Земли сельскохозяйственного назначения как объект правового режима

14.2. Земли  сельскохозяйственного назначения  как объект правового режима 

В предыдущем параграфе режим  земель рассматривался с трех позиций: как общий объект правового режима (элемент земельного фонда), как родовой  объект (земля определена категорией этого фонда) и конкретный объект правового режима (земельное угодье).

Данное подразделение  понятий земли имеет не только теоретическое, но и практическое прикладное значение, поскольку правовой режим  использования земли подразделяется на общий, особенный и специальный.

Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения как общего объекта. Любой земельный  участок имеет природные особенности, свойственные всем видам земель, а  значит любому земельному участку свойственны  элементы правового режима, порожденные  этими особенностями. Рассмотрим их по отдельности:

1. Любой земельный участок,  это, прежде всего, территория, на которой располагаются природные  объекты (водоемы, растительность) и объекты имущественного характера  (строения, сооружения, др. недвижимое  и движимое имущество). В силу  этого, первой обязанностью собственников  земли, землевладельцев, землепользователей  и арендаторов является осуществление  рациональной организации территории  своих участков.

Обеспечение правильной организации  земельной территории осуществляется уже в ходе передачи земель в собственность  или иные формы использования, поскольку  главной задачей землеустройства  является рациональное использование  земель во всех отраслях народного  хозяйства, создание условий по поддержанию  устойчивых ландшафтов и охраны земель.

Землеустройство уже в  процессе своего осуществления принимает  меры для устранения неудобств в  расположении земель. Например, при  выделении земель для ведения  крестьянского (фермерского) хозяйства  земельный участок должен представлять собой, как правило, единый земельный  массив, без нарушения целостности  других хозяйств и подразделений  сельскохозяйственных организаций (ст. 8.3 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»).

Закон не раскрывает понятия  «рациональная организация территории», однако анализ действующего законодательства и иных нормативных актов позволяет  утверждать наличие в этой обязанности  следующих признаков:

рациональное размещение природных и имущественных объектов на территории земельного участка. Так, искусственно возводимые водоемы целесообразно  располагать в естественных оврагах  и других выемках местности, а  не рыть для них котлованы на равнинной  территории; дороги, магистрали и иные коммуникации и линейные сооружения располагать не по полевым участкам, а вдоль границ полей, дорог, полезащитных лесополос и т. п.; плодово-ягодные  насаждения совмещать с противоэрозионными защитными лесополосами и т. п.;

рациональное совмещение природных и имущественных объектов на земельных участках.* Например, при  выделении земельных участков для  ведения крестьянского хозяйства  вблизи населенного пункта не затрагиваются  земли, используемые под усадьбы  населения и земли общественного  пользования – выпасы скота, водоемы, дороги, парки, земли под спортивными  сооружениями и пр.; 

*Подробнее об этом  см. главу 10. 

устранение отрицательных  последствий от размещенных соседствующих  объектов. Так, целесообразно при  размещении пахотных угодий вблизи от населенных пунктов создавать между пашней и селом «буфер» в виде массива естественных угодий (пастбищ, сенокосов), который бы защищал здоровье жителей от применяемых на полях агрохимикатов и других неблагоприятных последствий, вызываемых сельскохозяйственным производством.

2. Любой земельный участок  представляет собой неперемещаемый  объект, что является особенностью  его правового режима и отличает  его от режима обычного имущества:

если право собственности, владения, аренды на обычный имущественный  объект возникает путем передачи имущества собственнику, пользователю, арендатору, то аналогичные права  в отношении земельного участка  возникают после установления границ этого участка на местности и  выдачи документов, удостоверяющих право  собственности, владения, пользования, аренды этим участком;

поскольку при участии  земли в гражданском обороте  перемещается не земля, а пограничные  линии, распределяющие и перераспределяющие права собственности, землевладения, землепользования и аренды, то в  ходе использования земель неизбежно  возникают отношения соседства.

Земельно-соседские правоотношения имеют, как правило, две стороны: право на требование соседа определенных ограничений принадлежащих ему  правомочий и обязанности подчиниться  законным требованиям соседа об ограничении  собственных правомочий в отношении  использования своего участка. Например, если завод, расположенный по соседству  с сельхозпредприятием, сточными водами своего производства повреждает сельскохозяйственные угодья, то сельхозпредприятие вправе требовать от завода создания очистительных  систем; если агрохимикаты при сельхозработах на полях, расположенных вблизи заводского поселка, попадают в этот поселок, то завод вправе требовать от сельхозпредприя-тия  либо изменения режима использования  угодий, либо переноса угодий на другие земли.

Каждый собственник земли, землевладелец, землепользователь  и арендатор обязан не нарушать права  других собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, а также порядок пользования  природными объектами.

Наряду с правами соседских  требований и притязании соседей  друг к другу, закон устанавливает  разграничение этих требований от необоснованных заявлений. Так, защите подлежат не всякие интересы соседствующих субъектов  земельных правоотношений, а лишь такие, которые охраняются законом (сервитут). Необоснованным, к примеру, будет требование соседствующего субъекта о прекращении строительства  объекта, который не нравится ему  по своей конструкции.

3. Любой земельный участок  представляет собой часть окружающей  природы, является элементом экосистемы, а поэтому находится в сфере  эколого-правового режима регулирования.  Например, те земельные участки,  на которых происходят устойчивые  отрицательные изменения в окружающей  природной среде, угрожающие состоянию  естественных экологических систем, генетических фондов растений  и животных, здоровью человека, объявляются  зонами чрезвычайной экологической  ситуации, после чего на них  прекращается деятельность, отрицательно  влияющая на окружающую природную  среду; ограничиваются отдельные  виды природопользования, проводятся  оперативные меры по восстановлению  и воспроизводству природных  ресурсов (ст. 58 Закона об охране  окружающей природной среды).

В силу этого, распределение  и перераспределение земельных  участков осуществляется, прежде всего, с обеспечением требования ландшафтного подхода, поскольку создание условий  для поддержания и улучшения  устойчивых природных ландшафтов составляет одну из главных целей землеустройства.

4. Любой земельный участок  — это сложное природное образование  с зональными и региональными  особенностями, обладающее устойчивой  природной неоднородностью, которая  является необходимым, а не  случайным явлением (подобно тому, как без разнородности зарядов нет электрического тока, без разности уровней земли не потекут реки, без низменностей и высокогорий не будет ветров и т. п.).

Это обстоятельство влияет на правовой режим использования  земель. Так, субъекты правоотношений по использованию земель обязаны  осуществлять использование и охрану земельных участков на основе комплексного подхода к угодьям, как к сложным  природным образованиям;

при использовании земельного угодья должен осуществляться индивидуальный подход, учитывающий особенности  не только каждого участка, но и частей его. Так, если полезные свойства почв и их плодородие начинают ухудшаться, то пользователи обязаны восстанавливать  и повышать их;* если возникают эрозионные процессы на земельном участке –  пресекать их; если земля заражена карантинными вредителями и болезнями  растений – осуществлять защитные мероприятия по устранению заражения. Неисполнение этих обязанностей влечет за собой административную ответственность (ст. 50, 97 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях). 

*САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 505.  

5. Любому земельному участку,  как и всякому имуществу, присуща  порча как от естественных  природных процессов, так и  от деятельности людей. Например, металлическая вещь подвергается  коррозии, если не принимать профилактических  мер, а земельный участок —  эрозии, если не бороться с  нею; машина изнашивается от  длительного использования, почвенное  плодородие истощается, если его  не компенсировать внесением  удобрений и другими агротехническими  мерами.

В отличие от обычного имущества, которое в конечном счете изнашивается, устаревает, заменяется более ценным, земля не может быть заменена какими-то другими объектами и не устаревает, она вечно значима для человеческого  общества. Однако ее использование  обязательно сопряжено с охраной, и функция охраны земли является неотъемлемой частью функций использования  земель.* 

*См.: Федеральный закон  от 16 июля 1998 г. «О государственном  регулировании обеспечения плодородия  земель сельскохозяйственного назначения»  // СЗ РФ. 1998. .№ 29. Ст. 3390. 

Неотъемлемость охраны земель ото всех форм и видов ее использования  выражается в том, что:

охрана земель планируется  в государственном масштабе и  является неотъемлемой функцией государственного регулирования землепользования. На федеральном уровне разрабатываются  совместно с субъектами РФ и органами местного самоуправления федеральные  программы по рациональному использованию  земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе  с другими природоохранными мероприятиями; органы же местного самоуправления осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель;

охране земель придан статус системы правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на рациональное использование, защиту от вредных воздействий, восстановление продуктивности земельных угодий;

система охраны земель включает в себя комплекс правовых мероприятий, позволяющих государству осуществлять всестороннее правовое воздействие  на негативные формы хозяйственной  эксплуатации земель. Это: нормирование предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, паразитарно-бактериальных и радиоактивных  веществ в почве;* 

*См.: Постановление Правительства  Российской Федерации от 28 августа  1992 г «Об утверждении Порядка  определения платы и ее предельных  размеров за загрязнение окружающей  природной среды, размещение отходов,  другие виды вредного воздействия» // Ведомости Съезда народных депутатов  РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 33. Ст. 1917. 

запрещение осуществления  воздействия на землю без положительного заключения специальных экспертиз, дающих оценку отрицательного влияния  на состояние земель и эффективности  предусмотренных защитных мероприятий  при размещении, проектировании, строительстве  и вводе в эксплуатацию новых  и реконструируемых объектов, строений сооружений и технологий;                                     

экономическое стимулирование охраны земель;

запрещение финансирования проектно-изыскательских работ дйя  объектов, деятельность которых наносит  вред земле (ст. 28 ЗК).

Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, как родового объекта, характеризует  их в качестве категории земельного фонда.

Согласно ЗК на категории  делится весь земельный фонд Российской Федерации, т.е. вне категории нет  земель. Категории земель, исходя из смысла ЗК, выявляются:

в ходе ведения государственного земельного кадастра, осуществляемого  по единой для всей республики системе  за счет средств республиканского бюджета;

в ходе изъятия и предоставления земель, когда происходит перевод  земель из одной категории в другую, а также отнесение земель к  той или иной категории, осуществляемые местными органами самоуправления в  соответствии с их компетенцией.

Земли сельскохозяйственного  назначения как категории земельного фонда нельзя отождествлять с  землями сельскохозяйственного  использования. Если первые — это  определенная категория земель, то вторая — земельное угодье, которое  может находиться и в других земельных  категориях. Например, ЗК предоставляет  право несельскохозяйственным предприятиям передавать гражданам и сельхозпредприятиям  для сельскохозяйственных целей  во временное использование часть  своих земель; на территориях земель населенных пунктов имеются земли  сельскохозяйственного использования; для сельскохозяйственных целей во временное пользование могут предоставляться земли государственного лесного фонда.

Как категория, земли сельскохозяйственного  назначения бывают двух видов: земли, предоставленные  для нужд сельского хозяйства (т.е. фактически используемые) и земли, предназначенные  для этих целей, т.е. те, которые будут  использованы для названных целей  в ближайшее время и без  которых невозможен процесс сельскохозяйственного  производства.

Под понятием «сельскохозяйственное  назначение» понимается широкий  комплекс целей использования этих земель для указанных выше целей.

Сельскохозяйственным назначением  охватываются как выращивание сельскохозяйственной продукции, так и весь связанный  с этим цикл. Следовательно, все земли, обслуживающие этот цикл, подпадают  под понятие «земли сельскохозяйственного  назначения». Так, хранение продукции  и агрохимикатов требует строительства  складов; доставки техники, семян к  полям и вывозки с полей  готовой продукции, вызывает потребность  во внутрихозяйственных дорогах; для  управления сельскохозяйственным производством  и содержания административного  аппарата необходимо административное здание и т.п. Соответственно и земли, занятые под складами, внутрихозяйственными дорогами и административными зданиями, относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, хотя они по функционированию и не отличаются от земель несельскохозяйственного  назначения.

Непосредственное сельскохозяйственное производство (выращивание сельхозкультур, откорм скота) невозможно без соответствующей  инфраструктуры (дорог, жилых зданий, мастерских, складов и т.п.). Так, при организации крестьянского хозяйства на территории, где отсутствуют объекты производственного и социально-бытового назначения, государство берет на себя его первичное обустройство: строительство дорог, линий электропередач, водообеспечение, телефонизацию, землеустройство, мелиорацию земель. Местные органы самоуправления обязаны оказывать помощь в возведении производственных объектов и жилья.

Земли сельскохозяйственного  назначения регулируются законодательством  в качестве единого объекта, что  означает:

1. Не всякие земли, а  лишь пригодные для ведения  сельскохозяйственного производства. Поэтому законодательство закрепило  принцип приоритетного положения  земель сельхозназначения: земли,  пригодные для нужд сельского  хозяйства, предоставляются прежде  всего для сельскохозяйственных  целей; далее, для несельскохозяйственных  нужд (строительство промышленных  предприятий и т.п.) предоставляются  земельные участки несельскохозяйственного  назначения или не пригодные  для сельского хозяйства либо  сельскохозяйственные угодья худшего  качества по кадастровой оценке; и наконец, предусмотрена охрана  от необоснованных изъятий земель  из сельскохозяйственного оборота.

2. Не всякие пригодные  для сельскохозяйственных нужд  земли могут использоваться в  качестве земель сельскохозяйственного  назначения. Например, в заповедных  зонах запрещается сельскохозяйственная  деятельность, не связанная с  сохранением и изучением природных  комплексов.

Земельное законодательство выделяет следующие виды земель сельскохозяйственного  назначения:

1. Обычные виды  земель, на которые распространяется общий режим использования. Закон не предусматривает каких-либо дополнительных гарантий или обязанностей по их использованию.

2. Земли сельскохозяйственного  назначения, кадастровая оценка  которых выше среднерайонного  уровня (ценные земли). Изъятие таких земель с целью их предоставления для несельскохозяйственных нужд допускается лишь в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, строительством объектов культуры и истории, здравоохранения, образования, дорог, магистральных трубопроводов, линии связи, электропередачи и других линейных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

3. Земли сельскохозяйственного  назначения особо ценные для  данного региона по своей продуктивности. Перечень их устанавливается законодательством субъектов РФ. В состав таких земель входят опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, а также другие земли.

Изъятие таких земель не допускается.

4. Сельскохозяйственные  земли, почвы которых деградированы  и их восстановление невозможно  в ближайшее время, а также  земли, загрязненные химическими  и радиоактивными веществами  свыше допустимой концентрации, либо земли, зараженные карантинными вредителями и болезнями растений. Для таких угодий предусматривается консервация в порядке, предусмотренном Правительством РФ.* 

*См. Постановление Правительства  РФ от 5 августа 1992 г «Об утверждении  Положения о порядке консервации  деградированных сельскохозяйственных  угодий и земель, загрязненных  токсичными промышленными отходами  и радиоактивными веществами»  // САПП РФ 1992. № 8. Ст. 555. 

5. Сельскохозяйственные  земли, расположенные в местах  проживания и хозяйственной деятельности  малочисленных народов и этнических  групп. Установлен особый режим использования этих сельскохозяйственных земель.* 

*См.: Федеральная целевая  программа «Экономическое и социальное  развитие коренных малочисленных  народов Севера до 2000 года» // СЗ  РФ. 1996. № 39. Ст. 4566. 

Указанный режим особого  использования может быть применен и на землях других категорий. Так, на землях природоохранного значения в  местах проживания и хозяйственной  деятельности этнических групп и  малочисленных народов допускается  использование данных земель для  выпаса оленей; на землях природно-заповедного  назначения — традиционное экстенсивное природопользование, не вызывающее антропогенной  трансформации охраняемых природных  комплексов; на землях лесного фонда  — ведения северного оленеводства и охотничьего промысла.

«Чисто» сельскохозяйственными  землями (сельскохозяйственными угодьями) являются земельные участки, используемые под выращивание сельскохозяйственных культур. Закон предъявляет особые требования и ответственность к  содержанию и использованию этого  вида сельхозземель. Так, неиспользование  земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, в течение одного года, за исключением  случаев, вызванных стихийными бедствиями, периода мелиоративного строительства, является основанием для прекращения  права собственности, землевладения, землепользования и аренды на этот участок.

«Чисто» сельскохозяйственные угодья можно подразделить на биоценозы (естественные угодья) – не подвергнутые окультуриванию пастбища, сенокосы, луга и т.п. и агроценозы (окультуренные  человеческим трудом) — пашня, многолетние  насаждения, окультуренные (мелиорированные) пастбища, сенокосы и другие сельхозугодья.

Все виды названных угодий являются природной машиной, которая  либо сама, без вмешательства человека (естественные пастбища, сенокосы) производит сельскохозяйственную продукцию (кормовые травы), либо человеческий труд на ней  позволяет получить сельскохозяйственные продукты (зерно, плоды, корнеплоды и  т. п.).

В связи с тем, что данный вид сельхозугодий является потенциальным  источником доходов пользователей  землей, законом предусмотрены ставки сельскохозяйственного налога, дифференцированные с учетом состава угодий, их качества, площади и местоположения (ст. 5 Закона «О плате за землю», с изменениями  от 10 августа 1994 г.). Например, если в  Архангельской области был предусмотрен налог в размере 10 рублей с га пашни, в Московской области – 79, то в Воронежской области – 107 рублей.

Специфика использования  сельскохозяйственных угодий заключается  во вторжении их пользователя в механизм экосвязей земель с другими природными объектами, преобразование экосистем  путем изменения режима их функционирования. Так, распашка земель превращает их в  сельскохозяйственное угодье, которое  осуществляет свою природную функцию  только под влиянием человеческого  труда: если не будет посева, посадки, обработки сельхозкультур, то они  не вырастут; если не будет борьбы с  сорняками, то посевы и посадки погибнут; если не проведены своевременно оросительные работы, то растения засохнут и т. п.

С учетом этой специфики  закон устанавливает следующие  основные обязанности по использованию  сельскохозяйственных угодий:

1. Обеспечение оптимального  водного режима почв. Собственники  земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы  обязаны осуществлять защиту  земель от подтопления, заболачивания,  иссушения; вправе в установленном  порядке проводить оросительные  и осушительные мероприятия,* не  допуская бесхозяйственного излива воды, засоления и заболачивания земель, создавая наиболее благоприятный режим почвенной влаги. 

*См.: Федеральный закон  РФ «О мелиорации земель», принятый  Государственной Думой 8 декабря  1995 г //СЗ РФ. 1996. № 3. Ст 142, который  устанавливает правовые основы  деятельности в области мелиорации  земель, определяет полномочия органов  государственной власти, органов  местного самоуправления по регулированию  указанной деятельности, а также  права и обязанности граждан  (физических лиц), юридических лиц.  осуществляющих деятельность в  области мелиорации земель и  обеспечивающих эффективное использование  и охрану мелиорированных земель.  

2. Обеспечение надлежащего  солевого режима почв, для чего  установлена обязанность осуществлять  защиту земель от вторичного  засоления. Каждое лицо, использующее  сельскохозяйственные угодья, обязано  вести борьбу с повышенной  кислотностью почв, осуществляя  их известкование и другие  земледельческие мероприятия.

3. Обеспечение питательного  режима почв, при котором бы  плодородие не только не уменьшалось,  несмотря на вынос питательных  веществ с урожаем, а увеличивалось.  Повышение плодородия почв является  одной из главных обязанностей  каждого собственника, землевладельца, землепользователя и арендатора, стимулируемой государством.

4. Обеспечение надлежащего  культурно-технического состояния  почв, ведение борьбы с зарастанием  земель кустарником, мелколесьем,  сорной растительностью, для чего  каждый пользователь наделен  правами проводить в установленном  порядке культурно-технические работы  на своем участке.

5. Обеспечение надлежащей  экологической обстановки на  земельном участке, не допуская  ее ухудшения.

Подводя итог сказанному, можно  сделать следующие выводы:

1. Земли сельскохозяйственного  назначения как объект правового  режима имеют тройственную правовую  характеристику: общий объект (часть  земельного фонда), на который  распространяется общий правовой  режим использования земли; родовой  объект (категория земель земельного  фонда), на который распространяются  правила особого правового режима, предназначенные для земель сельскохозяйственного  назначения; а также непосредственный  объект (как сельскохозяйственное  угодье), на который распространяется  действие норм земельного, финансового,  и иных отраслей права;

2. Особенности земель  сельскохозяйственного назначения, классифицированные по перечисленным  трем уровням, позволяют построить  целостную систему правового  режима этих земель.

Регулирование правового  режима земель сельскохозяйственного  назначения, его возникновение, изменение, преобразования земельных положений  в сельскохозяйственных предприятиях и организациях, дифференциация осуществляются исполнительными органами государственной  власти. О том, что представляет собой  система государственного регулирования  правового режима, узнаем из следующего параграфа.