Высшие и центральные органы государственного управления в эпоху Петра I

СОДЕРЖАНИЕ:

I.                    Введение

II.                 Предпосылки петровских реформ

III.              Высшие государственные учреждения

IV.             Преобразования в центральных органах государственного управления в эпоху Петра I.

V.                Заключение

I. ВВЕДЕНИЕ

XVII в. — одно из наиболее бурных столетий не только в ис­тории России, но и многих западных и восточных государств. В России оно носило переходный характер, когда прежняя система управления сословной монархии и ее институты переживают рас­цвет, но со второй половины века отмирают, и начинается про­цесс формирования абсолютной монархии.

   В истории Российского государства Петр I сыграл ключевую роль. Личность Петра I (1672 - 1725 гг.) по праву относится к плеяде ярких исторических деятелей мирового масштаба. Много исследований и художественных произведений посвящено преобразованиям, связанным с его именем. Историки и писатели по-разному, порой прямо противоположно, оценивали личность Петра I и значение его реформ.

   В конце XVII в., когда на русском престоле оказался молодой царь Петр I, наша страна переживала переломный момент своей истории. В России, в отличие от основных западноевропейских стран, почти не было крупных промышленных предприятий, способных обеспечить страну оружием, тканями, сельскохозяйственными орудиями. Она не имела выхода к морям - ни к Черному, ни к Балтийскому, через которые могла бы развивать внешнюю торговлю. Не имела поэтому Россия и собственного военного флота, который охранял бы ее рубежи. Сухопутная армия строилась по устаревшим принципам и состояла главным образом из дворянского ополчения. Дворяне неохотно покидали свои поместья для военных походов, их вооружение и военная выучка отставала от передовых европейских армий. Между старым, родовитым боярством и служивыми людьми дворянами шла ожесточенная борьба за власть. В стране происходили непрерывные восстания крестьян и городских низов, которые боролись и против дворян, и против бояр, так как они все были феодалами-крепостниками. Россия привлекала к себе жадные взоры соседних государств - Швеции, Речи Посполитой, которые не прочь были захватить и подчинить себе русские земли. Необходимо было реорганизовать армию, построить флот, овладеть побережьем моря, создать отечественную промышленность, перестроить систему управления страной. Для коренной ломки старого уклада России нужен был умный и талантливый руководитель, незаурядный человек. Таким и оказался Петр I.

II. ПРЕДПОСЫЛКИ ПЕТРОВСКИХ РЕФОРМ

Преобразования Петра I коснулись всех областей государствен­ного управления. Они были подготовлены всем ходом развития страны в предшествующем столетии. Изменения в структуре го­сударственного аппарата наметились еще в XVII в., для этого сложились определенные предпосылки:

1. Россия проводит экономическую политику, направленную на подъем экономики-политику меркантилизма и протекционизма. Рост промышленности, торговли, сельского хозяйства.

2. Вводится подушевой порядок налогооблажения взамен подворного.

3. Упразднение огромного фонда государственной поме­стной земельной собственности, закрепление поместий в частное владение дворян.

4. Отмена в 1682 г. местничества — системы распределения служебных мест у феодалов в Русском государстве в XIV—XV вв. при назначении на административную, военную и придвор­ную службу. Указ «Табель о рангах»

5. Ослабление роли Земских Соборов, прекративших свое существование во второй половине XVIIв.

6. Реорганизация вооруженных сил.

7. Северная война(1700-1721гг), требовавшая реформ государственного управления.

8. Оформилось крепостное право (Соборное уложение 1649г), нарастание социального недовольства народных масс-восстания, крепостная война под предводительством Степана Разина.

9. Огосударствление церкви при Петре I.

10. Расширение территории России в XVIIв., трудности в управлении огромными территориями прежней приказной системой, что приводит к изменениям в структуре государственного аппарата.[1]

11. Во второй половине XVII века начинает изменяться характер государственного строя России, все более отчетливо оформляется абсолютизм, который опирается на сильную регулярную армию, бюрократический аппарат государственного управления и государственную церковь.

III. ВЫСШИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ.

В первой четверти XVIII в. в России были проведены реформы в области государственного управления. Основной смысл этих преобразований заключался в создании административной системы, проникнутой идеей централизма и всецело подчиненной верховной власти.

Выс­шие органы государственной власти были радикально реформированы. Изменился титул царя. 22 октября 1721 г. (в годовщину славного освобождения Москвы в 1612 г.), а также в связи с победоносным исходом Северной войны Петр I принял титул Императора Всероссийского и превратил прежние «вели­кие государства Российского царствия» во «Всероссийскую империю». Для финансового контроля Петр I создал Ближнюю канцеля­рию, которая и стала местом заседания членов Боярской думы, начальников приказов (1704 г.). Такие заседания называли Консилией министров. Последняя прекратила свое существование с созданием Сената (1711 г.).

Усиление власти Петра выразилось в создании Кабинета с личной канцелярией (1704—1727 гг.). Кабинет был военно-поход­ной канцелярией, через него Петр I поддерживал связь с Сена­том, Синодом, коллегиями и губернаторами, вел переписку по горным, мануфактурным делам, с заграницей. Сюда же посту­пали челобитные, жалобы, доносы.

Указом 22 февраля 1711 г. был учрежден новый государственный орган - Правительствующий сенат. Все его члены были назначены царем из числа его непосредственного окружения. Трое являлись представителями знати – князья М. В. Долгорукий, Г.И. Волконский, П. А. Голицын, трое – бывшие члены Боярской думы и трое – из дворян. Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства.

    Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал толкование закона. Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией. Коллегии ежемесячно подавали в Сенат ведомости о входящих и исходящих делах.

     Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления. Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, которое действовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная палата и Сенатская контора в Москве.

    В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутствием Сената. Ее компетенцию определил Сенатский приговор (04.09.1713г.), в которую входило: рассмотрение жалоб на неправое решение дел губернаторами и приказами и фискальные донесения.

   Сенатская контора в Москве учреждена 12 января 1722г. "для управления и исполнения указов". В ее состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей Сенатской конторы было недопущение текущих дел московских учреждений к Правительствующему Сенату, а также исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль исполнения указов, посылаемых Сенатом в губернии. Сенат имел вспомогательные органы, в составе которых не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары. В 1720 г. при Сенате была учреждена должность ради "приема челобитен", получившая название рекетмейстера, в обязанности которого входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер самолично требовал ускорения дела, если были жалобы на "неправосудие" коллегий, то, рассмотрев дело, он докладывал его Сенату.

   В 1722 г. последовало назначение на должность герольдмейстера, в обязанности которого входило составление списков всего государства, дворян, наблюдением за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3.

16 марта 1711г., в связи с перераспределением компетенции органов государственного управления (после губернской реформы), Сенат ввел должность губернских комиссаров, которые следили за поместными, военными, финансовыми делами, набором рекрутов, содержанием полков. Они занимались непосредственно отправлением указов, присылаемых Сенатом и коллегиями. Учреждение Сената было важным шагом складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушным орудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением от должности, денежными штрафами.

О компетенции Сената можно судить по двум Указам Пет­ра, принятым 2 марта 1711 г.: «О полномочиях Правительству­ющего Сената», где царь угрожал ослушникам смертной каз­нью, призывая подчиняться указам Сената «как нам самому, под жестоким наказанием или и смертию, по вине смотря», а также Указ «О функциях Правительствующего Сената».[2]

Из документа видно, что Сенат был наделен широкими пол­номочиями: заботиться о соблюдении правосудия, государствен­ных доходах и расходах, о Явке на службу, о развитии торговли и т.д. Однако царь не делился с ним своей верховной властью. Сенат оставался законосовещательным органом и выполнял функции упраздненного разрядного приказа. А связь с губерниями осуще­ствлял через специальных губернских комиссаров (по два от гу­бернии). Сенат был органом надзора за правительственным ап­паратом и должностными лицами, т.е. высшим органом надзора за государственным управлением. Надзор осуществлялся через фискалов.

Став императором, Петр I запретил Сенату издавать «гене­ральные определения» (подобие законов). Во главе Сената он поставил генерал-прокурора П.И. Ягужинского, наделив его очень широкими полномочиями. Так, в отсутствие царя он должен был быть «царевым оком». Генерал-прокурор осуществлял надзор за работой Сената, председательствовал на его заседаниях и даже имел право законодательной инициативы. Ему подчинялись ге­нерал-фискал и канцелярия Сената.

Высшие и центральные органы государственного управления при Петре I

КОЛЛЕГИИ

IV. ПРЕОБРАЗОВАНИЯ В ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЭПОХУ ПЕТРА I.

В XVII — начале XVIII в. органами центрального управления оста­вались приказы, которые постепенно ликвидируются, появляется новая система государственных учреждений. Старая форма управления: царь с Боярской думой - приказы - местная администрация в уездах, не отвечала новым задачам ни в обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сборе денежных податей с населения. Приказы часто дублировали функции друг друга, создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уезды были разных размеров - от уездов-карликов до уездов-великанов, что делало невозможным эффективное использование их администрации для взимания налогов. Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения дел, представительства родовитой знати, не всегда компетентная в государственных делах, также не отвечала требованиям Петра.

     В 1717—1721 годах была проведена реформа исполнительных органов управления, в результате которой параллельно системе приказов с их расплывчатыми функциями были созданы по шведскому образцу 12 коллегий — предшественники будущих министерств. В отличие от приказов функции и сферы деятельности каждой коллегии были строго разграничены, а отношения в самой коллегии строились на принципе коллегиальности решений. Были введены:

С 28 февраля 1720 года Генеральный регламент ввёл единую для всей страны систему делопроизводства в государственном аппарате. Согласно регламенту коллегия состояла из президента, 4-5 советников и 4 асессоров, а также секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие.

«Первейшими» коллегиями называли Военную, Адмиралтейскую и Иностранных дел.

На правах коллегий находились два учреждения: Синод и Главный магистрат.

Коллегии подчинялись Сенату, а им — губернская, провинциальная и уездная администрация.

В отличие от приказов, действовавших на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться четкими правовыми нормами и должностными инструкциями. Наиболее общим законодательным актом в этой области был Генеральный регламент (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности. Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отражение в петровской "Табели о рангах" (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий получивший чин 8-го класса становился потомственным дворянином. Чины с 14 го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.

Принятие "Табели о рангах" свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость[3].

«Табель о рангах…»

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Петр I в начале своего царствования пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя вместо земских, выборные элементы управления. Реформа местных органов самоуправления проходила в 2 этапа:

              I  ЭТАП                                                                 II ЭТАП

            1708-1715гг                                                           1719-1720гг

Разделение территории России                         разделение губерний на 45                                       

на губернии. Попытка ввести                          провинций, во главе которых                            

в губернское управление совет                        стоит воевода; провинции           

«ландратов»(8-18 советников),                         делятся на округа (дискриты),

избираемый местным дворянством                  возглавляемые земскими

ландраты были ликвидированы                        комиссарами

Так, указом 10 марта 1702 г. предписывалось участие в управлении с главными традиционными администраторами (воеводами) выборных представителей дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

   18 декабря 1708 был издан указ "Об учреждении губерний и о росписании к ним городов". Это была реформа, которая совершенно изменила систему местного управления. Основная цель этой реформы - обеспечение армии всем необходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров. Согласно этому указу вся территория страны была разделена на восемь губерний:

Московская включала в свой состав 39 городов,

Ингерманландская (позднее С.- Петербургская) - 29 городов (еще два города этой губернии - Ямбург и Копорье были отданы во владение князю Меньшикову),

К Киевской губернии было приписано 56 городов,

К Смоленской - 17 городов,

К Архангелогородской (позднее Архангельской) - 20 городов,

К Казанской - 71 городской и сельский населенный пункт,

К Азовской губернии, кроме 52 городов, были отнесены 25 городов, приписных к корабельным делам

К Сибирской губернии было приписано 26 городов, "да к Вятке 4 пригородка".[4]

  В 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, стала Воронежской губернией. Губерний стало 9. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до 11.

Так началась первая реформа областного управления. В окончательном виде она сформировалась только к 1719 г., накануне второй областной реформы.

    По второй реформе одиннадцать губерний были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы. Провинции делились на округа - дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев. В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

     Петровские реформы коснулись также и устройства управле­ния торгово-промышленным населением городов. В 1699 г. была проведена городская реформа. Городское население было изъято из подчинения воеводам и передано в ведение изби­раемых посадскими людьми бурмистров. Местные бурмистры подчинялись в Москве Бурмистерской палате, переименованной в Ратушу, которой был поручен также сбор всех косвенных налогов населения

Бурмистерская палата (с ноября 1699 г. — Ратуша), в которой за­седали бурмистры из крупного московского купечества, выходи­ла с докладом прямо к царю, минуя приказы, и была чем-то вро­де Министерства городов и городских

сборов. Она ведала всем посадским (торгово-промышленным) населением в судебных и торговых делах. В других городах учреждались земские избы с выборными бурмистрами. Они подчинялись Ратуше (Бурмистер­ской палате), а не воеводе и собирали и поставляли в Москву все государственные налоги, сборы и пошлины. Такова первая го­родская реформа Петра.

В 1720 г. была проведена вторая городская реформа — магистратская. 13 февраля 1720 г. в Петербурге на правах коллегии (министерства) был учрежден Главный магистрат. Он возгла­вил органы самоуправления всей страны. В Москве и других го­родах России учреждались магистраты Магис­траты, которые были призваны заложить основы самоуправления, но это оказалось им не под силу. Слабость магистратов объяснялась почти полным отсутствием собственных средств. При Петре I города не имели источников дохода, так как сборы с лавок, при­станей, бань, харчевен и прочих оброчных статей поступали не в городскую кассу, а в государственную казну. По второй городской реформе население городов было разделено на «регулярных» и «нерегулярных» граждан. К «нерегуляр­ным» относились лица, не владевшие собственностью. «Регуляр­ные» делились на две гильдии: в первую входили дворяне, куп­цы и промышленники, во вторую — мелкие торговцы и ремесленники. Правом избирать в местные магистраты пользовались только «регулярные» граждане.

Лишенные условий для жизненного развития, введенные Петром органы местного самоуправления на практике превращались в орудие фискальной политики правительства и быстро бюрократизировались. В целом же реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената в центре до воеводской канцелярии — в уездах.

V. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

История России до Петра Великого и после него знала немало реформ. Главное отличие Петровских преобразований от реформ предшествующего и последующего времени состояло в том, что Петровские носили всеобъемлющий характер, охватывали все стороны жизни народа, в то время как другие внедряли новшества, касавшиеся лишь отдельных сфер жизни общества и государства. В результате Петровских реформ к концу первой четверти XVIII в. сложилась следующая система органов власти и управления.

      Вся полнота законодательной, исполнительной, и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после завершения Северной войны получил титул императора. В 1711г. был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями. Он принципиально отличался от своего предшественника - Боярской думы. Члены совета назначались императором. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор, на которого возлагался контроль за деятельностью всех правительственных учреждений. Генерал-прокурор должен был выполнять функции "ока государства". Этот контроль он осуществлял через прокуроров, назначаемых во все правительственные учреждения. В первой четверти XVIII в. к системе прокуроров добавилась система фискалов, возглавляемая обер-фискалом. В обязанности фискалов входило донесение обо всех злоупотреблениях учреждений и должностных лиц, нарушавших "казенный интерес".

    Никак не соответствовали новым условиям и задачам приказная система, сложившаяся при Боярской думе. Взамен устаревшей системе приказов в 1717 - 1718 гг. было создано 12 коллегий. Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

    Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отражение в петровской "Табели о рангах" (1722). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе.