от должности. К ведению же Государственной Думы относятся: дача согласия Президента на назначение Председателя Правительства, решение вопроса о доверии Правительству, выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности. Законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации, направляются на подпись к Президенту: однако, законодательный процесс, установленный в Конституции, имеет ряд недостатков, если вето Совета Федерации Государственная Дума может реально преодолеть, то вето Президента преодолеть очень сложно, т.к. закон не действует, пока он не подписан Президентом и не опубликован. Закон, с которым Президент не согласен, могут быть им не подписан неограниченное количество времени, поскольку за неисполнение обязанностей подписать закон в течение семи дней (после преодоления Президентского вето) не предусмотрено никаких санкций со стороны других государственных органов. На самом деле, за подобное действия Президента единственно возможными санкциями являются реакция средств массовой информации, уменьшение статуса личности в глазах общества и т.д. но это не всегда способно заставить Президента соблюдать Конституцию. Безусловно, эту проблему необходимо решить, что и пытаются сделать различные государственные органы, например, ни кого не удивит статья в газете: «Совет Федерации направил в Конституционный Суд запрос о толковании части 3 статьи 107 Конституции РФ. В частности, судьями Конституционного Суда придется объяснить, может ли Президент вернуть рассмотрения в Парламенте те законы, по которым вето главы государства обе палаты успешно преодолены и которые Президент обязан в семидневный срок подписать и направить для опубликования». Одним из действенных рычагов системы «сдержек и противовесов» должна являться процедура импичмента (отрешения от должности), но и в ныне действующей Конституции и этот институт имеет недостатки. «По Конституции РФ 1993 года отрешение Президента от должности становится практически невозможным. Нужно получить заключение Верховного Суда, Конституционного Суда, а также по две трети голосов в каждой палате Федерального Собрания (ст. 93). Причем две трети голосов в Совете Федерации собрать практически невозможно, ибо половина его членов подчинены Президенту как работники органов исполнительной власти субъектов Федерации».

«Искусственное  разграничение полномочий двух палат  Федерального Собрания приводит к утрате целостности единого органа государственной, представительной власти. Некоторые  важнейшие вопросы решает немногочисленный Совет Федерации (102 ст.), половина депутатских  мест в котором отведены «сослуживцам»  Президента по исполнительной линии: например, вопрос об утверждении указа о  чрезвычайном положении или назначении по предложению Президентом Генерального Прокурора. Об опасной декларативности  Парламента свидетельствует и то, что Совет Федерации свои решения  по конституционным законопроектам должен принимать большинством, в  три четверти голосов (ст. 108).

3. Правительство

«Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации», - гласит ст. 110 Конституции РФ. Председатель правительства РФ назначается Президентом  России с согласия Думы. Этот принцип  является примером проявления принципов  сдержек и противовесов, т.к. при  назначении Президенту придется считаться  с парламентским большинством. Председатель Правительства предлагает кандидатуры  Президенту на должности его заместителей и Федеральных министров.

Правительство РФ обладает широкими положениями по осуществлению внутренней и внешней  политики государства. Статья 114 Конституции  РФ перечисляет положения Правительства. Правительством Российской Федерации осуществляется разработка государственного бюджета, проведение финансовой, социальной, экономической политики. Осуществляет меры по обороне страны и защите прав населения. 

Механизм  парламентской ответственности  правительства описан в Конституции  в общих чертах, поэтому необходимо, на мой взгляд, его детализация  в специальном законодательстве. Совершенно ясно, что институт ответственности  – «обоюдоострое оружие», его  может использовать как Дума, отказывая  в доверии Правительству, так  и исполнительная власть, угрожая  прибегнуть к досрочным выборам.

Многие  считают, что исполнительная власть является доминирующей в системе  «сдержек и противовесов» России нужна сильная исполнительная власть. Но эта тенденция государственно-правового  развития России прослеживается достаточно четко. Также это отвечает общим  тенденциям усиления исполнительной власти во всем мире. 

4. Судебная власть

Отношение судебной власти с законодательной  и, особенно исполнительной властью  не является образцом системы «сдержек и противовесов». Следуя принципу разделения властей, Конституция содержит следующие  положения; «Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118). Судьи независимы и подчиняются  только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120)». На самом деле, судьи  не столь независимы как того требует  теория разделения властей, и суды не обладают всеми необходимыми сдерживающими  полномочиями по отношению к другим органам власти. Порядок назначения судей большинства судов на должность  лично Президентом ставит под  сомнения независимость суда, а тем  более представленный характер судебной власти. Хотя, надо заметить, что сейчас введен институт принятия заседателей, призванной гарантировать независимость  судов, однако действенность этого  института  последнее время, нередко  ставится под сомнение в научной  литературе.⁵ Особое значение в системе «сдержек и противовесов» имеет судебной конституционный контроль. В правовом государстве судебная власть должна быть важным гарантом прав и свобод, конституционного строя. Центральное место здесь занимает, конечно же, Конституционный Суд, который призван осуществлять конституционный контроль. Все осознают полезность этого органа; «Конституционный Суд призван быть высшим органом судебной власти по защите конституционного строя России. Он, мог разрешать вопросы, по спорным действиям органов государственной власти, имеющим конституционное значение являясь окончательным арбитром в споре между ветвями власти, он эффективно оказывал бы правовое воздействие на политику, не уходя от нее, но исходя из правосознания людей». Автор этого высказывания отмечают также, что печальное отсутствие в Конституции 1993 года норм о том, что решение Конституционного Суда вступают в силу немедленно после их провозглашения, об особой роли Конституционного Суда в приведении к присяге Президента и многом другом. С другой стороны, некоторые говорят о том, что новый Конституционный Суд (действующий на основе Конституции 1993 года и федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ) стал менее политизированным органом, более демократичным (за счет ослабления фигуры Председателя Конституционного Суда), что делает его более действенным и независимым, нежели предыдущие Конституционные Суды (1991 и 1994 года).

Несмотря  на некоторые недостатки закона «О Конституционном Суде, мы не можем  умалять роль этого органа в системе  «сдержек и противовесов»; конституция  Российской Федерации 1993 года наделяет Конституционный Суд такими полномочиями, как разрешение спросов о конституции  между различными государственными органами, разрешение споров о соответствии Конституции важнейших нормативных  актов государственных органов, внесение заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или  совершении иного тяжкого преступления.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации

2. Атамчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций – М.: Юрид. лит.,1997.

3. Веденеев Ю.А. Организационные реформы государственного управления. М., 1990.

4. Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление. Учебник. М.: Проспект., 2006.

5. Оболонский А.В. Государственная служба. Учебное пособие.- 2-е изд. – М.: Дело., 2000.

6. Под ред. Сморгунова Л.В. Государственная политика и управление. Учебник. Часть I. М.: РОССПЭП., 2006.

7. Комментарий  к Кодексу об административных  правонарушениях/Под ред. И.И.  Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С.  Студеникиной.-М., 000 "Издательская группа ПРОСПЕКТ", 1997г.

8. Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М., 1995.

9. Чиркин В.Е. Государственное управление. Изд. « Юристъ», 2003.

Нормативно-правовые акты

1. ФКЗ О внесении изменений в ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» от 30 декабря 2008 г №8.

2. Указ Президента Российской Федерации «О структуре  федеральных органов исполнительной власти от 22 июня 2010 г №773.

3. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.№ 47.ст.4471

4. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.№ 45.ст. 4320

5. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. №8.Ст.593.

6. Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 12, ст. 1419. 54

7. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1993 №5. Ст. 398

8. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 16. Ст. 503.

¹ Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. - М., 1995. С. 102.

² Веденеев Ю.А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР: историко-правовое исследование (1957-1987 гг.), М., 1990.

³ Оболонский А.В.Государствення служба Учебное пособие. 2000г.

⁴ Глазунова Н.И. Государственное (административно) управление.Учебник . М.:«Проспект»,2006.

⁵ Чиркин В.Е. Государственное управление. 2003.