Возбуждение дела об административно нарушнии

Содержание

Введение …………………………………………………………………………………

Глава 1. Возбуждение дела об административном правонарушении………………..

1.1 Сущность возбуждения  дела об административном правонарушении

1.2 Поводы и основания  к возбуждению дела об административном  правонарушении …………………………………………………………………………………

Глава 2. Административно-процессуальные действия на стадии возбуждения дела..

2.1 Порядок возбуждения  дела об административном правонарушении……………...

2.2 Общая характеристика  административно-процессуальных мер,  применяемых на стадии возбуждения  дела об административном правонарушении…………………………..

Заключение

Список нормативных правовых актов и литературы

Введение

Вступивший в действие с 1 июля 2002 г. Кодекс Российской Федерации  об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях / Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изменениями от 9 февраля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - №1. - Ст.1; 2009. - № 7. - Ст. 777. является единственным кодифицированным актом, устанавливающим структуру и содержание производства по делам об административных правонарушениях.

Важную особенность КоАП РФ составляет четкое определение задач, субъектов, сроков, а также стадий производства по делам об административных правонарушениях, каждой из которых посвящена отдельная его глава.

С введением четкой постадийной структуры производство по делам об административных правонарушениях заметно приблизилось к уголовному процессу: оно возбуждается при наличии повода и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении выносится мотивированное определение и т.д.

Глава 28 КоАП РФ «Возбуждение дела об административном правонарушении» представляет собой законодательную новеллу, наименование которой тождественно названию первой стадии производства по делам об административных правонарушениях. В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. институт возбуждения дела об административном правонарушении фактически отсутствовал. Глава 18 КоАП РФ РСФСР об административных правонарушениях Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. (с изменениями от 20 марта 2001 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1984. - № 27. - Ст. 909; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 1. - Ст. 2. (утратил силу)оставляла без ответа вопросы о поводах к возбуждению дела об административном правонарушении, моменте его возбуждения, возможности отказа в возбуждении дела об административном правонарушении.

Теперь же отдельной главой КоАП РФ введена процедура, имеющая решающее значение для определения события административного правонарушения, фиксации обстоятельств, относящихся к этому событию, с целью последующего рассмотрения уполномоченным должностным лицом дела об административном правонарушении Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. В.В. Черникова, Ю.П. Соловья. - М: Юрайт-Издат, 2002. - С. 666..

Вопросы теории и практики производства по делам об административных правонарушениях привлекают пристальное  внимание многих ученых (А.Ф. Виноградов, В.В. Денисенко, Л.Л. Попов, Ю.П. Соловей, А.Ю. Якимов и др). Однако в научной литературе вопрос о первоначальной стадии производства по делам об административных правонарушениях однозначно так и не решен. Д.Н. Бахрах, А.С. Телегин, O.K. Застрожная и некоторые другие авторы в качестве данной стадии рассматривают административное расследование, Б.Р. Зуев, А.П. Коренев, Н.Г. Салищева, В.А. Лория, СИ. Котюргин - стадию возбуждения дела.

Правовая природа возбуждения  дела об административном правонарушении, предусмотренного КоАП РФ, остается недостаточно изученной, поскольку в трудах большинства отечественных ученых стадия возбуждения дела об административном правонарушении подвергалась исследованию при отсутствии надлежащих законодательных норм. Наметившийся пробел в определенной мере восполняется диссертационным исследованием Б.Р. Зуева Зуев Б.Р. Возбуждение дела об административном правонарушении: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2004. - С. 26., но в нем, на наш взгляд, недостаточно внимания уделено возбуждению дела об административном правонарушении как стадии производства по делам об административных правонарушениях, практически не рассмотрены этапы указанной стадии, деятельность субъектов возбуждения дела на каждом из этих этапов, неглубоко изучены процессуальные акты, выносимые на стадии возбуждения дела об административном правонарушении.

В практической деятельности правоохранительных органов реализация соответствующих норм сопряжена  с определенными трудностями, порождаемыми их недостатками и противоречивостью. Вышеназванные обстоятельства предопределили выбор темы исследования.

Цель данной работы - рассмотреть  возбуждение дела об административном правонарушении как начальную стадию в производстве по делам об административных правонарушениях.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Определить сущность  возбуждения дела об административном  правонарушении;

2. Дать общую характеристику  административно-процессуальных мер,  применяемых на стадии возбуждения  дела об административном правонарушении;

3. Описать порядок возбуждения  дела об административном правонарушении.

Глава 1. Возбуждение  дела об административном правонарушении

1.1 Сущность возбуждения дела об административном правонарушениях

Возбуждение дела об административном правонарушении в юридической литературе рассматривается как:

1) правовой (административно-процессуальный) институт;

2) процессуальное решение;

3) правоприменительный акт  и юридический факт;

4) стадия производства  по делам об административных  правонарушениях.

В теории права под правовым институтом понимают систему взаимосвязанных  норм, регулирующих относительно самостоятельную  совокупность общественных отношений  Сырых В.М. Теория государства и  права. - М., 2004. - С. 236.. Он представляет собой  обособленный блок отрасли права, которому свойственны следующие признаки:

- однородность фактического  содержания (правовой институт предназначен  для регулирования самостоятельной,  относительно обособленной группы  отношений либо отдельных поступков,  действий людей);

- юридическое единство  правовых норм (нормы, входящие  в правовой институт, образуют  единый комплекс, выражаются в  общих положениях, правовых принципах,  специфических правовых понятиях, что создает особый, присущий  для данного вида отношений  правовой режим регулирования);

- нормативная обособленность (нормы, образующие правовой институт, обособлены в главах, разделах, частях, иных структурных частях закона  либо иного правового акта) Общая  теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. - М., 1996. - С. 169..

Во-первых, совокупность указанных  норм предназначена для регулирования  самостоятельной, относительно обособленной группы отношений, возникающих на первоначальной стадии производства по делам об административных правонарушениях в процессе реагирования соответствующих органов государственной  власти на административное правонарушение. Правовую сущность отношений по возбуждению дела об административном правонарушении составляет деятельность должностных лиц компетентного органа государства, направленная на выявление и регистрацию информации о совершенном или готовящемся административном правонарушении, а также обоснованное и быстрое реагирование на обнаруженные признаки правонарушения административно-процессуальными средствами с целью обнаружения оснований для принятия решения о возбуждении дела или отказе в этом.

Во-вторых, нормы, входящие в  правовой институт возбуждения дела об административном правонарушении, образуют единый комплекс, закрепляют общие положения, специфические  правовые понятия (например, поводы к  возбуждению дела об административном правонарушении, момент его возбуждения), что создает особый, присущий данному  виду отношений правовой режим деятельности должностных лиц по возбуждению  дела об административном правонарушении.

В-третьих, административно-процессуальные нормы, образующие правовой институт «возбуждение дела об административном правонарушении», обособлены в отдельную главу  КоАП РФ. Как уже подчеркивалось, это является законодательной новеллой.

Именно с реализацией  норм рассматриваемого правового института  законодатель связывает начало административно-юрисдикционного производства.

Изложенное позволяет  сделать вывод о том, что возбуждение  дела об административном правонарушении в качестве правового института  представляет собой совокупность административно-процессуальных норм, содержащихся в главе 28 КоАП РФ и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе возбуждения уполномоченными органами и должностными лицами дел об административных правонарушениях.

В соответствии с ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено уполномоченным должностным лицом только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. 1 названной статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Таким образом, при изучении полученного источника информации о совершенном административном правонарушении должностному лицу необходимо установить, достаточно ли данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. По результатам проведенной проверки принимается решение о возбуждении дела об административном правонарушении либо об отказе в его возбуждении.

Все процессуальные действия, проводимые должностным лицом по установлению события административного  правонарушения, направлены на обоснование  решения о возбуждении дела об административном правонарушении, которое  принимается, как правило, при наличии  обоснованного предположения о  совершении административного правонарушения. В этой связи справедливой представляется позиция Д.Н. Бахраха, который связывает принятие решения о возбуждении дела с началом действий, направленных на собирание доказательств, подтверждающих или опровергающих совершение административного деликта Бахрах Д.Н. Административное право России. - М, 2000. - С. 543.. Отсюда следует, что должностное лицо принимает решение о возбуждении дела при наличии достаточных данных о событии правонарушения, и совсем не обязательно для этого устанавливать все признаки состава. Соответственно, после возбуждения дела производство в ряде случаев может быть и прекращено.

Если данных о событии  административного правонарушения недостаточно, уполномоченное должностное  лицо принимает решение об отказе в возбуждении дела. В каждой конкретной ситуации решение должностным лицом  принимается по своему внутреннему  убеждению, т.е. исходя из своей собственной  оценки всех первичных материалов.

Рамками ст. 28.3 КоАП РФ законодатель ограничил круг лиц, имеющих право принимать решение о возбуждении дела об административном правонарушении.

С учетом изложенного можно  прийти к выводу, что процессуальное решение о возбуждении дела об административном правонарушении принимается  уполномоченным ст. 28.3 КоАП РФ должностным лицом при установлении события административного правонарушения.

Решение о возбуждении  дела об административном правонарушении должно быть процессуально оформлено. Вовне оно выступает в качестве правоприменительного акта.

В действующем законодательстве РФ в настоящее время отсутствуют  как общее понятие правового  акта, так и понятие административно-правового  акта.

В юридической литературе под административным актом (правовым актом управления) понимают правовой акт, регулирующий управленческие отношения  или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый  правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке согласно установленной процедуре для достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций См., напр.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., 2004. - С. 321..

Процессуальный акт возбуждения  дела об административном правонарушении по своему юридическому содержанию, на наш взгляд, представляет собой индивидуальный правовой акт, поскольку соответствует  всем его признакам.

В науке административного  права признано, что индивидуальный акт управления есть односторонне властное волевое решение компетентного  административного органа, выраженное в установленной законодательством  официально-документальной форме, принимаемое  на основе соответствующих норм административного  права в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица с целью установления, изменения, прекращения или подтверждения его прав (правового статуса) и (или) обязанностей .

Полагаем, что решение  о возбуждении дела об административном правонарушении в качестве процессуального  акта представляет собой имеющий  юридическое значение документ, оформляющий  волеизъявление должностных лиц  государственных органов начать производство по делу об административном правонарушении.

Часть 4 ст. 28.1 КоАП РФ содержит перечень официальных письменных документов, констатирующих факт (являющихся объективным выражением факта) возбуждения дела об административном правонарушении. Данные процессуальные акты-документы имеют значение юридического факта Под юридическим фактом в данном случае понимается деяние (действие или бездействие), с которым закон связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношений., с которого начинается производство по делу об административном правонарушении. Именно с момента составления официального процессуального документа, указанного в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, возможны появление таких процессуальных фигур, как свидетель, лицо, в отношении которого ведется производство по делу, понятые, а также проведение отдельных процессуальных действий, например ареста имущества.

1.2 Поводы и  основания к возбуждению дела  об административном правонарушении

Возбуждение дела об административном правонарушении является первоначальной стадией производства по делу, имеющей  решающее значение в определении  события административного правонарушения, фиксации обстоятельств, относящихся  к этому событию, определении  подведомственности (подсудности) рассмотрения дела.

Ст. 28.1 КоАП РФ установлен исчерпывающий перечень поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, в соответствии с которым производство по делу может быть начато при наличии достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, а также материалов, содержащих такие данные, обоснованных сообщений и заявлений физических и юридических лиц, средств массовой информации. По делам об административных правонарушениях, предусматривающих в качестве административного наказания дисквалификацию, в п. 3 ч. 1 данной статьи определены специальные субъекты, от которых могут быть приняты имеющие значение для возбуждения дела сообщения.

Поводами к возбуждению  дела об административном правонарушении являются:

1.непосредственное обнаружение  должностными лицами, уполномоченными  составлять протоколы об административных  правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события  административного правонарушения;

2.поступившие из правоохранительных  органов, а также из других  государственных органов, органов  местного самоуправления, от общественных  объединений материалы, содержащие  данные, указывающие на наличие  события административного правонарушения;

3.сообщения и заявления  физических и юридических лиц,  а также сообщения в средствах  массовой информации, содержащие  данные, указывающие на наличие  события административного правонарушения;

4.фиксация административного  правонарушения в области дорожного  движения работающими в автоматическом  режиме специальными техническими  средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или  средствами фото- и киносъемки;

5.подтверждение содержащихся  в сообщении или заявлении  собственника (владельца) транспортного  средства данных о том, что  в случаях, предусмотренных пунктом  4 настоящей части, транспортное  средство находилось во владении  или в пользовании другого  лица.

Положения ч. 2 и 3 ст. 28.1 КоАП РФ, напрямую связанные с содержанием ст. 28.3 КоАП РФ, устанавливают, что дело об определенном административном правонарушении, предусмотренном КоАП РФ, могут возбуждать только уполномоченные на это должностные лица. В связи с этим, а также с учетом специфики производства по делам об административных правонарушениях по сравнению с уголовным процессом решение о возбуждении дела об административном правонарушении принимается уполномоченным должностным лицом самостоятельно без согласования с прокурором.

Таким образом ст. 28.1 КоАП РФ раскрывает поводы (источники), из которых полномочные органы или должностные лица получают информацию об административном правонарушении. Весьма важным представляется также законодательная регламентация категорий должностных лиц, уполномоченных применять меры административного производства.

Глава 2. Административно-процессуальные действия на стадии возбуждения дела. 2.1 Порядок возбуждения дела об административном правонарушении

При принятии решения о  возбуждении дела об административном правонарушении весьма важна его  правильная первоначальная квалификация. Ряд статей КоАП РФ содержат составы административных правонарушений, пограничные с преступлениями. Следует учитывать, что отграничение указанных противоправных действий от уголовно наказуемых деяний осуществляется по соответствующим статьям УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерации / Федеральный закон от 13 июня 1996 № 64-ФЗ (с изм. от 28 апреля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. -1996. - № 25. - Ст. 2954; Российская газета. - 2009. - 5 мая. - № 78., содержащим квалифицирующие признаки преступлений (например, размер причиненного ущерба). При оценке отличий административных правонарушений от дисциплинарных проступков необходимо учитывать положения ст. 2.5 КоАП РФ.

Частью 4 ст. 28.1 КоАП РФ определены процессуальные действия, с момента совершения которых дело об административном правонарушении считается возбужденным. К ним относятся действия, связанные с оформлением указанных в данной статье КоАП РФ протоколов, определений, постановлений, относящихся к производству по делу об административном правонарушении. Представляется, что данные положения требуют углубленного изучения.

Положения об отказе в возбуждении  дела об административном правонарушении, предусмотренные ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ, напрямую связаны с пп. 2 и 3 ч. 1 данной статьи, относящими поступившие к уполномоченному должностному лицу материалы, сообщения и заявления к поводам для возбуждения дела об административном правонарушении.

В ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ предусмотрено, что определение об отказе в возбуждении дела обжалуется в соответствии с правилами, установленными в главе 30 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, служащим основанием для  возбуждения производства по делу об административном правонарушении, поскольку  в данном документе фиксируется  факт совершения соответствующего нарушения.

В целях составления протокола  об административном правонарушении при  невозможности его составления  на месте выявления нарушения  уполномоченное лицо вправе применить  соответствующие меры обеспечения  производства по делу.

Протокол составляется практически  во всех случаях совершения правонарушений. КоАП РФ установлены два исключения из этого общего правила. Во-первых, дела о некоторых категориях административных правонарушений возбуждаются только прокурором, который выносит соответствующие постановления. Во-вторых, предусмотрены случаи, когда административное наказание в виде предупреждения или штрафа незначительного размера назначается на месте совершения правонарушения, где и происходит процессуальное оформление соответствующих действий, не требующих составления протокола.

В протоколе об административном правонарушении указываются данные о том, когда, где и кем он составлен. Важное значение имеет указание должности лица, составившего протокол об административном правонарушении. В случае составления протокола неправомочным лицом он признается ничтожным и должен быть возвращен в орган, где был составлен.

В протокол заносятся сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело. Применительно к физическому  лицу помимо его фамилии, имени и  отчества необходимо фиксировать дату его рождения, поскольку административная ответственность наступает с 16-летнего  возраста, а к лицам в возрасте от 16 до 18 лет применяются меры воздействия, предусмотренные федеральным законодательством  о защите прав несовершеннолетних. В протоколе указываются и  иные необходимые сведения.

Сведения о личности нарушителя устанавливаются по имеющимся у  него документам. В случае отсутствия документов, удостоверяющих личность, необходимые сведения могут быть проверены в адресном бюро, а также  по месту жительства и работы (учебы) нарушителя с помощью телефонной связи. В целях установления личности нарушителя допускаются доставление  и административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, транспортного  средства и изъятие вещей и  документов.

Аналогичная ситуация характерна и для юридического лица, в отношении  которого возбуждено дело. Сведения о  наименовании и месте нахождения юридического лица при необходимости  дополняются иными сведениями в  соответствии со ст. 51-58 ГК РФ Гражданский  кодекс Российской Федерации. Часть  первая / Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ (с изменениями от 9 февраля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - №32. - Ст. 3301; 2009. - № 7. - Ст. 775.. Это вытекает из положений  КоАП РФ, определяющих особенности привлечения к административной ответственности юридических лиц. В целях установления данных о нарушителе применяется осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов.

В протоколе об административном правонарушении указываются фамилии, имена, отчества, адреса потерпевших  и свидетелей в случае, если таковые  имеются. Важно обратить внимание на то, что наличие свидетелей не является обязательным условием при составлении протокола, как иногда полагают отдельные лица, осуществляющие рассмотрение дел об административных правонарушениях.

В протоколе об административном правонарушении фиксируются место, время совершения и событие административного  правонарушения.

Фиксация места совершения правонарушения необходима, поскольку  по общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения.

Указание на время совершения правонарушения имеет важное значение в силу того, что постановление  по делу об административном правонарушении может быть вынесено не позднее двух месяцев (в отдельных случаях - не позднее одного года) со дня совершения правонарушения.

Подробное описание события  совершенного правонарушения необходимо для его правильной квалификации, т.е. определения статьи Особенной  части КоАП РФ или статьи закона субъекта РФ, которой предусмотрена административная ответственность за подобные действия (бездействие).

В протоколе указывается  статья Особенной части КоАП РФ или статья закона субъекта РФ, устанавливающая ответственность за совершенное нарушение.

В протоколе об административном правонарушении фиксируется объяснение физического лица или законного  представителя юридического лица, в  отношении которых возбуждено дело. Законным представителем юридического лица является его руководитель, а  также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Наличие данных объяснений является одним из источников доказательств  по делу. Они отражаются в протоколе, а в случае необходимости записываются и приобщаются к делу. Именно исходя из объяснений нарушителя можно сделать вывод о наличии его вины в содеянном и выявить обстоятельства, смягчающие ответственность, например чистосердечное раскаяние или способствовавшее совершению нарушения сильное душевное волнение.

В протоколе фиксируются  и иные сведения, необходимые для  разрешения дела. Это касается, например, описания нанесенного ущерба, который  является одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу.

Необходимо отметить, что  при составлении протокола об административном правонарушении предусмотренные  КоАП РФ процессуальные права и обязанности должны разъясняться не только физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, но и иным участникам производства. О разъяснении соответствующих прав и обязанностей в протоколе об административном правонарушении делается запись.

Важной гарантией полноты  и достоверности сведений, содержащихся в протоколе об административном правонарушении, является то, что физическому  лицу и законному представителю  юридического лица, в отношении которых  возбуждено дело, должна быть предоставлена  возможность ознакомления с протоколом. При этом указанные лица наделены правом представить свои объяснения и замечания по содержанию протокола, которые затем прилагаются к протоколу в качестве материалов дела.

Оформление протокола  об административном правонарушении завершается  его подписанием лицом, составившим  протокол, а также лицом, в отношении  которого возбуждено дело (имеется  в виду физическое лицо или законный представитель юридического лица). Лицо, совершившее правонарушение, имеет право отказаться от подписания протокола. В таком случае в указанном  процессуальном документе делается соответствующая запись об этом.

После составления протокола  об административном правонарушении его  копия вручается под расписку физическому лицу или законному  представителю юридического лица, в  отношении которых возбуждено дело, а также потерпевшему.

В постановлении Пленума  Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих  у судов при применении КоАП РФ Российской Федерации об административных правонарушениях» Постановление Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (с изменениями от 25 мая 2006 г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2005. - № 6; 2006. - № 12. разъясняется, какие недостатки протокола следует считать существенными или несущественными. К существенным недостаткам относятся отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ, а также отсутствие иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела (например, данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело, языком, на котором ведется производство).