Виды прав на землю

28

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Земельный кодекс[1] рассматривает землю не только как важнейший природный объект, но и как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав. Поэтому неудивительно, что среди оснований возникновения прав на землю важное место отведено тем, которые установлены гражданским законодательством.

В связи с этим прежде всего следует обратить внимание на ст. 8 ГК РФ, которая содержит перечень наиболее типичных оснований возникновения гражданских прав и обязанностей, а также гл. 14 ГК РФ, содержащую основания приобретения права собственности.[2] Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними (купля - продажа, дарение, мена, ипотека, сервитут) регулируются гражданским законодательством. Но гражданское законодательство применяется лишь в случае, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами, что в полной мере соответствует положениям Конституции РФ. Следовательно, нормы ГК (в какой-то мере и некоторых других кодексов) в части, касающейся прав на земельные участки, должны быть приведены в соответствие с ЗК. Например, ст. 270 ГК, разрешающая землепользователю с согласия собственника участка передавать земельный участок в аренду или безвозмездное пользование, отныне фактически прекратила свое действие, поскольку в ст. 20 ЗК содержится на то однозначный запрет. Являясь объектом гражданского оборота, земля (точнее - земельные участки) сохраняет и иное свое значение (как основа жизнедеятельности народов, как основной компонент окружающей среды и пр.). Эту специфику земли призвано отразить и обеспечить именно земельное законодательство, нормы которого содержат правила и опираются на подходы, часто не совпадающие с обычным гражданско-правовым регулированием.

Как следует из содержания глав III, IV ЗК РФ, для граждан и юридических лиц предусмотрены следующие виды прав на земельные участки: право собственности; право пожизненного наследуемого владения; право постоянного (бессрочного) пользования; право аренды; право сервитута; право безвозмездного срочного пользования. Данный перечень является исчерпывающим.[3]

Цель работы – рассмотреть виды прав на землю и дать им характеристику.

1. УЧАСТНИКИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Вид субъективного гражданского права на земельный участок предопределяет объем правомочий носителя конкретного права. Поэтому в соответствии с видами прав на земельные участки в п. 3 ст. 5 Кодекса в нормах-дефинициях определены пять категорий участников земельных отношений:[4]

собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков;

землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

Следует обратить внимание на то, что установленные здесь понятия не универсальны, а используются только для целей Кодекса.

На практике полезно иметь в виду, что содержание субъективных гражданских прав, носителями которых являются собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков и обладатели сервитутов, первично регулируется гражданским, а не земельным законодательством (см. также п. 3 ст. 3 Кодекса).

Субъекты прав на земельные участки обладают определенным объемом гражданских прав, подлежащих юридической защите. В свою очередь, объем указанных субъективных прав в каждом случае определяется видом вещного или иного права на земельный участок, принадлежащего соответствующему субъекту.

Среди вещных и иных прав на земельные участки Кодекс называет: право собственности (ст. 15 - 19), право постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20), право пожизненного наследуемого владения (ст. 21), арендные права (ст. 22), право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) (ст. 23), право безвозмездного срочного пользования (ст. 24)[5].

Под вещным правом принято понимать право, обеспечивающее удовлетворение интересов управомоченного лица путем непосредственного воздействия на вещь, которая находится в сфере его хозяйственного господства [6]

Землепользователями считаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования; землевладельцами - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения. Арендаторами признаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды или субаренды. К обладателям сервитутов относятся лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками.

Среди перечисленных категорий отсутствуют лица, которым выданы свидетельства на право собственности на земельную долю. Они также выступают участниками земельных отношений, хотя и не располагают участком, выделенным в натуре в счет принадлежащей им земельной доли, поскольку этот участок входит в земельный массив, находящийся, как правило, в пользовании сельскохозяйственной организации (п. 5 ст. 79 ЗК). Но, несмотря на то что в п. 6 ст. 27 ЗК по поводу оборота земель сельскохозяйственного назначения сделана отсылка к соответствующему Федеральному закону, Кодекс все же содержит ряд правовых норм по данным землям. Другое дело, что они разбросаны по всему Кодексу, в то время как в ЗК 1991 года их расположение было более компактным. Прежде всего о данных землях упоминается в специальной гл. 14 "Земли сельскохозяйственного значения" и, кроме того, в отдельных статьях Кодекса. Так, в ст. 33 ведется речь об установлении предельных норм предоставления земель крестьянским (фермерским) хозяйствам. Нормы статей гл. 7 "Прекращение и ограничение прав на землю" распространяются на них в полном объеме. Статья Закона о введении в действие Земельного кодекса запрещает менять целевое назначение сельскохозяйственных угодий и предоставлять их иностранцам в собственность.

2. ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

Основания возникновения прав на земельные участки могут быть установлены только федеральными законами. Среди иных федеральных законов можно назвать сам Кодекс (например, ст. ст. 15, 20 - 24), федеральные законы, предусматривающие возможность установления публичных сервитутов  и др.

Статья 25 ЗК РФ предусматривает, что права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством. В связи с этим обратимся к положениям ГК РФ.

Перечень оснований возникновения гражданских прав и обязанностей установлен п. 1 ст. 8 ГК РФ. Анализируя данный перечень, можно прийти к выводу, что основаниями возникновения прав на такой вид имущества, как земельные участки, могут являться:

1) договор или иная сделка;

2) акт государственного органа или органа местного самоуправления;

3) судебное решение, установившее право на земельный участок;

4) приобретение имущества по основаниям, допускаемым законом[7].

Рассмотрим подробнее данные основания.

В качестве примера договоров и иных сделок, служащих основанием возникновения прав на земельные участки, можно назвать, в частности, договоры купли-продажи, мены, дарения земельного участка, договор ренты или пожизненного содержания с иждивением, передачу земельного участка по наследству на основании завещания, любые другие сделки, предметом которых может быть земельный участок или право на земельный участок (например, передача, в том числе возмездная, прав и обязанностей по договору аренды земельного участка).

Под актами государственных органов или органов местного самоуправления, на основании которых возникают права на земельные участки, следует подразумевать прежде всего принимаемые ими решения о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, аренду и т.д.

Однако не исключена возможность принятия государственными или муниципальными органами также и иных актов, обосновывающих возникновение прав на земельные участки. Например, в г. Москве широко распространена практика издания префектами административных округов распоряжений об установлении прав пользования земельными участками. В соответствии с Регламентом подготовки и оформления распоряжений префектов административных округов по установлению прав на землю в процессе регистрации землепользователей, утвержденным Постановлением Правительства Москвы от 25 января 1994 г. N 77[8], данные распоряжения направлены на обеспечение первичного учета землепользователей, выявленных в ходе инвентаризации земельных участков либо обратившихся с целью оформления документов, удостоверяющих права на земельные участки. Распоряжения префектов об установлении прав на земельные участки (издаваемые при выявлении соответствующих правовых оснований) по сути имеют то же значение, что и решение уполномоченного органа о предоставлении земельного участка, т.е. являются основанием для заключения соответствующего договора (аренды земельного участка и др.) либо для государственной регистрации вещного права.

Юридическим основанием возникновения права на земельный участок может являться решение суда, которым установлено право на земельный участок. Данное основание возникает, как правило, в результате спора о праве, передаваемого на разрешение в судебные органы, и отвечает требованиям ст. 59 ЗК РФ, согласно которой признание права на земельный участок осуществляется в судебном порядке. Примером возникновения права на основании решения суда может служить также признание судом права муниципальной собственности на бесхозяйный земельный участок (п. 3 ст. 225 ГК РФ, п. 2 ст. 53 ЗК РФ).

Решение суда общей юрисдикции или арбитражного суда, вступившее в законную силу, является правовым основанием для государственной регистрации установленного судом права на земельный участок.

Что касается приобретения земельных участков по основаниям, допускаемых законом, то здесь в качестве примера можно привести приобретение права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности (ст. 234 ГК РФ).

Следует отметить, что в ряде случаев для возникновения прав на земельные участки необходимо одновременно несколько оснований. Так, например, при предоставлении земельного участка в аренду государственным органом или органом местного самоуправления основаниями для возникновения права аренды будут, во-первых, акт соответствующего органа о предоставлении земельного участка, во-вторых, заключаемый на его основании договор аренды земельного участка. Аналогичная ситуация складывается при заключении на основании актов государственных или муниципальных органов договоров купли-продажи земельных участков или безвозмездного срочного пользования ими.

Все перечисленные основания возникновения прав на землю будут иметь место лишь в случае их надлежащего оформления. В соответствии с комментируемой статьей, а также с п. 2 ст. 8, ст. 131 ГК РФ и ст. ст. 2, 4 ФЗ от 21.07.1997 "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" права на земельные участки подлежат обязательной государственной регистрации, когда государство специальным юридическим актом признает и подтверждает возникновение прав на недвижимое имущество. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и именно с этого момента право будет считаться возникшим (п. 2 ст. 8 ГК РФ). Пункт 1 ст. 3 Вводного закона предусматривает обязательное переоформление лишь для прав на землю, не предусмотренных ст. ст. 15, 20 - 24 Кодекса. Права, перечисленные в указанных статьях, могут подтверждаться государственными актами, свидетельствами и иными документами, названными в п. 9 ст. 3 Вводного закона.

И ГК РФ, и ФЗ от 21.07.1997 "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" различают регистрацию прав на недвижимое имущество и регистрацию сделок с таким имуществом. В особо важных случаях, когда необходим дополнительный контроль за динамикой имущественных отношений с таким важным объектом, как земля, предусмотрена отдельная регистрация сделок, объектами которых выступают земельные участки (например, п. 3 ст. 339, ст. 584, п. 2 ст. 609 ГК РФ). Но данное положение не должно трактоваться расширительно - все случаи регистрации таких сделок должны быть указаны в федеральных законах[9].

Согласно ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Аналогичные нормы воспроизведены в ГК РФ, настоящем Кодексе. Таким образом, государство принимает на себя определенные обязательства перед лицами, имеющими земельные участки в частной собственности. Однако в целях стабильности имущественного оборота, с одной стороны, а также снятия с федерального бюджета непосильного бремени расходов - с другой комментируемый пункт устанавливает, что провозглашенные гарантии права частной собственности в случае национализации начинают действовать с 01.01.1991.

3. ВИДЫ ПРАВ НА  ЗЕМЛЮ

3.1.  Право собственности на земельные участки

В обществе с государственно-правовой надстройкой экономические отношения собственности неизбежно получают юридическое закрепление. Это выражается как в системе правовых норм, регулирующих указанные отношения и образующих институт права собственности, так и в закреплении определенной меры юридической власти за конкретным лицом, являющимся собственником данной вещи. В первом случае говорят о праве собственности в объективном смысле, во втором — в субъективном смысле, или о субъективном праве собственности.

Право собственника на землю в субъективном смысле – это закрепленная за собственником юридическая возможность владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему земельным участком своей властью и в своих интересах путем совершения в отношении этих земельных участков действий, не противоречащих закону и иным нормативно-правовым актам и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц, а также возможность устранять вмешательство всех третьих лиц в сферу его хозяйственной деятельности.

Традиционно же в практике и теории земельного права под понятием «право собственности на землю» понимается право в субъективном смысле, включающее в себя три правомочия. Это же закреплено и в пункте 2 статьи 36 Конституции РФ, где сказано, что граждане владеют, пользуются и распоряжаются землей и другими природными ресурсами.

Право собственности на земельный участок есть право владеть, пользоваться и распоряжаться им с имеющимися на нем обременениями и соблюдением условий, установленных законом и договором, по которому он получен.

Для всех форм собственности характерен единый набор правомочий, но содержание и объем их различны.

1.                              Право владения земельным участком. Владение – это  возможность определять правовой режим земельного участка, то есть владение не означает физическое воздействие на земельный участок. Это лишь предпосылка, возможность изменения правового режима в настоящем и будущем, определение способов пользования земельным участком. Владеть земельным участком может и не собственник, но только в соответствии с законом. В противном случае владение земельным участком будет считаться самовольным захватом или самовольной передачей такого участка, за что по земельному законодательству может применяться юридическая ответственность.[10]

Правомочие владения у собственника основано на законе, ему принадлежит высший уровень прав по землевладению. Другие лица  могут  владеть  земельным участком в рамках прав, предоставленных им собственником, и на  основе иных титулов: пользователя, арендатора и так далее.

Титульное владение несобственника - владение лица, опирающееся на правовое основание (титул) и охраняемое законом. К числу таких титулов законодателем отнесены право пожизненного наследуемого владения, право хозяйственного ведения, право оперативного управления. Кроме того, титульными владельцами являются наниматели, комиссионеры и другие лица, получившие титульное владение на основании договора с собственником. Возможно титульное владение на основании, прямо предусмотренном законом, а также на основании административного акта. Отличие собственника от других титульных владельцев состоит в объеме правомочий. У собственника одновременно присутствуют все три правомочия, у других владельцев - не более двух, при этом они либо входят как сособственники в состав коллективного собственника, либо получают титул на основе договора с собственником, вступая с ним в обязательственные отношения. Наличие титула у владельца - необходимое условие предъявления виндикационного иска и негаторного иска против всякого нарушителя его законного владения, в том числе и против собственника (ст. 305 ГК РФ).

В отличие от владения обычным имуществом, которое собственник может переместить в нужное для него место (перевезти в другой населенный пункт, закрыть в хранилище и тому подобное), владение земельным участком представляет собой определенную условность, поскольку земельные участки неперемещаемы и фактическое обладание ими ограничено.

2. Право пользования земельными участками – допустимая законом возможность хозяйственной и иной эксплуатации земельных участков, извлечения из них полезных свойств и использования для иных целей удовлетворения потребностей общества. Это право выражается в двух основных формах: во-первых, право собственника по использованию земельного участка и способ, которым допустимо реализовать право собственника; во-вторых, в форме свободного хозяйствования на земельном участке путем возведения строений и сооружений, осуществления мелиоративных работ и тому подобных действий.[11]

        Конституция РФ (п.2 ст. 36) закрепляет, что владение, пользование, распоряжение землей их собственниками осуществляется свободно. Однако свободное хозяйствование на земельных участках нельзя понимать как произвольное. В указанной статье предусмотрены два существенных правила, не ущемляющих деятельность собственника: свободное хозяйствование не должно наносить ущерба окружающей среде и законным интересам других лиц. В п.3 ст.36 Конституции РФ устанавливается, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона в форме выбора способа реализации своих прав. Общим правилом является рациональная организация территории, защита земли от процессов разрушения (ч.1ст.9 Конституции РФ).

3.          Право распоряжения земельными участками – это допустимая законом возможность определять юридическую судьбу этого объекта.

У владельца – несобственника (например арендатора) этого права либо вовсе нет, либо он обладает им в ограниченном виде и только с согласия собственника.

Распоряжение земельными участками может выражаться в трех основных формах:

а) изменение фактического состояния земельного участка, которое влечет за собой изменение его юридического статуса. Например, освоение земельного участка под огороды влечет за собой присвоение этому участку положения сельскохозяйственного угодья;

б) изменение правового режима земельного участка.

По российскому законодательству частный собственник, получивший земельный участок от государства, не в праве менять его целевое назначение. Особенно это касается продуктивных земель сельскохозяйственного назначения, лесных и охотничьих угодий. Ограничивается право фермерского хозяйства дробить земельный участок, передавать его по своему усмотрению (целиком или частью) в руки лиц, некомпетентных в сельском хозяйстве или не желающих жить на селе. Не вправе менять назначение своих угодий, выделенных ради природоохранных целей, дирекции заповедника, национальных природных парков, управляющие лесопарковыми хозяйствами, рыборазводящими и охотничьими хозяйствами и т.п. организациями. То же касается научно-исследовательских, опытных и учебных хозяйств.

Такие ограничения тем более оправданы, ибо целевое направление земельных участков во многих случаях связано с существенными льготами в части размера поземельных платежей, идущих в пользу государства:

в) изменения в составе лиц, являющихся собственниками земельных участков. Это может быть, во-первых, процесс предоставления земельных участков в собственность, аренду и пользование, осуществляемый с соблюдением установленных процедур; во-вторых, процесс изъятия земельных участков; в-третьих, процесс обмена земельных участков между субъектами права собственности.[12]

Право собственника коренным образом изменить назначение своего участка и саму его вещественную природу подлежит существенным ограничениям, установленным в законе.

Перечисленные три правомочия права собственности на землю в субъективном смысле встречаются в нормах различных отраслей права:

1)            в нормах конституционного права. Так, п.1 ст.9 Конституции РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих  на соответствующей территории; а п.2 ст.8 закрепляет, что в РФ признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

2)            В нормах административного права устанавливаются правомочия министерств и ведомств по управлению государственными предприятиями. Например, распределяя материальные ресурсы, строительные материалы и иные технические средства, министерства и ведомства обеспечивают постройку новых предприятий, используют соответствующие земельные участки, благоустраивают населенные пункты и т.п. Административное право содержит в себе значительный массив нормативных актов по административной ответственности: за нарушения, выразившиеся  в самовольном строительстве на землях; за нарушения сроков возврата занятых земель; за порчу межевых знаков и т.п.;

3)            В нормах гражданского права закрепляются порядок реализации прав наследования земель; ее купли-продажи; залога и других сделок с землей и т.п.

4)            В нормах финансового права определяются правила финансирования мероприятий по использованию земель; применения финансовых санкций при реализации отношений  собственности на земельные участки и т.п.

5)            В нормах уголовного права устанавливается ответственность за нарушение правил владения и использование земельных участков (выращивание наркосодержащих культур, нарушение правил безопасности при использовании угодий и т.п.); за нарушение правил при сделках с земельными участками и другие правонарушения.     Однако основной массой нормативных актов содержится в нормах земельного права. Право собственности на землю в объективном смысле представляет собой институт земельного права, нормы которого содержатся и в других отраслях российского законодательства. При этом, если в земельном праве содержится «конструкция» права собственности на землю, то в иных отраслях права имеются правовые нормы, обеспечивающие эту конструкцию. Например, если Конституция РФ декларирует принципиальные положения права собственности (равноправие всех форм собственности, их гарантированность и т.п.), то нормы административного, уголовного, финансового и других отраслей права гарантируют исполнение правомочий собственника, устанавливая ответственность за посягательства на них.

3.2. Постоянное (бессрочное) пользование

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком относится к числу вещных прав и предусмотрено в ст. 216, 268 - 270 ГК РФ.[13]

Согласно п. 1 ст. 20 Кодекса, в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Содержание указанного права определено в ст. 269 ГК РФ. Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование (землепользователь), осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Указанное лицо вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.

Обратим внимание, что Кодекс в п. 1 ст. 20 ограничил круг субъектов, которым земельные участки могут быть предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования. Перечень таких субъектов следует считать исчерпывающим.

Поэтому согласно действующей редакции п. 2 ст. 3 Вводного закона[14]  все юридические лица, за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 июля 2012 года в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации. Юридические лица могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты), на право аренды таких земельных участков или приобрести такие земельные участки в собственность в соответствии с правилами, установленными настоящим абзацем, до 1 января 2015 года по ценам, предусмотренным соответственно пунктами 1 и 2 статьи 2 настоящего Федерального закона (в ред. Федеральных законов от 27.12.2009 N 342-ФЗ, от 12.12.2011 N 427-ФЗ).

При этом п. 2.1 ст. 3 Вводного закона указывает на то, что п. 2 этой же статьи не распространяется на случаи, если земельные участки на правах постоянного (бессрочного) пользования предоставлены: садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям граждан; организациям, при которых до вступления в силу ФЗ от 15.04.1998 "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"  были созданы (организованы) садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан, пользующиеся такими земельными участками. В указанных случаях права постоянного (бессрочного) пользования такими земельными участками переоформляются в порядке, установленном ст. 28 ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".

В соответствии со ст. 268 ГК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию, органу государственной власти, органу местного самоуправления на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование.

Право постоянного пользования земельным участком может быть также приобретено собственником здания, сооружения и иного недвижимого имущества в случаях, когда собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком (см. п. 2 ст. 268, п. 1 ст. 271 ГК РФ).