Виды прав граждан на землю по российскому законодательству

"Виды прав  граждан на землю по российскому  законодательству" (Казанцев В., "Хозяйство  и право", 1997, N 7)

Виды прав граждан на землю по российскому законодательству

Восстановление  института частной собственности  вызывает к жизни многие правовые последствия, еще не совсем, быть может, осознанные обществом. Особенно это касается земли, которая становится объектом гражданских прав и вводится в оборот.

Коль скоро  земельные участки закон отнес  к недвижимому имуществу (п.1 ст.130 Гражданского кодекса РФ), логично предположить, что их оборотоспособность предполагает наличие у граждан самых разнообразных вещных и обязательственных прав на такие земельные участки.

Разумеется, земля  и другие природные ресурсы могут  отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами лишь в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п.3 ст.129 ГК). Многие из таких законов еще только проектируются, но тем не менее анализ действующего земельного и гражданского законодательства позволяет хотя бы в общих чертах выявить и систематизировать уже имеющиеся права граждан на землю. Этому и посвящена настоящая статья.

Однако прежде следует определить, кто подразумевается  под гражданами. По мнению профессора А.Голиченкова*, понятие "граждане" в данном контексте синонимично таким, как "граждане Российской Федерации" ("граждане РСФСР"), "физические лица", "иностранные граждане", "лица без гражданства", "члены крестьянского (фермерского) хозяйства", а также "объединения граждан", в состав которых он включает некоторые юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, а именно: садовые и огородные товарищества, дачно-, гаражно-, жилищно-строительные кооперативы, товарищества собственников жилья и т.п. Все эти категории субъектов прав на землю могут для терминологического удобства именоваться гражданами.

Приняв за рабочее  определение именно такую характеристику граждан как субъектов прав на землю, можно попытаться классифицировать эти права. Стоит заметить, что  таких прав, по-видимому, значительно больше, чем указано в названном учебнике.

Как отмечалось, права граждан на землю могут  быть и вещными, и обязательственными.

К вещным правам граждан на землю относятся:

- право частной  собственности на земельные участки;

- право пожизненного  наследуемого владения земельным участком;

- право постоянного  (бессрочного) пользования земельным  участком;

- право временного  пользования земельными участками;

- сервитутное  право ограниченного пользования  чужим земельным участком;

- право оперативного  управления земельным участком.

К обязательственным  правам граждан на землю относятся:

- арендное право  земельного участка;

- рентное право  на земельный участок;

- право доверительного  управления земельным участком;

- право безвозмездного  пользования земельным участком.

Еще одним правом на землю, которое считают и вещным, и  обязательственным, является залоговое  право на землю.

Право частной собственности  на землю закреплено в Конституции  Российской Федерации. Граждане и их объединения (ч.1 ст.36 Конституции РФ) вправе иметь в частной собственности землю. Собственники земли в полной мере обладают всеми тремя правомочиями, присущими праву собственности, то есть они вправе свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей при условии, что реализация этих полномочий не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч.2 ст.36 Конституции, п.3 ст.209 ГК).

В Указе Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" эти правомочия собственников конкретизируются. Собственники земельных участков, как определено в Указе, имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями.

Земельный участок может  находиться как в индивидуальной частной собственности, так и  в общей собственности. Поскольку он считается объектом гражданских прав, недвижимым имуществом, на него в полной мере распространяются и положения Гражданского кодекса об общей собственности (глава 16).

Общая собственность на земельный  участок может быть двух видов - долевой  и совместной. Общей совместной собственностью, например, станет земельный участок, приобретенный супругами, если брачным контрактом либо иным договором между ними не установлен иной режим этого участка (ст.256 ГК и ст.33, 34 Семейного кодекса РФ).

Земельные участки кондоминиумов являются общей долевой собственностью домовладельцев (ст.1 Федерального закона "О товариществах собственников жилья"). В связи с этим необходимо обратить внимание на следующее. Согласно Временному положению о кондоминиуме, утвержденному Указом Президента РФ от 23 декабря 1993 года N 2275, в собственности товарищества не могло находиться недвижимое имущество. Однако это положение отменено после принятия Федерального закона "О товариществах собственников жилья", где утверждается уже прямо противоположное: товариществу предоставлено право иметь в собственности и движимое, и недвижимое (а значит, и землю) имущество, входящее в состав кондоминиума (п.4 ст.40).

Заслуживает внимания и обсуждения и другой момент. В современное  гражданское законодательство введена новелла о приобретательной давности. По мнению авторов учебника "Земельное право России" (с.222), права граждан на земельный участок не могут возникать из приобретательной давности. К сожалению, это утверждение авторы ничем не подтверждают. Между тем в п.1 ст.234 ГК недвусмысленно указано, что гражданин, не являющийся собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющий как своим собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет, приобретает право собственности на это имущество. Но земельный участок относится к недвижимому имуществу. Следовательно, институт приобретательной давности может распространяться и на земельные участки. По крайней мере закон не делает для них никакой специальной оговорки.

Право пожизненного наследуемого владения известно российскому законодательству еще до введения института частной собственности на землю. По своему содержанию оно весьма близко к так называемому чиншевому праву, которое существовало в западных и некоторых южных территориях России до 1917 года. Субъекты этого права, именуемые землевладельцами, обладают почти всеми правами собственников за исключением двух - они не вправе продать земельный участок и не имеют права на получение стоимости земельного участка в случае его изъятия для государственных и общественных нужд. Указанное право характеризуется любопытной особенностью.

Земельный кодекс РСФСР 1991 года называет в числе некоторых других прав граждан на землю и данное право (например, в ст.7). Однако Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" почти половина статей Земельного кодекса РСФСР была признана недействующей. Среди недействующих оказались и нормы, регулирующие пожизненное наследуемое владение земельным участком. Более того, этим Указом вообще были исключены по всему тексту Земельного кодекса РСФСР слова "пожизненное наследуемое владение" в соответствующем падеже. Но вместе с тем термин "землевладелец" был сохранен (в ст.27 - 29, 38, 45, 46, 52 - 55), сохранен и термин "землевладение" (ст.47). Данным Указом признаны недействующими также ст.5 - 7, подп."б" ч.2 ст.10 и ст.26 Закона РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", в которых также содержался термин "пожизненное наследуемое владение". Тем не менее указанный термин остался в других, действующих статьях этого Закона. Кроме того, термины "землевладение", "землевладелец", "пожизненное наследуемое владение" встречаются в некоторых других действующих нормативных правовых актах.

Принятый в 1994 году Гражданский кодекс РФ сохранил указанное вещное право - в главе 17 ему посвящено три статьи (265 - 267). Правда, глава 17 вступает в силу со дня введения в действие принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации Земельного кодекса Российской Федерации, а он пока не принят. Однако в ГК (п.1 ст.216), в некоторых последующих нормативных правовых актах (например, в ст.1 Указа Президента РФ от 7 марта 1996 года N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю"), являющихся действующими, данный вид прав граждан упоминается.

Таким образом вещное право  пожизненного наследуемого владения земельным  участком существует, его субъекты - землевладельцы - обладают определенным правовым статусом и пользуются защитой закона.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, как и пожизненное наследуемое  владение, регулируется Гражданским  кодексом (ст.268 - 270) и фактически разделяет его юридическую судьбу. Иными словами, такие субъекты прав на землю, как землепользователи, существуют, их правовой статус, хотя, быть может, и не совсем четко, прописан, то есть они находятся под покровительством закона. К землепользователям, например, можно отнести граждан, купивших жилой дом без права собственности на землю. Тот участок, на котором расположен этот дом, будет находиться у них на праве постоянного (бессрочного) пользования.

В соответствии с Указом Президента РФ от 14 февраля 1996 года N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" граждане, получившие в собственность здания, сооружения или иную недвижимость в сельских населенных пунктах и на землях сельскохозяйственного назначения, вправе приобретать в собственность и те земельные участки, на которых расположены эти объекты недвижимости, за плату или бесплатно. Размер и границы предоставляемого земельного участка, на котором расположен соответствующий объект недвижимости, определяются согласно назначению данного объекта на основе утвержденных в установленном порядке норм отвода земель либо в соответствии с проектно-технической документацией. Таким образом, землепользователь имеет реальную потенциальную возможность превратиться в собственника земельного участка.

Объединения граждан в  форме товариществ собственников  жилья вправе получать в бессрочное пользование земельные участки  для осуществления жилищного  строительства, возведения хозяйственных  и иных построек и их дальнейшей эксплуатации.

Право временного пользования земельными участками принадлежит отдельным категориям работников предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, водного, рыбного, охотничьего хозяйства. В соответствии со ст.85 Земельного кодекса РСФСР таким гражданам выделяются служебные земельные наделы для сельскохозяйственного использования. Они предоставляются только на время работы, в связи с которой они выделены. За некоторыми работниками право на служебный земельный надел сохраняется и после прекращения ими трудовых отношений (при переходе на пенсию и в других случаях, предусмотренных ст.87 ЗК РСФСР).

Сервитутное право  ограниченного пользования земельным  участком возникло в российском законодательстве недавно. Само это право известно со времен Древнего Рима и почти без изменений было затем реципировано многими последующими правовыми системами. Римское право знало свыше 40 личных и земельных сервитутов. Смысл сервитута заключается в том, что субъект сервитута (сервитуарий) вправе был пользоваться чужой вещью, особенно если она неразлучно связана с земельным участком.

Еще в седой  древности, когда земельные площади принадлежали племенам и родам, а затем и отдельным семьям, нередко случалось так, что у одних на земле были водоемы, а у других - пастбища. Недостатки одних земельных участков восполнялись посредством использования достоинств других. Закон предоставлял возможность такого использования в обязательном порядке. Поэтому одни собственники (сервитуарии) имели право, например, прогонять свой скот к водопою через чужой соседний участок, собственник которого обязан был его пропустить. Разумеется, все это оформлялось соглашением и, как правило, пользование сервитутом было платным, но все же собственник обременялся обязанностью дать возможность ограниченно пользоваться своим земельным участком соседу.

Впервые в современном  российском законодательстве понятие сервитута введено Указом Президента РФ от 2 июля 1994 года N 1535, которым были утверждены Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года. В них установлены три вида публичных сервитутов, один из которых относится к числу сервитутных прав граждан на землю. Речь идет о том, что на продаваемых застроенных земельных участках для обеспечения общественных нужд собственники этих участков обязаны гарантировать безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходных и автомобильных дорог, объектов инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность.

Затем земельные  сервитуты были установлены в пока еще не действующей главе 17 Гражданского кодекса (ст.274 - 277). Однако упоминание о них встречается и в ряде действующих норм ГК и в других правовых актах. Так, в соответствии с Федеральным законом "О товариществах собственников жилья" данное товарищество может предоставить сервитут какому-либо лицу (причем такое предоставление составляет исключительную компетенцию общего собрания членов товарищества), а застройщик при образовании товарищества вправе установить строительный сервитут на объекты общего имущества для осуществления своих прав на застройку. При этом сервитуарием могут быть как юридические лица, так и граждане. Упомянут сервитут и в Указе Президента РФ от 28 февраля 1996 года N 293 "О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования".

Право оперативного управления земельным участком может  принадлежать объединениям граждан  по следующим соображениям. Субъектом  такого права являются либо унитарные  предприятия, либо учреждения (ст.115, 120, 296 ГК). Согласно закону учреждениями признаются некоммерческие организации, созданные собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера. Учреждения могут создаваться гражданами, имеющими в частной собственности земельные участки и передающими их в оперативное управление органу управления созданного учреждения.

В качестве иллюстрации  сошлемся на инициативу группы москвичей (бывших одноклассников), которые решили сообща приобрести в Подмосковье  земельный участок, создать некоммерческую организацию в форме учреждения, целью которого стала бы работа по воспитанию, просвещению и образованию подрастающего поколения (в первую очередь своих детей) по образцу французских просветителей XVIII века.

Коль скоро  за рабочее определение граждан была принята трактовка граждан как субъектов прав на землю, данная профессором А.Голиченковым, стало быть, объединение граждан в форме некоммерческой организации (в приведенном примере - в форме учреждения) относится к таким субъектам прав на землю. И следовательно, подобные объединения граждан в форме учреждения могут являться субъектами прав оперативного управления земельным участком.

Таким образом  граждан, обладающих вещными правами  на земельные участки, правомерно именовать  собственниками, землевладельцами, землепользователями, сервитуариями и обладающими правом оперативного управления (обобщенного названия для последних субъектов не придумано).

Обязательственные права граждан на землю возникают  из договоров, некоторые из них лишь недавно поименованы в гражданском законодательстве России.

Правда, совершение сделок аренды земли регулировалось еще Основами законодательства Союза  ССР и союзных республик об аренде от 23 ноября 1989 года. Затем аренда земельных участков нашла свое отражение  в Земельном кодексе РСФСР 1991 года (ст.13 и некоторые другие). С принятием части второй Гражданского кодекса РФ арендные отношения почти полностью регулируются главой 34 ГК. Однако в п.2 ст.607 отмечается, что особенности сдачи в аренду земельных участков могут быть установлены специальным законом. Такого закона еще нет, соответствующие нормы Земельного кодекса РСФСР 1991 года признаны недействующими, а потому арендные отношения регулируются некоторыми подзаконными актами, например постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 1992 года N 177, которым утверждена форма договора аренды земель сельскохозяйственного назначения. Вместе с тем общие положения о правовом статусе арендатора земельного участка содержатся в упомянутой главе 34, поскольку иное не оговорено другим законом.

Право гражданина на земельный участок посредством  заключения договора ренты является новеллой в российском законодательстве. По договору ренты ее получатель передает в собственность другому гражданину земельный участок, а этот другой обязуется периодически выплачивать бывшему собственнику ренту в виде определенной денежной суммы либо предоставления средств на его содержание в иной форме (ст.583 ГК). Таким образом, плательщик ренты становится собственником земельного участка, однако эта собственность всегда обременена рентой. Это означает, что, если плательщик ренты захочет продать, обменять, сдать в залог, другим способом распорядиться земельным участком (который вроде бы и находится в его собственности), он должен предварительно заручиться согласием получателя ренты и, в свою очередь, новый собственник также обязан выплачивать ренту самому первому собственнику (получателю ренты).

В случае нарушения плательщиком ренты своих обязательств получатель ренты вправе потребовать возврата земельного участка. Кроме того, при передаче под выплату ренты земельного участка получатель ренты в обеспечение обязательства плательщика ренты приобретает право залога на этот земельный участок. Рентные отношения в сфере земельных участков пока еще недостаточно развиты именно в силу их новизны.

Такой же новеллой является и право доверительного управления земельным участком. В соответствии с п.4 ст.209 ГК собственник вправе передать свое имущество в доверительное управление другому лицу. В данном случае (в отличие от договора ренты) передача имущества не влечет перехода собственности к доверительному управляющему. Доверительный управляющий, которым может быть индивидуальный предприниматель (то есть гражданин), имеет право совершать различные сделки с переданным ему земельным участком. Эти сделки он совершает от своего имени, но при этом указывает, что действует в качестве доверительного управляющего. Иными словами, он в пределах, предусмотренных законом и договором, осуществляет правомочия собственника, но вместе с тем собственником земельного участка не становится.

Следует вспомнить, что до принятия части второй ГК, глава 53 которой посвящена доверительному управлению имуществом, существовал Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 года N 2296 "О доверительной собственности (трасте)". Трастовые отношения подразумевали несколько иную природу имущества, передаваемого учредителем доверительному собственнику. С принятием части второй Гражданского кодекса этот Указ утратил силу.

Как и рентные отношения, договорные отношения по поводу передачи земельных участков в доверительное управление не получили широкого распространения, вероятно, в силу отсутствия опыта заключения подобных договоров. Но по мере большего вовлечения земельных участков в гражданский оборот они, возможно, также займут какую-то свою нишу, а юристам придется разрабатывать новые правовые положения, касающиеся данного вида прав граждан на землю.

Право безвозмездного пользования  земельным участком по своей природе  близко к арендному праву с  тем, однако, существенным отличием, что арендатор земельного участка платит за него арендную плату, а ссудополучатель временно пользуется земельным участком именно на безвозмездной основе. Во избежание злоупотреблений закон запрещает коммерческой организации передавать земельные участки, другое имущество в безвозмездное пользование лицам, являющимся ее учредителем, участником, руководителем, членом ее органов управления или контроля. Однако этот запрет не распространяется на некоммерческие организации, что не совсем логично.

Договор ссуды (иначе договор безвозмездного пользования), казалось бы, не упоминает земельные участки в качестве предмета договора. Однако по смыслу ст.689 ГК следует заключить, что под термином "вещь" можно понимать любое движимое и недвижимое имущество, в том числе и земельные участки. Это тем более верно, что к договору ссуды применяются правила, предусмотренные ст.607 Кодекса, в которой перечисляются объекты аренды (в том числе и земельные участки).

Таким образом, граждан, обладающих обязательственными правами на земельные участки, правомерно именовать арендаторами земельных участков, плательщиками ренты за земельный участок, доверительными управляющими земельными участками, ссудополучателями земельных участков.

В теории гражданского права  залоговое право обычно относят к категории вещных. Вместе с тем отношения по поводу заложенного имущества возникают из договора, а нормы гражданского законодательства прямо не указывают, что залоговое право является вещным. Но применительно к теме статьи это не имеет принципиального значения. Сам по себе залог - один из способов обеспечения исполнения обязательств. Кредитор-залогодержатель имеет право в случае неисполнения должником своего обязательства получить удовлетворение из стоимости залога преимущественно перед остальными кредиторами этого должника. Залог земельных участков регулируется Законом РФ от 29 мая 1992 года "О залоге", ст.334 - 356 Гражданского кодекса РФ, Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1996 года N 293 "О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования", а также еще не принятым законом об ипотеке. В тех случаях, когда в качестве залогодержателя выступает гражданин, он становится субъектом залогового права на землю.

Итак, анализ действующего законодательства позволил выделить 11 видов различных прав граждан на землю. Возможно, в процессе практического применения выявится необходимость сформулировать какие-то новые виды.

Зам. начальника кафедры

гражданско-правовых дисциплин

юридического института  МВД России,

кандидат юридических  наук, доцент  В.Казанцев

__________________________________________________

* См. главу XIII "Правовой режим граждан" в учебнике "Земельное право России". - М., 1995, с.211 - 214.