Межбюджетные отношения: сущность, принципы и перпективы

СОДЕРЖАНИЕ

Введение……………………………………………………………….……2

1. Сущность и принципы межбюджетных отношений……………….........4
2. Проблемы организации межбюджетных отношений на принципах межбюджетного федерализма…………………………………………...10
3. Предложения по совершенствованию межбюджетных отношений…..13
4. Бюджетные перспективы…………………………………………………15

Заключение………………………………………………………………..19

Список использованной литературы……………………………………21

ВВЕДЕНИЕ

Осуществление политических и экономических преобразований в России требует формирования качественно  новой модели бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, способной обеспечивать эффективное распределение и  перераспределение общественных финансовых ресурсов на всех уровнях власти. Ведь в конечном итоге от этого зависит  не только социально-экономическое  развитие страны, но и взаимоотношения  между федеральным центром и  регионами.

Во многом стихийно сложившаяся  модель межбюджетных отношений в 90-х  годах прошлого века не позволяла  государственным органам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовывать свои функции. Бюджетные проблемы стали  основной причиной конфликтов между  федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными  и территориальными органами власти. Положение усугублялось нарастанием  кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это потребовало на протяжении всего  пореформенного периода вносить  изменения в порядок организации  и механизм реализации межбюджетных отношений. Однако они носили бессистемный характер и не давали желаемого результата.

Разработанная и одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», определившая основные направления бюджетной  политики, внесла определенные позитивные сдвиги в бюджетный процесс, но существенно  проблему не решила. Процесс реформирования межбюджетных отношений остается незавершенным, острота проблемы не снижается, а напротив, возрастает. Все надежды в настоящее время в плане качественных сдвигов в реформировании межбюджетных отношений ложатся на «Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг.», принятую в апреле 2006г.

Таким образом, проблема реформирования бюджетной системы эффективного использования общественных финансовых ресурсов, вопросы их централизации  и децентрализации обуславливают  высокую актуальность изучения сущности и принципов межбюджетных отношений, исследования их проблематики и разработку предложений по их совершенствованию.

Цель исследования состоит  в том, чтобы на основе анализа  и обобщения изученного материала  определить сущность, модель организации, основные проблемы межбюджетных отношений в России и пути их решения.

Достижение указанных  целей предполагает решение следующих  задач:

- дать определение понятию  «межбюджетные отношения», исследовать  его сущность, раскрыть основные  принципы и содержание;

- исследовать состояние  межбюджетных отношений России  на различных уровнях бюджетной  системы;

- выявить проблемы бюджетной  системы РФ, внести предложения  по поводу их решения.

Объектом исследования является теоретические и практические вопросы  функционирования системы межбюджетных отношений, их нормативно-правовая база.

Предметом исследования выступает  проблематика взаимоотношений бюджетов различных уровней по поводу распределения  и перераспределения общественных финансовых ресурсов.

1. Сущность и  принципы межбюджетных отношений

Распределительная (распределение  ВНП) и контрольная функция обуславливает  сущность бюджета как экономической  категории. В качестве таковой бюджет представляет собой систему экономических  отношений, на основе которых планируются  доходы и расходы государства.

Государственный бюджет страны – основной финансовый план образования  и использования общегосударственного фонда денежных ресурсов. Бюджетная  система государства, представляющая собой совокупность всех видов бюджетов, призвана играть важнейшую роль в  реализации финансовой политики государства, цели которой зависят от его экономической  политики. [14, с.74]

Взаимосвязь между отдельными звеньями бюджетной системы, организацию  и принципы ее построения принято  называть бюджетным устройством.

Бюджетное устройство любой  страны определяется формой государственно-правового  устройства государства. Государственное  устройство является элементом формы  государства.

По своему устройству Российская Федерация – суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее  из равноправных субъектов. Их несколько  видов: республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения. Поэтому в стране должен выполняться принцип бюджетного федерализма. В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное  установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных  и региональных уровней власти и  управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения  бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы

Построение бюджетной  системы Российской Федерации основано на Конституции РФ и конституциях республик в составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст.71 и 132) и Бюджетным  кодексом РФ (ст.10) бюджетная система  Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федерального бюджета  и бюджетов государственных внебюджетных  фондов;

2) бюджетов субъектов  Российской Федерации (региональных  бюджетов) и бюджетов территориальных  государственных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов, в  том числе: 

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты  внутригородских муниципальных  образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

бюджеты городских и сельских поселений.

Свод бюджетов всех уровней  бюджетной системы  представляет собой консолидированный бюджет РФ. (рис.1)

Характер взаимодействия бюджетов различных уровней между  собой, его нормативно-правовое закрепление, уровень централизации и децентрализации  бюджетной системы и определяет межбюджетные отношения в государстве.

С 1994 г. стала осуществляться первая реформа межбюджетных отношений, начало которой определил Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с  бюджетами субъектов РФ в 1994 году».

Конечная цель межбюджетных отношений и бюджетного федерализма  состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и  достойного уровня жизни.

Рис.1. Свод бюджетов всех уровней  бюджетной системы РФ

Для централизованной бюджетной  системы характерна высокая степень  концентрации налоговых и иных поступлений  в федеральном бюджете, средства которого в ходе так называемого  межбюджетного выравнивания перераспределяются между нижестоящими бюджетами путем  предоставления им разнообразных субсидий. Такая система позволяет мобилизовывать и целенаправленно использовать значительные бюджетные средства прежде всего в общегосударственных  интересах. Но при этом остается слишком  мало возможностей для учета фактических  потребностей отдельных территорий (субъектов федерации и муниципальных  образований) и обеспечения их заинтересованности в расширении собственных доходов  потенциалов.

Децентрализация бюджетной  системы, уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в «центре», соответственно сокращает объем  перераспределяемых средств, но почти  никогда не избавляет полностью  от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания. Это  обусловлено минимум двумя главными мотивами. Во-первых, пока нигде не удавалось на практике обеспечить полного соответствия величины налоговых и иных бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих органов власти; недостаток средств, обычно вынужденно компенсируют бюджетными субсидиями. Во-вторых, существует задача воздействия центральной власти на формирование бюджетной и иной политики территориальных органов исходя из общегосударственных приоритетов.

Несбалансированность бюджетов «по вертикали» определяется тем, что  объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает  их возможности по финансированию необходимых  расходов за счет закрепленных доходных источников.

Несбалансированность бюджетов «по горизонтали» связана с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов (различия доходных возможностей крупных и  малых городов, урбанизированных и  сельских районов). Указанные различия возникают в силу не зависящих  от самих территорий причин: отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной  демографической структуры населения.

Основной инструментарий межбюджетного выравнивания – межбюджетные трансферты. Трансферты выделяются территориальным  бюджетам из созданных в федеральном, региональных и районных бюджетах специальных  фондов (фонды финансовой поддержки  территорий, фонды территориального развития и др.).

Современную систему бюджетных  взаимоотношений в Федерации  предопределила принятая в 1993 г. Конституция РФ. Все крупные национально- и административно-территориальные образования получили статус субъектов Российской Федерации. Введение в юридический оборот термина "субъект Федерации" имело отнюдь не формальное значение, а означало приобретение всеми территориями, входящими в состав Российской Федерации, статуса государственно-правовых образований, т. е. перевод отношений с ними в договорную плоскость и признание их суверенитета в областях, не переданных в ведение Федерации. В результате разграничения в Конституции полномочий Российской Федерации и ее субъектов были определены и зафиксированы три уровня компетенции: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения. Местное самоуправление отделено от государства, и определена сфера его компетенции.

Конституция закрепила состав субъектов Российской Федерации. В  нее вошли 89 субъектов: 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 автономная область, 49 областей и 2 города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург. Все субъекты Федерации признаны равноправными между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Межбюджетные отношения  основываются на принципах:

• распределения и закрепления  расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• равенства бюджетных  прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных  образований;

• выравнивания уровней  минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов .во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации. [15, с.95]

В соответствии с этими  принципами отдельные виды бюджетных  доходов и расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты  субъектов Российской Федерации и из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты.

Разграничение доходов и  расходов между уровнями бюджетной  системы РФ предполагает два момента. Во-первых, каждый уровень бюджетной  системы – федеральный, региональный или местный бюджет – имеет  равные права на закрепление за ним  части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов  РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем  расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

В основе процесса распределения  расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип  равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с  федеральным бюджетом и местных  бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование  единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных  услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам (межбюджетные трансферты), а также единый порядок  уплаты федеральных и региональных налогов.

Принцип разграничения доходов  и расходов между уровнями бюджетной  системы РФ разбивается на два  взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы  – федеральный, региональный или  местный бюджет – имеет равные права на закрепление за ним части  либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов  РФ и ораны местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем  расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

Вывод. Межбюджетные отношения  — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов. Основной инструментарий межбюджетного выравнивания – межбюджетные трансферты.

Конечная цель межбюджетных отношений и бюджетного федерализма  состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и  достойного уровня жизни.

Бюджетная система РФ имеет  три уровня:1) федеральный бюджет; 2)региональные бюджеты; 3) местные бюджеты.

2. Проблемы организации межбюджетных отношений на принципах межбюджетного федерализма

В стране с федеративным устройством, с множеством регионов, областей, поселений актуальным является вопрос о взаимоотношениях между  бюджетами разных уровней и их совершенствованием.

Основные проблемы, существующие в межбюджетных отношениях и бюджетном  федерализме связаны, прежде всего, с:

- резкой дифференциацией регионов по уровням бюджетной обеспеченности в социально-экономической сфере;

- отсутствием реальных стимулов и заинтересованности территориальных образований в повышении сбора налоговых платежей, поступающих в территориальный бюджет;

- нецелевым и неэффективным расходованием средств бюджетов, особенно в звене субъекта РФ при получении трансфертов, дотаций и субсидий из федерального бюджета;

- несоответствием законодательной базы ряда субъектов РФ нормам российского законодательства, несоблюдением органами местного самоуправления законодательных актов, принятых высшими звеньями управления бюджетной системой страны;

- отсутствием базовых нормативных актов в сфере бюджетного демократизма и федерализма, которые в настоящее время подменяются многочисленными рядовыми соглашениями и договорами;

- отсутствием основополагающего федерального закона о местном самоуправлении, его функциях, задачах, правах и полномочиях по формированию собственных бюджетов и расходованию бюджетных средств.

Кроме того, в нашей стране остро стоит проблема бюджетного выравнивания. Оба направления бюджетного выравнивания в России сопряжены  с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания весьма сложная, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гражданину гарантированных государством услуг  связано с большими различиями в  экономическом положении тех  или иных регионов, с различным  уровнем затрат и большой дифференциацией  бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Дифференциация населения по уровню денежных доходов  и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, а также  разный уровень цен наряду с естественными  географическими факторами должны непременно учитываться при организации  горизонтального выравнивания бюджетной  обеспеченности. Все это значительно  усложняет и без того непростую  задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального  бюджетного регулирования также  сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые  в определенной мере стимулируют  субъекты Федерации к повышению  дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения  средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес  так называемых «нуждающихся» регионов, вторая - в адрес «особо нуждающихся». «Нуждающимся» считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России; «особо нуждающимся» считается регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть их бюджет дефицитный. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Существуют разные точки  зрения на межбюджетные отношения с  позиций их «основных участников» - уровней бюджетной системы.

Первая точка зрения - «взгляд» из федерального центра. Он рассматривает  комплекс финансовых взаимоотношений  на муниципальном уровне и вопросы, требующие решений со стороны  субъекта РФ. Это порождает высокий  уровень зависимости местных  бюджетов от региональных.

Вторая точка зрения - руководители многих субъектов понимают необходимость развития местных  финансов и увеличения отдачи от использования  муниципальной собственности, а  также считают необходимым закрепление  за местными бюджетами собственных  источников доходов, которые являются составляющими частями консолидированного бюджета любого из регионов. Но при  существующей главной нерешенной проблеме межбюджетных отношений, такой как  острый дефицит собственных источников доходов, формирование полноценных, самостоятельных  территориальных бюджетов является задачей в большинстве случаев  невыполнимой.

И третья точка зрения - это  мнение органов местного самоуправления, которые поддерживают проводимую в  стране бюджетно-налоговую реформу, но не могут смириться с осуществлением в течение многих лет финансирования местных бюджетов по остаточному  принципу, с регулярной сменой «правил  игры» при формировании законодательных  основ бюджетного регулирования, в  том числе и при принятии федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Руководители многих муниципальных органов вполне справедливо полагают, что идеология, положенная в основу бюджетной политики государства, противоречит основным принципам бюджетного федерализма, важнейшими из которых являются сочетание бюджетов всех уровней, повышение самостоятельности территориальных бюджетов и их сбалансированности.

3. Предложения  по совершенствованию межбюджетных  отношений.

Учитывая сложившуюся  ситуацию в нашей стране, уровень  проблемы, представляется возможным  сделать следующие предложения  по разграничению расходов различных  уровней и совершенствованию  межбюджетных отношений:

Разработать единый методологический подход к составлению и использованию  всех видов и уровней бюджетов в целях единства и упрощения  учета и отчетности, анализа и  сравнимости бюджетных показателей, например:

раздел (вид дохода, направление  расхода);

глава (министерство, ведомство, учреждение);

параграф (отрасль производства, организация, производство);

статья (конкретная статья дохода и направление расхода).

Полностью компенсировать передачу средств расходов с бюджетов верхних  уровней на бюджеты нижних уровней  с одновременной передачей доходов.

Устранить положение, при  котором встречные финансовые потоки по доходам, изымаемым в бюджеты  вышестоящих уровней, вновь передаются в нижестоящие уровни в виде финансовой помощи (кредитов, субсидий, субвенций  и т.д.).

Законодательно определить функции каждого звена бюджетной  системы и разграничить бюджетные  полномочия между уровнями власти бюджетной  системы.

Четко зафиксировать на определенный срок пропорции отчислений от совместных налогов или полностью закрепить  их за нижестоящими бюджетами.

Создать механизм межбюджетных отношений, основанный на принципах  гласности, прозрачности, равенства  возможностей получения помощи и  льготных условий для всех территориальных  бюджетов.

Систематически регулировать бюджетный федерализм на основе постоянного  совершенствования законодательной  базы всех уровней бюджетной системы  за счет реализации следующих мероприятий: принятия федеральных законов, заключения соглашений и договоров в направлении  разграничения и закрепления  полномочий между уровнями бюджетной  системы, совершенствования механизма  учета интересов субъектов РФ и органов местного самоуправления и совместных усилий в области  реализации федеральных и региональных социально-экономических программ.

Установить более широкий  круг расходов, финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов.

Определить единые для  всех регионов доли перечислений в  федеральный бюджет от налоговых  поступлений.

Осуществлять финансовую поддержку регионов только в форме  прямых трансфертов на определенные цели за счет формируемого в рамках федерального бюджета Фонда поддержки  регионов. Отладить строгую и объективную  систему рассмотрения заявок регионов на получение средств.

 Для выявления нуждающихся регионов использовать систему сравнительного социально-экономического анализа и достаточно широкий круг социально-экономических индикаторов, отражающих меру неблагополучия в каждом из них.

Выделять трансферты дифференцированно  и не просто исходя из нуждаемости, а под программы лучшего использования  внутренних возможностей регионов в  интересах их самостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.

Обеспечивать определенные финансовые преимущества для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.

Применять систему санкций  как за нарушение сроков и размеров перечислений предусмотренных средств  из республиканских и региональных бюджетов в федеральный, так и  за нарушение сроков и размеров предоставления финансирования из федерального бюджета  регионам и бюджетным организациям.

Систематически публиковать  сведения о целевом финансировании регионов из федерального бюджета, а  также о конечных финансовых взаимоотношениях Федерации с республиками и регионами.

Таким образом, исходным пунктом  реформирования системы межбюджетных отношений и непременным условием выхода страны на устойчивые экономические  показатели должна стать целенаправленная и скоординированная работа по совершенствованию  бюджетно-финансового законодательства РФ и по исправлению ошибок и недочетов, которые существуют в нынешней бюджетной  системе.

4. Бюджетные перспективы

С докладом на тему «Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» выступил заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров. Согласно прогнозу, средняя цена на нефть в 2013 году составит 97 долл. за баррель, в 2014 году — 101 и в 2015 году — 104 долл. за баррель, а инфляция ожидается на уровне от 4,5–5,5 % в 2013 году до 4–5 %в 2014–2015 годах. Тарифы естественных монополий будут ежегодно расти от 5–5,5 %(грузовые железнодорожные перевозки) до 14,6–15 % (природный газ).

С 1 января 2013 года вводятся в действие бюджетные правила, в соответствии с которыми предельный объем расходов устанавливается исходя из доходов при базовой цене на нефть плюс дефицит федерального бюджета в пределах 1 % ВВП. Предполагается, что дефицит федерального бюджета в 2013 году будет равен 1,5 % ВВП, в 2014 году — 0,6 % ВВП, а в 2015 году сократится до 0,1 % ВВП (табл. 3). Бюджетные расходы будут расти, но темпы роста должны уменьшиться — с 20,3 % ВВП в 2013 году до 18,8 % в 2015-м.

Осенью 2013 года будет произведена  индексация на 5,5 % фондов оплаты труда работников федеральных госучреждений, денежного содержания судей и прокурорских работников, федеральных чиновников. Начиная с этого же времени ежегодная индексация на 5,5 % (в 2013 году) и на 5 % (в 2014 и 2015 годах) ожидает стипендиальные фонды студентов федеральных вузов, а также аспирантов, докторантов, интернов и ординаторов. С 1 января 2015 года намечена индексация на 5 % расходов на содержание федеральных государственных органов и федеральных госучреждений.

Лавров затронул и тему перехода на программный бюджет. Он подчеркнул, что в 2012 году на федеральном уровне были утверждены 22 из 41 программы. Еще 17 программ необходимо утвердить в I квартале 2013 года, а разработка двух оставшихся, которые касаются развития пенсионной системы и обеспечения обороноспособности страны, отложена по объективным причинам. Заместитель министра также проинформировал коллег о поправках, предложенных Минфином к Бюджетному кодексу и Кодексу об административных правонарушениях, касающихся государственного финансового контроля, о подготовке Программы Правительства РФ по повышению эффективности управления общественными финансами на период до 2018 года.

Доклад о взаимодействии территориальных органов Федерального казначейства и органов исполнительной власти субъектов РФ сделал начальник Управления совершенствования функциональной деятельности Казначейства России А. О. Котяков. Говоря о развитии системы бюджетных платежей, он указал в числе целей своего ведомства обеспечение безопасности денежных средств и создание условий для повышения эффективности управления ими. Запланировано также добиться сокращения сроков прохождения денежных средств в бюджеты и из бюджетов, минимизировать наличное денежное обращение в сфере государственного управления.

Участники семинара-совещания  рекомендовали Минфину России принять  до 1 января 2013 года Программу по повышению эффективности управления общественными финансами, предусмотрев в ней ряд мер по совершенствованию межбюджетных отношений. Они подтвердили свою позицию по поэтапной отмене федеральных льгот по региональным и местным налогам. Кроме того, федеральному министерству рекомендовано рассмотреть предложения по индексации объема дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ в 2013 году относительно объемов средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 2012 год.

Региональным органам  исполнительной власти, по мнению участников, необходимо обеспечить реализацию работ по мобилизации доходных источников и оптимизации расходов, сконцентрировав их на ключевых социально-экономических направлениях, завершить переход к формированию программных бюджетов в среднесрочной перспективе, распространив данную практику на органы местного самоуправления. При формировании региональных бюджетов на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов рекомендовано исходить из консервативного сценария функционирования экономики при планировании доходов бюджетов. В подобной ситуации важно обеспечить соответствие объема расходных обязательств реальным доходным источникам и источникам покрытия дефицита бюджета. Был одобрен и ряд других предложений, адресованных федеральным и региональным властям.