Высшие органы государственной власти

1. Сущность  государственной власти, ее структура

Управление, в т.ч. и государственное, служит особым видом творческой деятельности, имеет целью развитие и включает в свой арсенал силу убеждения, разума, гуманизма. Особенностью управления на гос уровне является то, что обеспечение принятия и претворения в жизнь государственных решений требует особых условий: наличия соответствующих законов, поддержания порядка в обществе и контроля за конфликтами. Поэтому помимо прочих методов управления в данной системе используется механизм власти как средство волевого регулирования совместной деятельности людей. Таким образом, предусмотрена возможность применения мер государственного принуждения в процессе осуществления управления.

Очевидно, что актуальной является проблема соотношения гос власти и управления. Подмена одного понятия др ведет к перекосам в ту или иную сторону. Например, в политической культуре советских чиновников господствовал стереотип полного отождествления управления с властью как господством управляющего над управляемым, что способствовало сведению управляющего воздействия к принуждению в различных его формах. Во-вторых, в действиях власти должна реализовываться общая воля и общий интерес большинства населения. Нарушение этого принципа ведет к бюрократии — такой форме осуществления власти, при которой общая воля подменяется волей группы лиц, причем не легитимно (с помощью выборов, официального поручительства и т.д.), а субъективистски, произвольно, что ведет к непредсказуемости действий субъекта управления.

Опасность власти блокируется ее институционализацией — воплощением в системе государственных  органов. Структура субъекта и тип  взаимосвязи между ними воспроизводят  организацию государственной власти: высшему институту власти соответствует  центральный управляющий орган, функциональное разделение государственной  власти на ветви воспроизводится  в соответствующих центрах принятия управленческих решений на высшем и  региональном уровнях. Институт власти — посредник между государством и обществом, осуществляющий управленческие функции. Он наделен определенными  властными полномочиями, осуществляет их от имени государства и под  свою ответственность. «Тем самым государственная  воля приобретает конкретную концентрированную  форму своего бытия … и служит реализации общественной цели».

Элементы структуры управления (органы управления, его подразделения  и отдельные работники, входящие в его состав) наделены функциями  управления. Причем каждая ячейка управления как бы концентрирует группу функций  управления, а вся система органов  должна охватывать все функции. Тогда  осуществление властью своих  функций — принятие законов, поддержание  порядка в обществе и контроль за конфликтами — составляет условие и важнейший аспект государственного управления.

Вследствие того, что для осуществления  своей деятельности институт власти приобретает совокупность элементов (кадры, материальные средства, правила  игры), проявляется свойство превращения  административно-государственного аппарата в самостоятельную силу, стремящуюся  возвыситься над государством. В  результате политический правящий институт превращается из представителя народа в аппарат, господствующий над ним. История выработала эффективный  способ общественного контроля за властью — демократию, одним из правил которой стало разделение властей.

2. Конституционное  разделение властей и государственное  управление

Деятельность по управлению включает три основных элемента: принятие решения, исполнение и контроль за его выполнением. На такой же основе формируется и государственный аппарат, т.е. совокупность органов, реализующих государственную власть. Согласно Конституции Республики Беларусь (ст. 6), государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Однако само по себе провозглашение и закрепление в Конституции принципа разделения властей не влечет автоматически его реализацию. Эффективное осуществление принципа разделения властей предполагает создание надлежащего организационно-правового механизма, поэтому каждый субъект государственной власти включает аппарат соответствующего ему уровня.

Парламент (Национальное собрание) является представительным и законодательным  органом. Он состоит из Палаты представителей (110 депутатов; их избрание осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании) и Совета Республики (на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска избирается по восемь членов Совета Республики. Восемь членов Совета Республики назначаются Президентом). Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов создаются комиссии Парламента РБ (постоянные и временные), заседания которых могут проводиться как в период работы сессии, так и между сессиями палат парламента. Каждая из палат имеет свой секретариат, который содействует депутатам в осуществлении их полномочий: в Палате представителей имеется Совет Палаты представителей, а в Совете Республики — Президиум Совета Республики. Секретариат готовит материалы, связанные с утверждением в Парламенте; осуществляет хозяйственную деятельность в парламенте; организует прием граждан; имеет право рассылать нормативные акты; ведет учет, осуществляет обобщения предложений, высказанных на сессиях палат, и др.

Функции исполнительной власти связаны  с практической реализацией законов. В этом плане исполнительную власть можно представить как подсистему в системе единой государственной  власти. В Республике Беларусь исполнительная власть представлена республиканскими органами исполнительной власти: Советом  Министров (правительство), государственными комитетами, министерствами, а также  органами исполнительной власти регионов (областей) и города Минска.

Правительство Республики Беларусь —  Совет Министров — центральный  орган государственного управления. Правовое положение, состав, порядок  его формирования определяются Конституцией Республики Беларусь и Законом «О Совете Министров Республики Беларусь».

В своей деятельности Правительство  подотчетно Президенту и ответственно перед Парламентом Республики Беларусь. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. До сформирования нового Правительства  по поручению Президента Правительство, заявившее о сложении своих полномочий, продолжает свое функционирование. Сложение полномочий Правительства перед  вновь избранным Президентом  происходит не после объявления результатов  выборов Президента, а со времени  вступления в должность Главы  государства, т.е. после принятия им присяги (инаугурации).

Правительство обладает следующими полномочиями:

¾руководит системой подчиненных  ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти;

¾разрабатывает основные направления  внутренней и внешней политики и  принимает меры по их реализации;

¾разрабатывает и представляет Президенту для внесения в парламент  проект республиканского бюджета и отчет о его исполнении;

¾обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, денежно-кредитной политики, государственной политики в области  науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда;

¾выступает от имени собственника в отношении имущества, являющегося  собственностью Республики Беларусь;

¾обеспечивает исполнение Конституции, законов и декретов, указов и распоряжений Президента.

В непосредственном распоряжении субъектов  исполнительной власти находятся основные атрибуты государственной власти: финансы, милиция, армия, службы внутренней и внешней безопасности.

Указом Президента № 516 от 24.09.2001 введена  новая структура органов госуправления. Цель реформы — дебюрократизация управленческого аппарата, повышение его компетентности в решении проблем современности за счет устранения параллелизма и слияния функций. Новое правительство представлено 24 министерствами, 4 государственными комитетами со статусом министерства, 8 комитетами при Совете Министров и 9 объединениями, ему подчиненными (в старой структуре числилось 25 министерств, 19 госкомитетов, 21 комитет при Совете Министров). Были ликвидированы Министерство по управлению государственным имуществом и приватизации, Министерство предпринимательства и инвестиций, Госкомитет по делам молодежи, Госкомитет по делам религий и национальностей, Госкомитет по гидрометеорологии. Министерство труда и Министерство социальной защиты были объединены. Однако произошло снижение статуса структур, ориентированных на институциональные изменения (например, комитет по санации и банкротству находился в подчинении Министерства приватизации, а стал департаментом с правом юридического лица в составе Министерства экономики).

Судебная власть в лице судебных и правоохранительных органов различного уровня осуществляет исполнение требований законов преимущественно в негативных случаях, т.е. когда эти требования нарушаются и возникает необходимость в судебном принуждении либо в судебной правоохране. Конституционный суд образован не для реализации правосудия, а для контроля за конституционностью нормативных актов. Прокурорский надзор осуществляется системой органов прокуратуры.

Президент Республики Беларусь является главой государства. Президент избирается сроком на 5 лет на основе всеобщего, свободного, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании. Одно и то же лицо не может  занимать эту должность более  двух сроков подряд. Президент Республики Беларусь наделен широкими полномочиями:

¾   определяет внутреннюю и внешнюю политику Республики Беларусь;

¾   создает органы исполнительной власти, определяет содержание и основные направления деятельности;

¾   с согласия Палаты представителей назначает на должность Премьер-министра;

¾   формирует Правительство  Республики Беларусь, назначает и  освобождает заместителей Премьер-министра, министров, принимает решение об отставке Правительства;

¾   вправе отменять акты Правительства  Республики Беларусь и приостанавливать действие актов исполнительной власти;

¾   формирует и возглавляет  Совет Безопасности Республики Беларусь, формирует Администрацию Президента;

¾   является Главнокомандующим  Вооруженными Силами Республики Беларусь, назначает на должность и освобождает  от должности высшее командование Вооруженных  Сил.

Президент, Администрация Президента, советы и службы, состоящие при  них, образуют самостоятельный орган  управления — президентуру. Администрация  Президента, возглавляемая Президентом  Республики Беларусь, в настоящее  время является органом государственного управления и юридическим лицом. На нее возлагаются следующие обязанности:

¾   подготовка планов работы Президента и обеспечение их реализации;

¾   проведение систематического анализа социально-политической и  экономической ситуации в республике;

¾ доведение декретов, указов, распоряжений и других документов Президента до государственных органов;

¾ обеспечение общего руководства деятельностью министерств, других республиканских органов управления, местных исполнительных и распорядительных структур;

¾   организация приема граждан;

¾   контроль за учебными программами, аттестацией и аккредитацией учебных заведений.

3. Структура  и функции органов исполнительной  власти

Органы исполнительной власти —  это разновидность органов государственной  власти, осуществляющих функции оперативного руководства во всех сферах жизни  общества в соответствии с задачами государства.

Система органов государственного управления функционирует на основе следующих принципов:

1.   Принцип сочетания централизации  и децентрализации. Централизация  вытекает из единства системы  государственного управления и  означает такое построение системы,  когда вышестоящие уровни управления  задают принципы построения нижестоящих. Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий подчиненному органу с целью повышения эффективности его функционирования. Сочетание этих принципов позволяет реализовать совместное ведение предметов республиканскими органами исполнительной власти и органами исполнительной власти на региональном уровне, разграничив их полномочия.

2.   Принцип законности. Сущность  его заключается в том, что  все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать  Конституцию Республики Беларусь, законы и другие нормативные акты.

3.   Наделение правом распорядительства,  т.е. государственными властными  полномочиями, состоящими в праве издавать юридические акты от имени государства и обеспечивать их исполнение.

4.   Принцип коллегиальности  и единоначалия. По порядку разрешения  подведомственных вопросов различают  коллегиальные и единоначальные органы. В коллегиальных органах (Правительство Республики Беларусь, некоторые государственные комитеты) решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение. Единоначальными являются органы, в которых подведомственные им вопросы решаются единоначально руководителем данного органа исполнительной власти (министерства, ведомства, управления, службы, администрации и др.). Сочетание принципов единоначалия и коллегиальности усиливает положительные стороны каждого принципа и реализуется созданием в единоначальных органах — министерствах и ведомствах — специальных совещательных органов — коллегий, в состав которых входят руководители и ведущие специалисты. Решения коллегий, как правило, проводятся в жизнь приказами (распоряжениями) руководителей.

Формирование органов исполнительной власти осуществляется путем избрания или назначения. Они в пределах своих полномочий являются коллективными  социальными образованиями и  выполняют определенным штатом государственных  служащих функции управления. Конституцией Республики Беларусь ослаблено прямое организационно-распорядительное воздействие  представительной власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они  формируются при решающем участии  Президента Республики Беларусь, не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти.

Правовое положение органа исполнительной власти определяется назначением, местом и ролью его в системе управления. По характеру компетенции выделяются органы:

¾   общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления;

¾   отраслевой компетенции, осуществляющие управление отраслью (министерства, некоторые комитеты, отделы, управления);

¾   межотраслевой компетенции, выполняющие общие специализированные функции для всех или большинства  отраслей и сфер управления (министерство труда, министерство статистики и анализа, органы сертификации, службы занятости  населения и др.).

Правительство — коллегиальный орган. В его состав входят по должности Премьер-министр, заместители Премьер-министра, Глава Администрации Президента, председатель Комитета государственного контроля, председатель правления Национального банка, президент Национальной академии наук Беларуси (Анатолий Максимович РУСЕЦКИЙ), министры, председатель Комитета государственной безопасности (Жадобин Юрий Викторович), председатель Государственного комитета пограничных войск (Павловский), председатель Государственного комитета по авиации, председатель Государственного таможенного комитета (Шпилевский), председатель правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ (Сергей Седько).

Постоянно действующим органом  Совета Министров РБ является его Президиум в составе Премьер-министра РБ (Михаил Мясникович), первого заместителя премьер-министра РБ (Семашко Владимир Ильич), заместители премьер-министра РБ (Калинин Анатолий Николаевич, Русый Михаил Иванович, Тозик Анатолий Афанасьевич), Главы Администрации Президента РБ (Кобяков Андрей Владимирович), Председателя Комитета гос контроля (Александр Серафимович Якобсон), Председателя Правления Нац банка (Н.А. Ермакова), министра экономики (Снопков Николай Геннадьевич), министра финансов (Харковец Андрей Михайлович), министра иностранных дел (Макей Владимир Владимирович).

(Итого: 24 министерства, 8 Комитетов при Совете Министров,  4 гос комитета, 9 объединений (учреждений))

Министерство — республиканский орган государственного управления (функциональный или отраслевой), проводящий государственную политику, осуществляющий регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) и координирующий деятельность в этой отрасли (сфере) других республиканских органов государственного управления.

В обновленной структуре органов  государственного управления 24 министерства:

·   архитектуры и строительства; Ничкасов Анатолий Иванович

·   внутренних дел;  Шуневич Игорь Анатольевич

·   жилищно-коммунального хозяйства; Шорец Андрей Викторович

·   здравоохранения; Жарко Василий Иванович

·   иностранных дел; Макей Владимир Владимирович

·   информации; Пролесковский Олег Витольдович

·   культуры; Латушко Павел Павлович

·   лесного хозяйства; Амельянович Михаил Михайлович

·   обороны; Жадобин Юрий Викторович

·   образования; Маскевич Сергей Александрович

·   по налогам и сборам; Полуян Владимир Николаевич

·   по чрезвычайным ситуациям; Ващенко Владимир Александрович

·   природных ресурсов и охраны окружающей среды; Цалко Владимир Григорьевич

·   промышленности; Катеринич Дмитрий Степанович

·   связи и информацизации; Пантелей Николай Петрович

·   сельского хозяйства и продовольствия; Заяц Леонид Константинович

·   спорта и туризма; Качан Олег Леонидович

·   статистики и анализа;

·   торговли; Чеканов Валентин Сергеевич

·   транспорта и коммуникаций. Сивак Анатолий Александрович

·   труда и социальной защиты; Щеткина Марианна Акиндиновна

·   финансов;  Харковец Андрей Михайлович

·   экономики; Снопков Николай Геннадьевич

·   энергетики; Озерец Александр Владимирович

·   юстиции; Слижевский Олег Леонидович

Министерство образуется на основании  Указа Президента, возглавляется  министром. Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции по вопросам, входящим в его компетенцию. Структуру министерства составляют: руководство (министр, его заместители, коллегия); управления; отделы и иные подразделения. Министерство является юридическим лицом, имеет самостоятельный  баланс, печать с изображением Государственного герба Республики Беларусь и со своим  наименованием. В структуре министерств  по решению Совета Министров Республики Беларусь могут создаваться департаменты, которые являются структурными подразделениями  министерств и осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и другие) функции в определенных сферах ведения, отнесенных к компетенции  соответствующего министерства. Департаменты не обладают правами юридического лица, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь.

Комитет при Совете Министров РБ — республиканский орган государственного управления, реализующий функцию государственного регулирования в конкретной сфере деятельности. В настоящее время функционируют 8 комитетов при Совете Министров Республики Беларусь:

·   лесного хозяйства (создан на базе Министерства лесного хозяйства);

·   по земельным ресурсам, геодезии и картографии (ранее — госкомитет);

·   по материальным резервам (ранее — госкомитет);

·   по науке (в комитет вошли: Государственный комитет по науке и технологиям, Государственный высший аттестационный комитет и Государственный патентный комитет. В структуре комитета создаются высший аттестационный комитет, не являющийся юридическим лицом, и государственное учреждение «Национальный центр интеллектуальной собственности»);

· по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (ранее —  комитет при Министерстве по чрезвычайным ситуациям);

· по стандартизации, метрологии и  сертификации (ранее — госкомитет);

· по ценным бумагам (ранее — госкомитет);

· энергоэффективности (ранее — Государственный комитет по энергосбережению и энергетическому надзору).

Государственный комитет — республиканский орган государственного управления, проводящий государственную политику, осуществляющий регулирование и управление в конкретной сфере деятельности (межотраслевое регулирование). Образуется на основании Указа Президента, возглавляется председателем. Заместители председателя и члены комитета назначаются, утверждаются и освобождаются от должности Правительством Республики Беларусь. Структуру аппарата, штатное расписание и положения о подразделениях утверждает председатель государственного комитета.

Согласно Указу Президента № 516 от 24.09.2001, в структуру органов  государственного управления входят 4 государственных комитета:

·   Комитет государственной безопасности;

·   Государственный комитет по авиации;

·   Государственный комитет  пограничных войск;

·   Государственный таможенный комитет.

Администрации — органы исполнительной власти регионального (областного) уровня.

Республиканские органы государственного управления (министерства) имеют в  своем непосредственном подчинении предприятия и учреждения. В большинстве  случаев министерства руководят  ими через различного рода объединения, создание которых осуществляется правительством по согласованию с Президентом, а также министерствами и государственными комитетами. К примеру, Министерству промышленности подчинены Белорусский государственный научно-производственный концерн порошковой металлургии, Белорусский государственный научно-производственный концерн межотраслевого машино- и приборостроения «Белмашприбор», Белорусское государственное объединение по заготовке, переработке и поставке лома и отходов черных и цветных металлов; Министерству сельского хозяйства и продовольствия — Белорусский государственный производственно-торговый концерн по морскому рыболовству, завозу, переработке и реализации рыбы и рыбопродукции; Министерству торговли — Белорусский концерн по материальным ресурсам, Белорусское государственное объединение организаций бытового обслуживания населения; Министерству энергетики — Белорусское государственное предприятие по транспортировке и поставке газа «Белтрансгаз», Белорусский государственный энергетический концерн, Белорусский концерн по топливу и газификации и т.д.

Объединения представляют собой организационно обособленную группу предприятий. Во главе  объединения стоит орган управления им (администрация объединения), который имеет следующие признаки:

¾   является самостоятельным  органом, звеном в системе отраслевого управления;

¾   объединяет часть предприятий  отрасли; по своему организационному положению  находится между министерством  и подведомственными предприятиями;

¾    осуществляет свою деятельность под руководством республиканских  или местных отраслевых органов (а не органов общей компетенции);

¾   осуществляет только функции оперативного управления .

Администрация гос предприятий и учреждений также входит в рассматриваемое звено системы государственного управления. Государственные предприятия, социально-культурные и иные учреждения составляют основу организации управления государственным сектором. В отношении предприятий и учреждений, основанных на других, негосударственных формах собственности, государство осуществляет не управление, а правовое регулирование.

Через администрацию предприятий  и учреждений осуществляют функции  управления все вышестоящие органы. Администрация предприятия, учреждения может быть определена как орган  непосредственного управления коллективами рабочих и служащих, объединяемыми  в государственные организации.

4. Разграничение  предметов ведения и полномочий  между центром и местными властями. Развитие местного самоуправления

Система государственного управления не ограничивается республиканским  уровнем. Она завершается местным  уровнем, где управление преобразуется  в самоуправление локальных территориальных  сообществ. Именно на местном уровне люди ощущают результаты государственной  политики и оценивают ее прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов, здесь формируются основы понимания людьми собственной ответственности за свою судьбу и положение в стране. Как первичный уровень самоорганизации населения и публичной власти местное самоуправление — база формирования целей государственного управления.

Местное управление — форма организации  деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для  решения вопросов местного значения на основе общегосударственных интересов  населения, проживающего на соответствующей  территории, исполнения решений вышестоящих  государственных органов (ст.120 Конституции  Республики Беларусь). Компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законодательством, в частности, Законами Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», «О выборах депутатов местных Советов депутатов Республики Беларусь» и др.

Согласно ст. 17 Конституции Республики Беларусь, система местного управления и самоуправления в Республике Беларусь состоит из 4 элементов: местные Советы депутатов; исполнительные и распорядительные органы; органы территориального общественного  самоуправления; местные референдумы, собрания и другие формы прямой демократии.

Местные Советы Республики Беларусь обладают исключительной компетенцией:

1)   утверждать программы экономического  и социального развития, местные  бюджеты и отчеты об их исполнении;

2)   устанавливать в соответствии  с законом местные налоги и сборы;

3)   определять в пределах, установленных законом, порядок  управления и распоряжения коммунальной собственностью;

4)  назначать местные референдумы.

Государство же в приоритетном порядке  формирует элементы единой инфраструктуры (энергетика, транспорт, связь, информатика), организует хозяйственное освоение новых территорий. В социальной сфере  республиканские органы управления принимают меры по обеспечению гарантированных  условий и качества жизни во всех регионах и устранению неоправданных  различий в возможностях их социального  развития. В сфере экологии государство  берет на себя ликвидацию последствий  природных катастроф, устранение кризисных ситуаций. Формами непосредственного участия государства в регулировании развития регионов являются республиканские региональные программы, особо важные инвестиционные проекты структурного характера, заказы на поставку продукции для государственных нужд и т.д.

Население, согласно Конституции Республики Беларусь, имеет право на местное  самоуправление, самостоятельное решение  вопросов местного значения. Местное  самоуправление является своеобразной альтернативой управлению местными делами «сверху».

Под местным самоуправлением следует  понимать такую деятельность, которая  «осуществляется в рамках административно-территориальных  и территориальных единиц непосредственно  гражданами или избираемыми ими  органами с целью решения вопросов местного значения исходя из интересов  граждан, проживающих на данной территории, на основе законов и собственной  материально-финансовой базы» (ст. 2 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).

Государственная власть и местное  самоуправление – это две формы  народовластия. Местное самоуправление является основой демократического строя, важнейшим элементом гражданского общества. Подобное управление есть в  любом государстве. Важным признаком  является его децентрализация, которая  проявляется в передаче управленческих функций общественности и осуществлении  их независимо от центра. Местное самоуправление в значительной мере самостоятельно, в административном плане не подчинено  центру ни по одному вопросу. Президент  Республики Беларусь имеет право  лишь приостанавливать их решения, не соответствующие действующему законодательству. Однако жесткое разграничение органов  местного самоуправления с системой органов государственной власти может породить новую проблему: как  обеспечить единство системы управления государственными и общественными  делами; как сохранить необходимую  централизацию государственной  власти и управления, обеспечив оптимальную  демократическую децентрализацию. Решение обеих групп проблем  составляет содержание государственной  политики в области развития местного самоуправления.