Международные организации. 3

Введение

    Современные международные отношения имеют одну особенность – диалектичность развития:

    С одной стороны все больше развивается международное сотрудничество с целью установления мира и безопасности, политического, экономического, культурного сотрудничества на основе взаимных интересов. А, с другой стороны, все более очевидной становится проблема насилия, жестокости и непримиримости в этих самых международных отношениях. Насколько более глобальными становятся взаимоотношения между народами, настолько более глобальными становятся и конфликты между группами людей. При таких условиях в современном мире обозначилась тенденция к росту влияния международных организаций как формы сотрудничества государств, в связи с этим идет бурное их развитие: дальнейшее расширение их компетенции, усложнение структуры и расширение участников международных отношений – все более важными субъектами становятся межгосударственные и негосударственные объединения (при этом, не умаляется роль межгосударственных отношений). Они создаются для реализации определенных целей государств и не государств (физических лиц, например) участников. Поскольку развитие мировых хозяйственных связей, средств массовой информации, научно-техническая революция, взаимовлияние культур приводят к необходимости более продуманной и координированной интеграции, которая учитывала бы интересы всех социальных, этнических, религиозных, культурных групп, то в свете растущей глобализации, все более важную роль играют не просто отношения между государствами а, более широкие по спектру полномочий, международные организации. Международные организации - сравнительно "молодой" субъект международных отношений. Очень немногие из них отметили столетние юбилеи.

Парадоксальность ситуации состоит в том, что "знание" о международных организациях появилось  задолго до их внедрения в международные  отношения.¹

Мечты о такой форме  организации человеческого общества можно обнаружить в трудах многих ученых и политиков прошлого. За пятьсот лет (1300-1800) было составлено до 30 проектов международных организаций, направленных на обеспечение международной  безопасности, а в начале двадцатого столетия появилось более 80 таких  проектов.

Международные организации  как элитарный идеал наиболее разумной и справедливой организации  социальной жизни рассматривались  многими выдающимися философами. Анри Сен-Симон мечтал о создании Европейского парламента, способного предотвратить войны на континенте; Иеримея Бентам предполагал, что создание международного суда может стать универсальным средством разрешения конфликтных межгосударственных ситуаций; Иммануил Кант предлагал создать мировое правительство в виде "лиги мира для свободных государств".

В середине девятнадцатого столетия появились первые международные  межправительственные организации. Появление  этих организаций было вызвано двумя  взаимоисключающими причинами. Во-первых, образованием в результате буржуазно-демократических  революций суверенных государств, стремящихся  к национальной независимости, и, во-вторых, успехами научно-технической революции, породившими тенденцию к взаимозависимости  и взаимосвязанности государств.²

Научно-технический прогресс привел к тому, что интеграционные процессы проникли в экономику всех развитых стран Европы и вызвали  всестороннюю связь и взаимозависимость  наций друг от друга. Необходимость  примирения этих двух противоположных тенденций - желания развиваться в рамках суверенного государства и невозможности делать это без широкого сотрудничества с другими независимыми государствами - и привела к появлению такой формы межгосударственных взаимосвязей, как международные межправительственные организации. Последние, в свою очередь, эволюционизировали к дистанцированию от национальных государств, к оформлению статуса самостоятельных субъектов международного права.

     1. История возникновения международных организаций.

      Вопрос о возникновении первой международной организации до сих пор остается спорным, чаще всего называют таковой Центральную комиссию судоходства по Рейну, возникшую в 1815 году. Кроме европейских и американских комиссий по международным рекам, характеризующихся строго специальной компетенцией, в XIX веке создавались так называемые квазиколониальные организации (например, Западный Ириан), просуществовавшие очень недолго, и административные союзы.

Именно административные союзы и оказались наиболее подходящей формой развития межправительственных организаций. Первая мировая война  задержала развитие международных  организаций и привела к роспуску многих из них. В то же время осознание  губительности мировых войн для  развития человеческой цивилизации  стимулировало появление проектов создания международных организаций  политической ориентации в целях  предотвращения войн.

Один из таких проектов лег в основу Лиги Наций (1919), так  и не ставшей эффективным инструментом политического международного сотрудничества во имя сохранения мира и поддержания  безопасности государств.

С позиций сегодняшнего дня  неудачи Лиги Наций объясняются  причинами двойственного характера. Во-первых, общеполитическая обстановка 1919-1939 годов не содействовала позитивным акциям новой международной политической структуры: преобладающей в развитии мирового сообщества была не интеграционная, а центробежная тенденция. Происходило усиление националистического статуса государств-членов, стремящихся к изоляции или доминирующему положению в мире. Крайними полюсами этой тенденции можно назвать национал-социалистическую Германию и коммунистический Советский Союз. Во-вторых, организационно-правовой, юридический механизм Лиги Наций был крайне несовершенен и не позволял эффективно разрешать конфликтные ситуации между государствами-членами, вести поиск мирных путей для развития межгосударственных отношений.³

В целом за время от первой до второй мировой войны разработка проблем организации международного мира и безопасности двигалась крайне медленными темпами.

Вторая мировая война  в силу ее масштаба дала мощный толчок правительственной и общественной инициативе во многих государствах по разработке проблем послевоенной организации  мира и безопасности.

На правительственном  уровне вопрос о создании организации  международной безопасности возник, по сути дела, с первых дней войны. Можно  даже сказать, что параллельно с  военными усилиями, направленными на то, чтобы выиграть войну, три государства - члена антигитлеровской коалиции - уделяли немалое внимание и вопросу  о том, как строить мир, занимались разработкой принципов и планов будущей глобальной международной  организации.

В научной литературе серьезные  разногласия вызывает вопрос о том, кто из союзников и в каком  документе первым предложил создание Организации Объединенных Наций. Западные ученые таким документом называли Атлантическую хартию Рузвельта и Черчилля от 14 августа 1941 года. Советские исследователи вполне обоснованно ссылались на Советско-польскую декларацию от 4 декабря 1941 года.

Представляется, что усилия союзников по созданию ООН были обоюдны  и равновелики.

Отмеченные биполярностью, противостоянием и растущим взаимным непониманием, годы холодной войны  воспрепятствовали выполнению многими  международными организациями надежд, которые возлагались на них как  самими государствами, так и общественным мнением. Переломной в этом смысле стала  эпоха 1989-1990 годов. Крутые перемены связаны  с падением Берлинской стены и  утратой политическими идеологиями  их прежней власти, что явилось  причиной поворота в двусторонних и  многосторонних отношениях различных  стран.

Сейчас возникла необходимость  по-новому организовать совместную жизнь  народов. Вопрос о ее принципах и  целях уже поставлен. К сожалению, ответы на него часто носят утопический  характер. Участились региональные конфликты, связанные с национализмом и  стремлением к суверенитету. К  ним добавляются религиозные  и этнические страсти, социальные различия и культурные противоречия, территориальные  притязания и стремление к политической и экономической власти.

Важно создать конструктивную многостороннюю базу международного сотрудничества, установить глобальные и региональные зоны мирного сосуществования, стабилизировать  их, сделать контролируемыми и  жизнеспособными с использованием обновленных или новых механизмов.

Приоритетными направлениями  в этой области являются: полное использование потенциала Объединенных Наций (превентивная дипломатия, установление и обеспечение мира), реформа ООН, повышение безопасности и предсказуемости  мировых торговых отношений посредством  создания многосторонней торговой организации, а также претворение в жизнь разработанных международным сообществом в последние годы концепций.

      2. Юридическая природа международных организаций

     Любая международная организация обладает следующими шестью признаками.

1. Создание в соответствии  с международным правом.

Если международная организация  создана неправомерно или ее деятельность противоречит международному праву, то учредительный акт такой организации  должен быть признан ничтожным и  действие его прекращено в кратчайший срок.

Международный договор или  любое из его постановлений недействительны, если их исполнение связано с каким-либо действием, являющимся согласно международному праву неправомерным.⁴

2. Учреждение на основе  международного договора. Как правило,  международные организации создаются  на основе международного договора (конвенции, соглашения, трактата, протокола  и т.д.). Объектом такого договора  является поведение субъектов  (сторон договора) и самой международной  организации.

Сторонами учредительного акта являются суверенные государства. Однако в последние годы полноправными  участниками международных организаций  являются также межправительственные организации. Например, Европейский  Союз является полноправным членом многих международных рыболовных организаций.

Международные организации  могут быть созданы в соответствии с резолюциями других организаций, имеющих более общую компетенцию;

3. Осуществление сотрудничества  в конкретных областях деятельности.

Международные организации  создаются для координации усилий государств в той или иной области.

Международные организации  призваны объединять усилия государств в политической (ОБСЕ), военной (НАТО), научно-технической (Европейская организация  ядерных исследований), экономической (ЕС), валютно-финансовой (МБРР, МВФ), социальной (МОТ) и во многих других областях. Вместе с тем ряд организаций уполномочен координировать деятельность государств практически во всех областях (ООН, СНГ).

Международные организации  становятся посредниками между государствами- членами.

4. Наличие соответствующей  организационной структуры. Этот  признак является одним из  важных признаков наличия международной  организации. Он как бы подтверждает  постоянный характер организации  и тем самым отличает ее  от многочисленных других форм  международного сотрудничества,

Межправительственные организации  имеют штаб-квартиры, членов в лице суверенных государств и необходимую  систему главных и вспомогательных  органов. Высшим органом является сессия, созываемая один раз в год (иногда один раз в два года). Исполнительными  органами являются советы.

Административный аппарат  возглавляет исполнительный секретарь (Генеральный директор). Все организации  имеют постоянные или временные  исполнительные органы с различным  правовым статусом и компетенцией.

5. Наличие прав и обязанностей  организации. Права и обязанности  любой организации в общей  форме закреплены в ее учредительном  акте, резолюциях высших и исполнительных  органов, в соглашениях между  организациями. Эти документы  закрепляют намерения государств-членов, которые далее должны быть имплементированы соответствующей международной организацией. Государства вправе запретить организации предпринять те или иные действия, и организация не может превысить свои полномочия. Например, ст. 3 (5"С")

Устава МАГАТЭ запрещает  Агентству при выполнении своих  функций, связанных с предоставлением  помощи своим членам, руководствоваться  политическими, экономическими, военными или иными требованиями, несовместимыми с положениями Устава этой организации.

6. Самостоятельные международные  права и обязанности организации.  Именно сама организация как  субъект международного публичного  и частного права вправе избрать  наиболее рациональные средства  и методы деятельности. В этом  случае государства-члены осуществляют  контроль за тем, правомерно ли организация использует свою автономную волю.

         2.1 Правосубъектность международных организаций.

      Правосубъектность международной организации включает следующие четыре элемента: а) правоспособность, способность иметь права и обязанности; б) дееспособность, способность организации своими действиями осуществлять права и обязанности; в) способность участвовать в процессе международного правотворчества; г) способность нести юридическую ответственность за свои действия.⁵

Одним из главных атрибутов  правосубъектности международных организаций является наличие у них собственной воли. Источником воли международной организации является учредительный акт как продукт согласования воль государств-учредителей.

Наиболее важными чертами  правосубъектности международных организаций являются следующие качества. Одним из главных атрибутов правосубъектности международных организаций является наличие у них собственной воли. Источником воли международной организации является учредительный акт как продукт согласования воль государств-учредителей.

Наиболее важными чертами  правосубъектности международных организаций являются следующие качества.

1. Признание качества  международной личности со стороны  субъектов международного права.  Сущность данного критерия заключается  в том, что государства-члены  и соответствующие международные  организации признают и обязуются  уважать права и обязанности  соответствующей межправительственной  организации, их компетенцию,  круг полномочий, наделять организацию  и ее сотрудников привилегиями  и иммунитетом учредительным  актам все межправительственные  организации являются юридическими  лицами.

Государства-члены наделяют их правом и дееспособностью в  таком объеме, в каком это необходимо для выполнения их функций.

2. Наличие обособленных  прав и обязанностей. Этот критерий  правосубъектности межправительственных организаций означает, что организации обладают такими правами и обязанностями которые отличны от прав и обязанностей государств и могут быть осуществлены на международном уровне. Например, в Уставе ЮНЕСКО перечислены следующие обязанности организации: а) способствование сближению и взаимному пониманию народов путем использования всех имеющихся средств информации; б) поощрение развития народного образования и распространения культуры; в) помощь в сохранении, увеличении и распространении знаний.

3. Право на свободное  выполнение своих функций. Каждая  межправительственная организация  имеет свой учредительный акт  (в форме конвенций, уставов  или резолюций организации с  более общими полномочиями), правила процедуры, финансовые правила и другие документы, формирующие внутреннее право организации. Чаще всего при выполнении своих функций межправительственные организации исходят из подразумеваемой компетенции. При выполнении своих функций они вступают в определенные правоотношения с государствами- нечленами. Например, ООН обеспечивает, чтобы государства, которые не являются ее членами, действовали в соответствии с принципами, изложенными в ст. 2 Устава, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности.

4. Право на заключение  договоров. Договорную правоспособность международных организаций можно отнести к числу главных критериев международной правосубъектности, так как одну из характерных черт субъекта международного права составляет его способность к выработке норм международного права.

В порядке реализации своих  полномочий межправительственные организации  имеют публично-правовой, частно-правовой или смешанный характер. В принципе, каждая организация может заключать международные договоры, что вытекает из содержания Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. В частности, в преамбуле этой Конвенции сказано, что международная организация обладает такой правоспособностью заключать договоры, которая необходима для выполнения ее функций и достижения ее целей. Согласно ст. 6 данной Конвенции правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации.

5. Участие в создании  норм международного права. Правотворческий  процесс международной организации  включает деятельность, направленную  на создание правовых норм, а  также их дальнейшее совершенствование,  изменение или отмену. Следует  особо подчеркнуть, что никакая  международная организация, в том числе и универсальная (например, ООН, ее сцециализированные учреждения), не обладает "законодательными" полномочиями. Это, в частности, означает, что любая норма, содержащаяся в принятых международной организацией рекомендациях, правилах и проектах договоров, должна быть признана государством, во-первых, как международно-правовая норма, во- вторых, как норма, обязательная для данного государства.⁶

Правотворчество международной  организации не является беспредельным. Oбъeм и вид правотворчества организации определен в учредительном договоре.

Поскольку устав каждой организаций  индивидуален, то объем, виды и направления  правотворческой деятельности международных  организаций отличаются друг от друга. Конкретный объем полномочий, представленных международной организации в  области правотворчества, можно  выяснить только на основе анализа  ее учредительного акта.

В процессе создания норм, регулирующих отношения между государствами, международная организация может  выступать в различных ролях. В частности, на начальных фазах правотворческого процесса международная организация может: а) быть инициатором, выступающим с предложением о заключении определенного межгосударственного договора; б) выступать как автор проекта текста подобного договора; в) созвать в дальнейшем дипломатическую конференцию государств с целью согласования текста договора; г) сама сыграть роль такой конференции, осуществляя согласование текста договора и его утверждение в своем межправительственном органе; д) после заключения договора выполнять функции депозитария; е) пользоваться определенными полномочиями в области интерпретации или пересмотра договора, заключенного при ее участии. ⁷ 6. Право обладать привилегиями и иммунитетами. Без привилегий и иммунитетов невозможна нормальная практическая деятельность любой международной организации. В одних случаях объем привилегий и иммунитетов определяется специальным соглашением, а в других - национальным законодательством.

Однако в общей форме  право на привилегии и иммунитета закрепляется в учредительном акте каждой организации. Так, ООН пользуется на территории каждого из своих членов такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для достижения ее целей (ст. 105 Устава). Имущество и активы Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР), где бы они ни находились и кто бы ни являлся их держателями, обладают иммунитетом от обыска, конфискации, экспроприации или любой иной формы изъятия или отчуждения путем исполнительных или законодательных действий (ст. 47 Соглашения об учреждении ЕБРР).

7. Право на обеспечение  выполнения норм международного  права. Наделение международных  организаций полномочиями по  обеспечению выполнения норм  международного права свидетельствует  о независимом; характере организаций  по отношению к государствам-членам  и является одним из важных  признаков правосубъектности.

При этом основными средствами являются институты международного контроля и ответственности, включая  применение санкций. Контрольные функции  осуществляются двумя способами: путем  представления докладов государствами- членами и наблюдением и обследованием: контролируемого объекта или ситуации на месте.

Наиболее распространенной формой контроля является предоставление докладов государствами-членами. Например, Устав ЮНЕСКО обязывает каждое государство- член представлять Организации в те сроки и в той форме, которые определяет Генеральная конференция, доклады, содержащие сведения о законах, положениях и статистических данных, касающихся его учреждений и деятельности в области образования, науки и культуры, а также о выполнении рекомендаций и конвенций Генеральной конференции (ст. VIII).

8. Международно-правовая  ответственность. Выступая как  самостоятельные образования, международные  организации являются субъектами  международно- правовой ответственности.

Международные организации, например, должны нести ответственность  за противоправные действия своих должностных  лиц. Ответственность организаций  может наступить в случае злоупотребления  ими привилегиями и иммунитетами.

Следует предположить, что  политическая ответственность может  наступить в случае нарушения  организацией своих функций, невыполнения соглашений, заключенных с другими  организациями и государствами, за вмешательство во внутренние дела субъектов международного права.⁸

Материальная ответственность  организаций может возникнуть в  случае нарушения законных прав своих  сотрудников, экспертов, перебора денежных сумм и т.д. Они также обязаны  нести ответственность перед  правительствами, где находятся  их штаб-квартиры, за противоправные действия, например, за необоснованное отчуждение земли, неуплату коммунальных услуг, нарушение  санитарных норм.

Одной из особенностей современных международных организаций, их отличие от государственных военных союзов (имевших место в средние века) является уважение равенства и суверенитета государств-участников. Этот принцип реализуется через договорную основу международных организаций, добровольность и межгосударственный характер членства. Это также находит свое выражение в рекомендательном статусе решений.

В основе правовой природы международных организаций лежит соотношение общих целей и интересов государств, которое отражается в учредительном акте.

Учредительный (или основополагающий) акт - это международный договор, фиксирующий статус, структуру и миссию организации. Он может иметь различные названия: устав, хартия, конституция, статут, конвенция, пакт. Разная терминология применяется и в отношении названия самих организаций. Это может быть федерация, конфедерация, ассоциация, союз, альянс, лига, содружество, сообщество. Различие названий не влияет на статус. Некоторые организации, не обладающие основополагающим актом, по мере развития постепенно кодифицировали рамки своей деятельности и структуру институциональной базы, создав, таким образом, основу для функционирования международной организации. Таким примером служит ОБСЕ. Возникновение данной организации сопровождалось не подписанием учредительного акта, а развитием ряда международных инициатив.⁹

Основополагающий акт международной организации выражает общие взгляды множества государств, которые желают действовать совместно для достижения определенных целей. В теории международных отношений принято считать, что эти меж­правительственные соглашения должны связывать как минимум три государства, и поэтому структуры, созданные на основе двусторонних соглашений, как международные организации не рассматриваются.

Устав организации закрепляет ее полномочия, но не всегда может это  сделать с достаточной полнотой. Для этого появилась концепция  «подразумеваемых полномочий (implied powers)», под которыми понимаются дополнительные полномочия, необходимые для достижения установленных уставом целей организации.

Правовой основой организации  являются «правила организации». В  статье 2 Венской конвенции о праве  договоров с участием организаций 1986 года говорится, что «они включают учредительные акты организации, принятые в соответствии с ними решения  и резолюции, а также установившуюся практику организации». Учредительные  акты являются договорами, но договорами особого рода. В них указывается  особый порядок участия и прекращения  страны в организации. Стать членом можно только в результате процедуры  приема. По решению организации членство может быть приостановлено.

Международные организации  не являются субъектами международного права в пол­ном смысле слова, хотя и бывают носителями некоторых  международных прав и обязанностей. Обычно это называют вторичной правосубъектностью.

В настоящее время в  науке широко признается положение, что государства, создавая организацию, образуют новый субъект международного права и наделяют его определенной право- и дееспособностью, а значит объем правосубъектности организаций значительно ниже государственной, которая носит целевой и функциональный характер.

Международная организация, создаваемая государствами для  выполнения конкретных целей и задач, наделяется зафиксированной в учредительном акте компетенцией. С точки зрения международного права, компетенция международной организации - это объект или сфера ее предметной деятельности. В большинстве западных теорий международного права распространено расширительное толкование компетенции международных организаций. Сторонники «имманентной компетенции» (норвежский юрист Ф. Сейдерстед) и «подразумеваемой компетенции» (английский юрист

В. Боуэт) исходят из того, что любая международная организация может предпринять действия, необходимые для достижения целей, независимо от конкретных постановлений учредительного акта или других международных соглашений либо в силу имманентных, внутренне присущих международным организациям свойств, либо на основе подразумеваемой компетенции, которая может быть разумно выведена из целей и задач организации. Обе концепции близки друг другу, так как выводят компетенцию международных организаций из ее целей и задач, что противоречит договорной природе современных международных организаций.

Международные организации  обладают договорной правоспособностью. Как устанавливает статья 6 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями1986 года, «правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации».

Такие договоры могут касаться как статуса международной организации (например, договор об открытии представительства), так и исполнения своей миссии. К праву заключать договоры можно отнести право на пассивные миссии - создание постоянных миссий организации в странах-участницах, а также право на активные миссии, которое позволяет международным организациям иметь представительства в странах-участницах или других организациях.¹⁰

Юридический статус международных  организаций имеет двойственный характер. Внутреннее право, осуществляемое на территории договаривающихся государств, позволяет действовать на основе различных контрактов или быть субъектом разбирательств в суде. Юридический статус предусматривается основополагающим актом организации. Статья 104 Устава ООН уточняет: «Организация пользуется на территории каждого из ее членов юридической способностью, необходимой для осуществления своих функций и достижения своих целей».